第六章政策执行课件.ppt

1、What to discuss?（引论引论）公共政策目标的实现，不仅需要制定出科学、合理的公共政策，而且也有赖于有效的公共政策执行（Public Policy Implementation）。从公共政策研究的过程视角来看，一项公共政策制定出来以后，接下来的工作就是要实施和执行所制定的公共政策。有了好的公共政策，并不必然意味着该项公共政策就一定能够得到很好的执行，并实现政策效果。公共政策的执行是一个重要的、相对独立的阶段，其运行状况受到多种因素的影响和制约。本章架构 一、政策执行概述 二、政策执行的模型及研究取向 三、政策执行的过程和手段 四、政策有效执行的条件及其未来发展趋势 五、中国政策执行

2、的经验第一节第一节 政策执行概述政策执行概述 一、执行研究的兴起过程：一、执行研究的兴起过程：政策科学早期的研究视角多集中于政策制定，认为政策科学就是研究政策制定的学问。如德洛尔对政策科学的界定。1973年，美国学者艾伦维尔达夫斯基（A.Wildavsky）和杰弗里普瑞斯曼（J.L.Pressman）合作撰写了执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空（Implementation:How Great Expectation in Washington Are Dashed in Oakland）一书，引起了人们对政策执行问题的广泛关注。执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空执行：联邦政府的期望在奥克兰市

3、落空 他们考察分析了美国加州奥克兰市的一个公共政策案例。在那里，政府资助了两个建筑工程项目，并且希望借此为生活条件低下的人创造就业机会。但是，这项公共政策方案根本就没有得到很好的落实。他们通过研究指出，问题并不在于对公共政策方案的内容有政治上的争议，也并非由于资金不足，而是因为公共政策执行不力。因此，他们认为，要使政策科学从理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。此后，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”（Implementation movement）.政策执行研究兴起的原因：理论上完善的需要

4、，实践上对诸多完美的政策规划却失败的解释。我国公共政策执行研究的现状：由于特殊的历史条件因素，我国自20世纪90年代才开始出现关于执行问题的研究；执行研究对于转型期的我国有重要的现实意义；目前我国对执行的研究呈两大特点：一是研究此类问题的专家和文章越来越多，二是执行问题的研究有很强的实践性，呈结构性不完善二、政策执行的含义 Wildavskys definition of implementation Implementation means interaction between setting of goals and actions geared to achieve them,and

5、the ability to forge subsequent links in the causal chain so as to obtain the desired results.J.L.Pressman and A.Wildavski,Implementation:How Great Expectation in Washington Are Dashed in Oakland.Berkeley:University of California Press,1973.P.xvJones definition By implementation we mean those activi

6、ties directed toward putting a program into effect.Three sets of activities,in particular,are significant:(1)Interpretationthe translation of program language into acceptable and feasible directories;(2)Organizationthe establishment of units and methods for putting a program into effect;(3)Applicati

7、onthe routine provision of service,payments,or other agreed-upon program objectives or instruments.A Brief Conclusion 公共政策执行是一个动态过程，它是指公共政策执行公共政策执行是一个动态过程，它是指公共政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将公共宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将公共政策由观念形态转化为实际效果，从而实现公共政策政策由观念形态转化为实际效果，从而实现

8、公共政策目标的活动过程。目标的活动过程。张金马：公共政策分析张金马：公共政策分析概念概念过程过程方法方法三、政策执行的主要特点（P133）目标的针对性 对象的有限性 执行过程的动态性 执行影响广泛性 执行的强制性 阶段性和连续性 目标一致性与手段创新性四、执行的原则和意义（P135）原则：严肃性原则、创造性原则、协调性原则、反馈性原则 意义：1公共政策执行是实现公共政策目标的中心环节 2公共政策执行是检验和评估公共政策正确与否的唯一标准 3公共政策执行的效果是后继公共政策制定的重要依据 我国社会转型期公共政策执行的原则性和灵活性分析所谓政策执行的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精深实质，保证

9、政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓政策灵活性，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得以真正实现。为何要坚持灵活性原则？首先，公共政策总是针对特定的政策问题，具有连续性和阶性；其次，政策可分中央政策和地方政策，也有不同的部门政策；再次，任何政策的制定都不可能一蹴而就，有一个完善和发展的过程；最后，我国处于转型时期，许多事情处于探索阶段。如何做到原则性灵活性统一？政策变通及其形式（P154）求神似，去形似 不求神似，只求形似 既不求神似，也不求形似“上有政策，下有

10、对策”现象剖析（P156）1、表现形式：“你有政策，我有对策”替代式执行 “曲解政策，为我所用”选择性执行 “阳奉阴违，拒不执行”象征性执行 “搞土政策，自行其是”附加式执行 2、成因 政策执行组织的影响 中央与地方利益关系考虑和安排的缺失 政策本身的缺陷（政策缺乏科学性、政出多门、政策多变）政策执行人员及其职责的缺失 3、治理 提高政策制定的科学性和有效性 提高政策执行人员素质 落实执行过程中的责任问题 提高政策认同感 完善公共部门考核机制五、影响公共政策执行的主要因素 1、公共政策问题的特性 2、公共政策本身的因素 3、公共政策执行的资源 4、公共政策沟通和协调 5、执行组织机构 6、环境

11、因素第二节 政策执行的理论模型与研究取向一、政策执行研究的基本理论一、政策执行研究的基本理论（Theories on Policy Implementation）Action theory Organization theory Cause-consequence theory Management theory Exchange theory System theory行动学派(Action theory)行动学派认为，公共政策执行就是一定的机关或人员为了实现既定的公共政策目标而采取的各种行动。这一学派的代表人物有查尔斯琼斯（Charles O.Jones）、GC爱德华兹（George C.

12、Edwards ）和霍恩（Carl E.Van Horn）。组织学派组织学派(Organization theory)组织学派认为，公共政策之所以能够被有效地执行，组织是其中关键的因素。因为，任何公共政策都是由一定的组织来执行的。没有一定的组织作为依托，没有一定程度上的组织化的努力，任何政策目标都只能停留在政策构想的阶段。二、公共政策执行的理论模型 20世纪70年代中期以后，政策研究者纷纷从各种不同的角度来研究影响公共政策执行的因素，建立了若干政策执行的理论模型，以期帮助人们更有效地了解问题、发现问题和解决问题。这种理论模型主要有以下几种：Thomas B.Smith:the process

13、model Smith,T.B.The policy implementation process.Policy Sciences 4:197-209 ideal policy implementation agency target group environmental factorsThe Process Model Thomas B.Smith described his process model of policy implementation like this:政政策策制制定定过过程程建制反馈政策紧张处理执行机构执行机构理想化的政策理想化的政策目标群体目标群体环环 境境 因因

14、素素Mutual Adaptation ModelIn 1976,McLaughlin,in her article Implementation as Mutual Adaptation:Change In Classroom Organizations,put forward the Mutual Adaptation Model of public policy implementation.政策执行者政策执行者受影响者受影响者政策政策相互调适部分调适政策反馈环境因素Rein and Rabinovitz:循环模式循环模式 In 1978,Martin Rein and Francine

15、 Rabinovitz developed the theory of circulation on implementation.Three stages:纲领发展阶段 资源分配阶段 监督阶段Three principles:合法原则理性官僚原则共识原则循环模式循环模式拟定纲领拟定纲领分配资源分配资源1.目标显著性目标显著性 2.程序复杂性程序复杂性 3.可利用资源的性质与层可利用资源的性质与层次次环环 境境 条条 件件Implementation principles:合法原则合法原则理性官僚原则理性官僚原则共识原则共识原则监督过程Donald Van Meter and Carl Van

16、 Horn System Model 米特与霍恩在政策执行过程：一个概念性的架构一文中指出，在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量既有系统本身的因素，也有系统环境的因素。具体来说，在政策执行过程中有六组变量，其互动状况会影响政策执行效果：（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间沟通与强制活动；（4）执行机构特性；（5）社经和政治环境；（6）执行人员的意向。System Model标准与目标标准与目标资资 源源政策政策执行人员执行人员的意向的意向组织间沟通组织间沟通与强制活动与强制活动执行机构特性执行机构特性社经和政治环境社经和政治环境三、执行研究的途径 1、自上而

17、下的执行途径（top-bottom）2、自下而上的执行途径（bottom-top）四、我国政策执行研究的取向 1、执行主体的中梗阻现象 2、执行阻滞现象 3、政治资源流失 4、价值理性和工具理性冲突第三节 政策执行的过程和手段 公共政策执行是一个复杂的过程，其中包含了一些基本的环节和重要的功能活动。这些活动的完成必须依靠一些必要的执行手段。研究公共政策执行过程，就必须要深入研究公共政策执行的各基本环节和公共政策执行的手段 从宏观上说，政策执行包括三大阶段：一是执行的准备阶段，二是政策实施阶段，三是执行总结阶段。我们这里总体上把这一过程分解为以下环节：公共政策执行的主要环节公共政策执行的主要环节

18、（Implementation process）政策宣传政策宣传 概念：按照琼斯的观点，政策宣传是一种解释行为。作用和目的；原则；对内宣传和对外宣传；加强政策宣传效果的举措。政策分解政策分解（执行计划）（执行计划）执行计划的必要性；执行计划具体包括四个方面内容：分解政策目标、调配组织力量、具体执行步骤安排、准备防范措施。执行计划制定原则：可行、合法、全面、合理、一致、灵活。物质准备物质准备 “钱不是万能的，但是”具体包括：经费及其基本设备、信息资源、权威资源 组织准备组织准备 “政策执行包含了经立法机构立法将要付诸实施的全部活动这些活动包括设立新的组织部委、办事机构、办公署等，或者在现有的组织

19、中加入新的职能。这些组织的职能是把法律转化为可执行的规则和规章制度”（戴伊：理解公共政策）执行机构的确立 选人用人 必要的规章制度 政策实验政策实验 选择实验对象、设计实验方案、组织实验实施、总结实验成果案例：我国农村税费改革试点工作（陈贵棣：中国农民调查）全面实施 执行协调执行协调 指调整协同公共政策执行的各种要素，使他们之间相互配合、相互协作，将各政策执行机构和人员的工作统一于实现共同政策目标的整体工作之中，以保证整个政策执行活动的有条不紊和井然有序，最终顺利、高效地实现政策目标。包括政策之间的协调和执行主体之间的协调 公共政策执行协调的根本保障完善的目标责任制 公共政策执行协调的前提信息

20、沟通 公共政策执行协调的着眼点利益调节 公共政策执行过程中的协调机制公共政策执行过程中的协调机制 政策之间协调；执行机构内部协调；执行机构之间协调 执行机构与其他机构协调；执行机构和目标群体之间协调 此外，政策的执行过程还需与政策系统所处的外部环境之间进行协调（史密斯：过程模型）公共政策执行过程中协调的主要方式公共政策执行过程中协调的主要方式 通过确定共同目标来达到协调一致 通过采取恰当策略实现协调一致 通过组织机构的层级节制系统实现协调一致 通过制定、执行工作计划实现协调一致 通过加强法规建设实现协调一致 通过有效的信息沟通实现协调一致政策执行基本手段政策执行基本手段Policy imple

21、mentation approaches 公共政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行活动的复杂性决定了政策执行手段的多样性。概括起来，主要有以下几类：行政手段Administrative approach 法律手段Law approach 经济手段Economic approach 思想诱导手段Ideological approach 高科技手段第四节第四节 公共政策有效执行的条件及公共政策有效执行的条件及 其未来发展趋势其未来发展趋势公共政策有效执行的条件 一、高质量的公共政策 1、公共性追求 2、稳定性追求 3、合理性追

22、求 4、明晰性追求 5、协调性追求 6、公平性追求 二、执行的资源 1、财物资源 2、人力资源 3、信息资源 4、权威资源 5、制度资源 三、政策有效执行的策略和手段 1、执行原则的把握原则性和灵活性的平衡 2、执行手段的选择合理运用，注重效率 四、配合的目标群体 1、影响目标群体对政策判断的因素：利益、认识水平等 2、赢得目标群体支持的对策：政策分配的利益要合理、要进行广泛的政策宣传 五、执行中的沟通和协调 六、适宜的执行环境 七、执行中的偏差及其矫正第五节 公共政策有效执行的发展趋势 一、公共政策执行全的相对集中 实行有限集权模式 有效处理中央地方关系 对执行自由裁量权的控制 二、完善执行系统的运行机制 1、利益平衡机制 2、民主参与机制 3、沟通协调机制 4、执行监督机制 5、政治社会化机制 6、激励机制 7、责任追究机制 三、公共政策执行参与机制的构建 1、意识觉醒 2、人事参与 3、社区自治 4、政务公开 四、完善公共政策执行环境 思考：中国公共政策执行基本经验及不足