2021公共管理学考点汇总.pdf

1、目目 录录 2021 年考研公共管理学考点.1 考点一公共管理研究基础.1 考点二公共管理理论基础.2 考点三新公共管理.6 考点四治理.8 考点五政府职能.11 考点六现代市场经济中政府行为的一般模式.15 考点七企业政府与政府再造.17 考点八公共管理监督.20 考点九公共管理热点话题.26 1 2021 年考研年考研公共管理学公共管理学考点考点 考点考点一一公共管理研究基础公共管理研究基础 一、公共管理与工商企业管理一、公共管理与工商企业管理 （一）公共管理与工商企业管理的联系 （1） 当代公共管理的一个显著特点就是将工商企业管理的一些经验、 方 法和理论引入到公共管理之中。 （2）两者

2、都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制 等在内的一般的管理职能。 （二）公共管理与工商企业管理的区别 （1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理为公众服务，追求公共 利益；私人管理以利润为导向，以营利为目的，私人部门或组织要靠获利而 生存。 （2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。政府资金来自于财政 拨款，官员不必为利润担心，没有太多消减开支和有效运作的诱因；而商业 和私人组织以有效的运作为动机，在竞争中获得生存和发展的机会。 （3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。私人组织 权责明确，而政府等公共部门强调负责，加之对官僚机构的政治控制，一致 性和协调的

3、要求复杂化了公共决策过程。 （4） 就人事管理方面而言， 公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私 人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。 （5） 公共管理有明显的政治性和公共性。 私人管理具有经济性和自主性。 2 考点二考点二公共管理理论基础公共管理理论基础 一、政府失败的定义一、政府失败的定义 从 20 世纪 70 年代开始，西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经 济问题，是政府过度干预、政府失败的集中表现。这就在客观上促使人们在 分析政府与市场关系问题时，从原来对市场缺陷和市场失灵的关注转向对政 府行为局限性及政府失败的关注。当代西方社会科学尤其是公共选择学派和 政策分析学派的政府失败

4、论或非市场缺陷论，正是在这种背景下形成和发展 起来的。 所谓“政府失败”是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中 得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共 支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情 况。 二、政府失败的表现二、政府失败的表现 政府失败是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效 率达到最佳的情形。 （一）公共政策失效或失误 （1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。 （2） 即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况， 现有的各种公共 决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷而难以达到最优化

5、或最理想的 政策。 （3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应” 、沉 淀成本、先例等对合理决策的制约。 （4）政策执行上的障碍。政策的有效执行依赖于各种因素或条件。 3 （二）公共物品供给的低效率 公共组织尤其是政府机构为了弥补市场缺陷，纠正市场失灵，将履行公 共物品提供者的职能，并承担市场秩序维护者、外在效应消除者等角色，管 制自然垄断、外在效应、信息不对称等问题。由于公共机构尤其是政府机构 的本性以及公共物品供求关系的特点，使得它们提供公共物品也难以做到高 效，尤其是产生提供过剩公共物品和成本增加现象。 （三）内部性与政府扩张 内部性又称内在效应或内在性，是公共组织或非市

6、场组织自身的目标， 是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而导 致对公共利益或社会福利的漠视。 政府扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。政 府机构扩张直接导致财政赤字，当赤字压力过大时，便会迫使政府增加货币 发行，诱发通货膨胀。 （四）寻租和腐败 寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者 追求非生产性利润的活动。寻租行为一般是指通过游说政府和院外活动获得 某种垄断权或特许权，以赚取超常利润的行为。寻租行为越多，社会资源浪 费越大。 三、政府失败的纠正三、政府失败的纠正 （一）市场的自由化、促进化和活泼化 （1）市场的自由化。 市

7、场的自由化是指政府对已经存在的市场管制予以解除，让更多的参与 者加入，使其充分竞争，让市场的供需法则能够充分运用。 （2）市场的促进化。 市场的促进化是指原本的市场机制不存在或者失灵，即没有价格机制能 够促进有效的交易，政府提供价格措施，使市场机制发挥作用。 4 （3）市场的活泼化。 市场的活泼化是指对财货的重新分配。 （二）诱因机制与政策 （1）供给面的赋税手段。 （2）需求面的赋税手段。 （3）供给面的补助手段 （4）需求面的补助。 （三）政府管制 政府管制是指政府利用法规来规范人们的行为，以期符合政府的要求。 在自由市场体制下，产品的数量、价格均由市场机制来确定，当政府采取经 济管制和社

8、会管制措施时，政府便是通过“有形的手”来影响市场的利益分 配。政府管制的目的在于维护公共财的正常运作，防止外部成本的产生，消 除信息不对称，维护平衡与防止偏差行为。 （四）非市场的供给机制与政策 政府以非市场供给的方式主要包括两种： 政府直接供给和政府间接供给。 （五）社会保险及社会救助机制与政策 社会保险的目的在于保障被保险人或受益人生活安定， 使其在遇到事故、 收入中断或收入减少时， 不但可以获得补偿， 而且能够维持最低的生活水平。 社会保险是一种强制保险制度。凡按法令规定应投保的国民一律参加，并无 选择余地，就是讲，保险的对象为社会大多数人。 社会救助以老弱残障孤苦无依无靠者为主要对象，

9、传统上，社会救助以 私人、慈善机构和地方政府为主，如今己成为各级政府的重要功能。社会救 助范围包括生活救济、医疗补助、急难救助、灾害救助以及对无家可归的人 的救助等。 四、政府失败论的启示四、政府失败论的启示 1必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。 5 2 必须随市场经济发展及经济体制改革， 及时进行政治一行政体制改革， 尤其是转变政府职能。 3 必须在政府机构中引入竞争机制， 用市场的力量改进政府的工作效率。 4必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依 法治国。 5反腐败必须釜底抽薪，从体制和制度的创新上下功夫，从根本上消除 寻租及腐败滋生的土壤。

10、6 考点三考点三新公共管理新公共管理 一、新公共管理一、新公共管理 新公共管理以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理 论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于： 强调经济价值的优先性、强调市场技能、强调大规模使用企业管理的哲学与 技术、强调顾客导向的行政风格。 新公共管理的核心思想：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公 共部门和公共服务之中， 其目标不只是在公共行政内部技术上的专业化努力， 也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根 本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模 式。 二、新公共管理的主要内

11、容二、新公共管理的主要内容 1政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。 2新公共管理应把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、 成本核算等引入公共行政领域，以提高政府工作效率。 3政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。 4政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。 5政府应在公共管理中引入竞争机制。 6政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。 7政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。 8公务员不必保持中立。 三、新公共服务理论的基本观点三、新公共服务理论的基本观点 1. 政府的职能是服务而不是掌舵。 2. 公共利益是目标而非副产品， 指公共行政官员应当积极地为公民能够 通过

12、对话清楚地表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台， 7 应该鼓励公民釆取一致的行动。 3. 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性，指确保政府具有开 放性和可接近性。 4. 为公民服务，而不是为顾客服务，指政府与公民的关系不同于企业与 顾客的关系。政府必须关注公民的需要和利益。 5. 责任并不简单。 6. 重视人，而不只是重视生产率。 7. 公民权和公共服务比企业家精神更重要， 指公共行政官员有责任通过 担当公共资源的管理员、 公共组织的监督者、 公民权利和民主对话的促进者、 社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。 8 考点考点四四治理治理 一、治理理论定义一、治理理

13、论定义 联合国全球治理委员会对治理的概念进行了界定，认为“治理”是或公 或私的个人和机构管理共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同 利益得以调和、 并采取联合行动的持续过程。 治理又称网络管理或网络治理， 是指为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部 门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公 共权力，共同管理公共事务的过程。 二、治理与统治的区别二、治理与统治的区别 1管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动；而治理是政 府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。 2管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范

14、围更广。 3 管理的机制不同。 统治主要依靠政府的权威， 治理则依靠网络的权威； 统治的机制是控制，治理的机制是信任。 4管理的手段不同。统治的手段主要是强制性方式；治理则开发出新的 管理工具，如合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等。 5管理的重点不同。统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国 家的作用，官僚组织的能力；而治理以满足公民的需求为出发点，强调国家 与社会、政府与市场、私域与公域的合作。 三、治理理论体系的三种研究途径三、治理理论体系的三种研究途径 （一） “政府管理”的途径 这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府角度来解决市场化条件下 的公共管理改革，主要包括“最小国家

15、的治理” 、 “新公共管理”和“善治” 等用法。 （二） “公民社会”的途径 9 该途径认为，治理是公民社会的“自组织网络” ，是公民社会部门（或称 第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。 （三）合作网络的途径 这一途径试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径，认为， 治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。 四、网络治理的实践类型四、网络治理的实践类型 （一）全球治理 全球治理是指为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度 安排，共同解决生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国 际共同财产等公共事务的合作管理问题。 （二）民族国家治理

16、民族国家的治理是指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过 程的管理。在多数的情况下，政府由于自身资源条件的约束，不得不动员和 利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。在这一过程中，政府部门 与各种参与公共物品供给的非政府行动者形成了相互依存的合作关系，政府 的任务在于借助合作网络来“保证服务提供得以实现” 。 民族国家治理合作网络的表现形式：政府间合作网络；政府项目执行网 络；公私合作网络。 （三）社区治理 社区治理是指对社区合作网络的管理。社区治理部门提供公共服务的方 式有：志愿服务；利用各种非营利组织或私营机构来整合社区的公共服务资 源；消费者控制。 五、网络治理的多重困境五、网

17、络治理的多重困境 1. 可治理问题。并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决，在市场 和政府不起作用的地方，合作网络也不一定能有效地发挥作用。 2. 合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危 10 机。 许多公众认为由政府部门和非政府部门联合提供公共物品和服务是不 合法的； 许多公共物品由社区部门自行组织或由第三部门提供，不再由政府部 门来提供，减少了公众对政府的“忠诚投入” 。 3. 有效性问题。指相对于合作网络有限度的治理能力而言，治理的需求 量有无限增长的趋势，这是网络中必然存在有效性问题的原因。 4. 责任性问题。由于合作网络建立在政府部门和非政府部门共享权利、 分

18、担责任的机制上，带来了公私界限模糊、责任难以认定的困难，这为公共 行动者互相推诿、转嫁责任提供了可能。 11 考点五考点五政府职能政府职能 一、政府职能的构成：基本职能一、政府职能的构成：基本职能 1 政治职能： 是维护国家统治的基本职能， 核心在维护和巩固国家政权， 包括专政和民主两个方面。 2经济职能：是指政府管理和组织社会经济建设的职能，主要包括社会 经济管理职能和国有资产管理职能。 3文化职能：是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、 文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理，是建设高 度发达的社会主义精神文明建设所必须的。 4社会职能：广义社会职能是与政治职

19、能相对的概念，包括经济职能和 文化职能在内；狭义社会职能指除经济职能和文化职能以外，政府对社会生 活领域中公共事务的管理职能。 二、政府职能的构成：运行职能二、政府职能的构成：运行职能 1决策职能。决策职能是行政管理过程的首要职能，无论计划、组织、 领导还是控制都离不开决策，决策活动贯穿于行政过程的始终。 2 组织职能。 组织职能是指为了有效地实现既定的行政管理的目标和任 务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，从而 将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、才、物得到最合理的 使用。 3协调职能。协调活动是行政管理过程的重要环节，每一项行政管理职 能的开展，都是为

20、了更好的促进协调。通过行政协调，理顺、沟通各方面的 关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而建立和谐的分工合作、相 互促进的联系，实现行政管理的目标。 4控制职能。行政管理的控制职能是依据行政计划标准，来衡量计划完 成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活 12 动。 三、市场经济条件下的我国政府职能三、市场经济条件下的我国政府职能 1. 加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。 2. 深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体。 3. 培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。 4. 依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。 5. 参与某些经济领

21、域的资源分配，充当公共物品的提供者。 6. 制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。 7. 扩大对外开放，加强国际经济合作。 8. 转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。 四、现阶段我国政府角色定位的缺陷四、现阶段我国政府角色定位的缺陷 （一）政府生产角色的越位 生产角色越位表现为政府所有的企业事业单位垄断生产大量的物品和服 务，政府对社会和市场的管制过多过滥。具体表现为以下几个方面： （1） 由政府所有的国有企业生产着大量具有排他性、 能够由市场提供的 个人物品和自然垄断性质物品； （2）政府事业单位垄断公共服务； （3）政府管制过多过滥。 （二）政府角色定位不合理的表现

22、（1）生产角色缺位。由政府提供的规范类公共物品不足。 （2） 扭曲的政府出售形式。 政府出售要求政府生产组织和私人生产组织 在市场中能够公平竞争，接受公平的规则约束，享有公平的政策待遇，要求 消费者在市场中能自由选择公私生产者，但是我国目前还缺乏这一意义的政 府出售。 （3） 政府间缺少合作。 政府间以协议方式协同提供服务的方式在我国并 不多见。 13 （4） 错位的市场化改革。 指对于政府的生产角色中的缺位和越位有所认 识，也已经进行了基于市场机制的改革，但是改革无助于实现提高效率的目 的，反而引发了更多的问题。 （三）纠正政府角色越位的途径 （1）将自身不必要的生产职能交给市场； （2）引

23、入与私人生产者的竞争，激励政府生产组织提供效率； （3）放松管制。 （四）政府提供角色的缺位 （1）合同承包应用不足 在我国，大规模合同承包还没有实现，合同承包往往局限于政府的投入 服务，且多限于政府不得不外购的高薪技术服务，政府的产出服务仍然大量 由政府垄断提供。 （2）补助和凭单的制度安排欠缺 我国政府有各种各样的凭单安排，但是凭单应用的范围较小，且凭单多 只能用于政府提供的服务， 局限了公众的选择权， 强化了政府服务的垄断性， 不能有效促进福利提供的竞争。 （五）政府安排角色的错位 主要表现为过分强调中央集权的官僚制组织，对私有产权和契约进行限 制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计

24、划所有投资，在各个领域过 分强调政府垄断。政府垄断机构提供大量本可由市场和社会提供的服务，压 缩了市场和社会力量的空间。 政府进行合理安排的原则：能由市场和社会提供的物品和服务就交给市 场和社会，政府只承担必要的提供责任；注重引入竞争；增加公众的选择权。 六、转型期我国政府角色合理定位的思考六、转型期我国政府角色合理定位的思考 （一）政府放弃不必要的生产职能 （1）对政府服务进行委托授权。 14 （2）政府撤资。 （3）政府淡出。 （4）在基础设施领域实行民营化。 （二）规范市场秩序和社会秩序 （1）公平竞争秩序。 （2）规范的市场秩序。 （3）健全、公平的公法和司法体系。 （4）公正的仲裁制

25、度。 （三）提高管理能力 （1）提高合同管理能力。 （2）促进竞争。 （3）建立规制框架，进行合理规制。 （4）提高降低或分担风险的能力。 （5）提高融资能力。 15 考点六考点六现代市场经济中政府行为的一般模式现代市场经济中政府行为的一般模式 一、公共物品的提供者一、公共物品的提供者 公共物品的提供者是政府在现代市场经济中的一种最基本角色。由于公 共物品消费的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到 最优， 政府必须通过国家预算开支， 担负公共物品的生产和供给的主要责任。 二、宏观经济的调控者二、宏观经济的调控者 由于市场的不完全及缺陷，政府必须对经济生活加以宏观调控。市场机

26、制的缺陷主要表现在： （1） 市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题， 不能控制经济的周期波动和通货膨胀，因而必须依靠政府的财政政策和货币 政策等来减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。 （2） 市场经济机制不能解决国民经济的长期发展问题， 因为市场机制不 能预测未来的经济变化，无法掌握复杂的需求结构，其调节具有短期性。 （3）市场机制难以调整和优化产业结构。 三、外在效应的消除者三、外在效应的消除者 外在效应是指个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于其自身所能 控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，且这种依存关系不受市场 交易影响的状况。 市场机制无法解决外部性的存在，

27、政府应当负起这一责任。在现代市场 经济国家中，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极外部性的产 出；通过直接的管制来限制消极外部性的产出。 四、收入及财产的再分配者四、收入及财产的再分配者 （1） 市场经济不可能自动达到社会收入分配方面的公平和协调， 市场经 济条件下的机会不均可能带来收入分配不公现象。 （2）市场经济不可能解决全社会范围的社会问题。 16 五、市场秩序的维护者五、市场秩序的维护者 （1）提供市场运行所需要的各种法规和制度； （2）制定和实施各种相关法规，设立相应的机构，创造和维护竞争的市 场结构； （3）培育和完善市场体系，加速市场体系发育。 17 考点七考点七企业政府

28、与政府再造企业政府与政府再造 一、政府再造的内涵一、政府再造的内涵 政府再造是指通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及 组织文化等手段的综合运用促使公共体制和公共组织进行根本性的转型，以 大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新能力的过程。政府再造的目标在 于建立一个非官僚化并且具有创新精神与活力、以市场及公众需求为导向的 具有较高工作效率的政府。 二、政府再造的性质二、政府再造的性质 （1）政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府 与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革； （2）既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整；

29、（3）在这个意义上，政府再造是一场革命，一场对政府自身的革命。政 府再造的本质乃是通过再造工程，提升政府治理能力，从而促进社会的发展 和进步。 三、企业型政府的含义三、企业型政府的含义 企业型政府是指由一群富有企业家精神的公共管理者组成的能够运用各 种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提髙政府 效率的政府部门。 四、企业型政府的特征四、企业型政府的特征 （1） 重视成本效益关系。 企业型政府改变过去只关心投入而不关心产出 的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获取 最大的效益。 （2）强调顾客导向。政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施 政目

30、标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并 以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。 18 （3）强调市场机制，重视选择和竞争。主张通过市场机制的发挥，提供 公共服务；使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。 （4） 授予权能。 企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完 成计划，由于创新的政策与管理，必须使公共管理者充分了解其工作目标， 这意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误。 （5）创新与改革。企业型政府要求解除规则枷锁，打破结构惯性，活化 官员思维。主张公共企业家运用各种创新策略达到管理的目标。 五、奥斯本和盖布勒政府再造的十项策略五、奥斯本和盖布勒政

31、府再造的十项策略 （一）导航性的政府 政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命与目标，并从 中担任催化剂的角色，而实际推动的工作则可交由民间来执行。 （二）竞争性的政府 政府该扬弃过去公共服务的独占心态，鼓励民众参加提供公共服务，而 由顾客进行裁判和选择，可刺激政府机关改进其管理方法，提高服务水平与 服务品质。 （三）任务导向的政府 政府固然要依法行政，但更要使民众得到福祉，在合法的范围内，行政 机关的运作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、便捷的方 法完成其任务。 （四）结果导向的政府 企业型政府强调工作的实际结果，预算和绩效并重，通过明确的绩效标 准奖励成功，并从失败

32、的经验教训中继往开来。企业型政府通常运用绩效管 理和全面质量管理的方法，以实际的结果为工作的重点，建立以结果为导向 的管理体制。 （五）顾客导向的政府 企业型政府的运作应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与传输的 19 老方法，建立顾客回应系统，及时倾听顾客的意见，满足顾客的需求。 （六）有企业心的政府 企业型政府则强调如何增加利润的观念，认为应发挥企业经营的精神， 进行有效的投资，通过开源，以获取更多的收益，解决窘困的错误状况，达 到自给自足的境地。织的生产力和工作效率。 （七）分权化的政府 企业型政府讲求分权的管理观念，授权地方政府或派出机关发挥因地制 宜的管理作用。 （八）属于社区的政

33、府 政府应该提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务。 （九）预防性的政府 企业型政府重视策略的思考和长期性的规划，能够针对未来可能发生的 问题，事先制定对策，增强危机管理的能力，做到防患于未然。 （十）市场导向的政府 企业型政府在市场竞争机制下具有资源有效运用的理念，开放公共服务 的市场，通过法令的规范和信息的流通，使民间组织共同分担营运的风险， 协助政府处理公共事务，刺激政府机关工作效率的提高。 20 考点八考点八公共管理监督公共管理监督 一、公共管理监督的含义一、公共管理监督的含义 公共管理监督是指各类监督主体依法对政府和公共事业组织等公共组织 及其工作人员行使公共权力的行为是

34、否合法、 合理所实施的监察和督导活动。 加强对公共管理过程的监督和控制，对保证公共管理的公正、稳定、高效具 有重要意义。 二、分权制衡理论二、分权制衡理论以权力制约权力以权力制约权力 （1）分权制衡论又称权力制约论，是西方国家的立法、行政和司法三种 公共权力各自独立又相互制约和均衡的理论。 （2）强调为防止公共权力的腐败或滥用，必须对权力进行合理分割，并 建立相互制约和监督的关系。 （3）权力制衡学说源于分权思想，代表人物是英国的洛克、法国的孟德 斯鸠、美国的杰斐逊和汉密尔顿。 三、人民主权理论三、人民主权理论以权利制约权力以权利制约权力 （1）基于社会契约论和主权论所提出的民主理论，强调人民

35、拥有主权， 国家的主权源于人民权利的让渡，人民对国家有天然的监督权。 （2）法国的莫奈、英国的洛克、法国的孟德斯鸠都是人民主权理论的著 名代表。系统提出人民主权论的是法国资产阶级启蒙思想家卢梭。 （3）卢梭认为，人民主权是“公意的运用” ， “公意”所保护的是全体人 民的“公共福利” ，是公正的和以公共利益为依归的。权力的表现和运用只能 以符合人民意志的社会契约为基础。 公共权力的行使必须是为了维护 “公意” ， 不得违反主权意志，必须对人民负责，必须接受人民的监督和控制。 四、社会契约论四、社会契约论以道德制约权力以道德制约权力 （1） 契约一开始就被作为一个社会的最高制度伦理看待， 制约一

36、切具体 的行为规范。 21 （2）霍布斯、斯宾诺沙、洛克、卢梭、康德和罗尔斯等都从不同层面上 探讨了社会契约论。 （3）契约价值上的共同点 a. 契约签订的直接动力在于契约双方当事人之间要达到某种目的。即为 了维护全体公民的公共利益。 b. 契约意味着双方当事人之间权利义务的对称。 政府掌握管理社会的公 共权力，同时必须负起维护公共利益的义务、责任，公民有服从政府公共权 力管理的义务 （4） 以社会契约论为基础的、 以道德制约公共权力的权力制约模式主要 通过两种方式来实现对公共权力的约束，即权力执掌者的自律和他律。 五、公共管理监督的内容五、公共管理监督的内容 （1）监督决策是否科学、合法；

37、（2）监督公共管理行为是否合法、合理； （3）监督公共部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力； （4）监督自由裁量权是否被违规滥用。 六、公共管理内部监督体系六、公共管理内部监督体系 公共管理内部监督是指上级公共管理部门对下级公共管理部门、专门公 共管理监督机关对一般公共管理机关及其所属工作人员进行的监督，是公共 管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、自我制衡的自体监督体系。专 门公共管理监督机关在我国主要是指行政监察机关和审计机关。具有监督内 容更具全面性、监督方式更具多样性和监督程序更具时效性等独特的优势和 特点。 我国的公共管理内部监督体系的基本形式： 一般监督。指基于组织层级和隶属

38、关系，上下级公共管理部门之间、 同级公共管理部门之间以及公共管理部门对其自身或所属公务员进行的监督 活动。 22 专门监督。指在公共管理主体内部设置的专门监督机关，即专门监察 机关实行的监察活动。 行政复议。指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权 益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依 照法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政 复议决定的一种行政监督法律制度。 特种监督。指公共管理主体内部依法实行的针对某种专门的公共管理 活动进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。 七、公共管理外部监督体系七、公共管理外部监督体系 （一）权力

39、机关监督 指国家立法机关对公共管理机构及其活动实施的监督，人民代表大会及 其常务委员会主要工作方式如下。 （1）听取和审议各级人民政府的工作报告，其中包括年度报告、财政预 算报告、各项重大措施和政策报告、政府各部门负责人工作活动报告等。 （2） 审查并撤销本级行政机关发布的不适当的法规、 规章、 命令和决议。 （3）向政府及所属部门提出质询和询问，发表意见，同级政府组织的有 关人员必须负责答复。 （4）视察和检查政府工作，处理公民对政府的申诉、控告和检举。 （5）罢免政府组成人员。 （二）司法机关监督 在我国，司法机关是指人民法院和人民检察院。 1. 人民法院监督的具体方式： （1） 对刑事案

40、件进行审理和判决， 依法追宄公共管理主体及其工作人员 在刑事案件中所应负的违法、侵权的刑事责任； （2） 对民事案件进行审理和判决， 依法追究公共管理主体及其工作人员 在民事活动中所应负的违法、侵权的民事责任； 23 （3） 对行政案件进行审理和判决， 依法追究政府管理主体及其工作人员 在行政活动中所应负的违法、侵权的行政责任，保证行政工作的公正合法进 行； （4）通过司法建议通知书、司法建议书等形式，向有关机构及其主管部 门提出改进工作的意见和建议。 2. 检察机关的具体监督方式： （1） 对公共管理中触犯刑法的管理主体及其工作负责人进行批捕和提起 公诉； （2）对利用职权徇私舞弊、贪污受贿

41、、失职渎职以及重大责任事故之类 的案件进行调查、批捕和提起公诉，履行监督职能； （3）依法监督刑事案件的判决、判决的执行以及监狱、看守所、劳改劳 教机关的行为是否公正合法； （4） 对专门负责侦查的公安机关的侦查活动的过程实行监督， 保证侦查 工作的合法性与公正性。 （三）政党监督 （1）以人民政协的方式实行监督； （2） 民主党派通过其在人民代表大会中的代表来监督政府工作， 对政府 工作提出批评和建议； （3） 出席国务院和地方各级政府召开的重要会议， 提出自己的意见和建 议； （4） 向国家高层领导人直接提出意见和建议， 民主党派的领导人定期与 国家领导人进行会晤，就某些重要的问题交换意见

42、； （5）民主党派党员作为国家公民，还可以通过其他途径实行监督。 （四）社会监督 （1）社会团体的监督，主要是群众性组织、行业性组织、公益性组织对 公共部门及其所属人员所实施的监督； 24 （2）公民的监督； （3）社会舆论的监督。 八、我国公共管理监督机制存在的问题八、我国公共管理监督机制存在的问题 （1）监督机构内在动力不足。缺少有效的责任机制的约束，内在的精神 力量和外在的制度力量缺乏有机结合。 （2） 监督体系设置不合理。 我国的公共管理监督体系并未形成一个明确 的核心，各种监督机构不能组成一个整体，内外监督各不相属，国家、社会 监督相脱节，监督合力较弱。 （3）法律制度不健全，监督缺

43、乏可操作性。我国实施监督所必需的法制 规范还很不完备，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则。 （4）权力机关监督的实际效力比较小。人大监督的效力比较小，原因如 下： a. 人大在实施监督时缺乏具体的法律作保障； b. 人大自身的工作制度影响其监督效果； c. 权力机关所能获取的相关信息非常有限，政务公开程度较低，形成严 重的信息不对称； d. 人大代表的素质不能完全适应监督的需要。 （5） 新闻舆论和人民监督的实际效力弱。 中国是一个在历史上缺少民主 传统的国家，透明度不高，监督渠道不畅，仍表现出社会权利依附公共权力 的现象。 九、完善我国公共管理监督机制的措施九、完善我国公共管理监督机制的措施

44、 （一）强化监督机构的动力机制 （1）全面提高监督人员的素质； （2）明确监督主体的职责与责任，建立和完善责任追究制度。 （二）建立公共管理监督体系的协调机制 （1）从加强监督立法入手，形成一个全方位、多层次、强有力的行政监 25 督体系网络； （2） 建立一个专司公共管理监督协调的权威机构， 赋予其相对独立的地 位和较大的权威。 （三）健全和完善公共管理监督法律机制 在公共管理监督立法、守法、执法三个环节齐抓共管。 （四）强化人大监督机制 （1）健全组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起 日常监督工作； （2）提高人大代表素质和监督能力； （3）加强人大代表的质询权、罢免权等

45、监督权的落实，提高制约和监督 力度； （4）改进监督方式，变被动监督为主动监督、抽象监督为具体监督、一 般监督为重点监督。 （五）完善新闻舆论和人民监督制约机制 （1）加强新闻立法，以法律形式明确规定舆论的监督权、审稿权、批评 权和釆访、报道程序、方法以及侵权责任等； （2）实现舆论监督与其他监督相结合； （3）强化人民监督的法律保障，通过制定专门法律，确立人民监督的法 律地位，明确人民监督的权限和程序; （4） 进一步提高公共管理机构工作的公开性和透明度， 建立更广泛的公 开办事制度； （5）继续完善信访举报工作； （6）科学推行群众评议制、领导干部任前公示制等制度。 26 考点九考点九公共

46、管理热点话题公共管理热点话题 话题一话题一我国事业单位管理体制改革我国事业单位管理体制改革 随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，传统的高度集中计 划经济体制下由政府统一安排调度资源的事业单位已不再适应市场经济发展 的要求，而且事业单位改革已经严重地滞后于经济、政治体制改革，成为我 国经济社会发展的一大障碍。事业单位是我国各类人才的重要集中地，是增 强我国综合国力的主要领域，是实施科教兴国战略的重要阵地。因此，搞好 事业单位管理体制改革，对推动经济发展和社会全面进步，实现全面建设小 康社会的奋斗目标，都具有十分重要的意义。 一、我国事业单位管理体制上存在的问题一、我国事业单位管理体制上

47、存在的问题 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位 管理体制改革表现出明显的滞后性和复杂性，面临着许多严峻的问题，主要 表现在以下几个方面。 （一）布局不合理，机构重复设置，资源浪费严重 行政化是中国传统事业单位的一个特征。目前，在管理方面虽然正在由 原来“政府主办并主管”的指导思想逐步转变为“政事合作”的指导思想， 但是由于没有相关的法规制度的配合，在一定程度上造成了管理方面各自为 政、条块分割、自我封闭的局面，导致许多同一领域的社会事业分属不同层 级政府并分属不同部门，而且各个事业单位之间缺乏必要的了解，一些职能 相近或职能交叉的事业单位互不沟通，对本来可以共享的资源或本来可以相 互利用的设施设备等实行封闭管理，从而造成了事业单位在基本建设、设备 购置上的重复投资。加之各类事业单位，大都追求本部门的“大而全” 或“小 而全” ，喜欢自成系统、自我满足，从而带来了突出的低水平重复建设以及难 以配合协作、公共事业资源浪费严重等弊端。 （二）功能定位不清，造成政事不分、事企不分 27 1. 事业单位成为政府的附属物。 目前我国的事业单位大都由国家投资兴 办，政府直接管理，在庞大的事业组织体系中，政