行政事业单位内部控制规范概述课件.ppt

1、1行政事业单位内部控制规范概述2主要思路行政事业单位内部控制规范发布的背景介绍行政事业单位内部控制规范发布的背景介绍行政事业单位内部控制规范的特点、目标、原则和流行政事业单位内部控制规范的特点、目标、原则和流程程单位层面的内部控制建设要点单位层面的内部控制建设要点具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点行政事业单位内部控制的评价与监督行政事业单位内部控制的评价与监督3行政事业单位内部控制规范发布的行政事业单位内部控制规范发布的背景介绍背景介绍国家自然科学基金委员会小会计何以玩转国家自然科学基金委员会小会计何以玩转2 2亿元亿元财务主财务主管失职管失职内部

2、审内部审计缺计缺失失外部监督不力外部监督不力 在八年间，犯罪嫌疑人卞中在担任基金委财务局经费管理处会计期间，利用掌管国家基础科在八年间，犯罪嫌疑人卞中在担任基金委财务局经费管理处会计期间，利用掌管国家基础科学研究的专项资金下拨权，采用谎称支票作废、偷盖印鉴、削减拨款金额、伪造银行进账单和信学研究的专项资金下拨权，采用谎称支票作废、偷盖印鉴、削减拨款金额、伪造银行进账单和信汇凭证、编造银行对账单等手段贪污、挪用公款人民币两亿余元。汇凭证、编造银行对账单等手段贪污、挪用公款人民币两亿余元。内部控制案例内部控制案例案例案例4春节刚过，基金委财务局经费管理处刚来的大学生李刚上班伊始便到春节刚过，基金委

3、财务局经费管理处刚来的大学生李刚上班伊始便到定点银行拿对账单。以往这一工作由会计卞中负责。定点银行拿对账单。以往这一工作由会计卞中负责。卞中的犯罪始于卞中的犯罪始于19951995年。经过与经费管理处副处长吴峰商量后，双方达年。经过与经费管理处副处长吴峰商量后，双方达成一致。成一致。卞中挪用最大一笔款项是卞中挪用最大一笔款项是60006000万元。万元。20022002年年1212月，卞中通过伪造银行进月，卞中通过伪造银行进账单、编造银行对账单直接将账单、编造银行对账单直接将60006000万巨款挪用至北京汇人建筑装饰工程万巨款挪用至北京汇人建筑装饰工程有限公司，用于该公司的工程验资及日常开支

4、使用。有限公司，用于该公司的工程验资及日常开支使用。卞中的作案手段采用最多的便是退汇重拨和伪造进账单。从卞中的作案手段采用最多的便是退汇重拨和伪造进账单。从19951995年作案年作案至案发，他所有共计至案发，他所有共计2626笔贪污和挪用犯罪绝大多数以此法炮制。笔贪污和挪用犯罪绝大多数以此法炮制。19991999年年1 1月，浙江大学因科研项目撤销向基金委退回一笔月，浙江大学因科研项目撤销向基金委退回一笔2525万元的项目拨款。万元的项目拨款。20012001年年4 4月，卞中编造以退汇重拨名义，伪造了给云南地理所拨款的银月，卞中编造以退汇重拨名义，伪造了给云南地理所拨款的银行信汇凭证平账，

5、实际将这笔退款汇至某私人公司。最多的时候卞中行信汇凭证平账，实际将这笔退款汇至某私人公司。最多的时候卞中曾一次凭空伪造出曾一次凭空伪造出2525家受资助单位。家受资助单位。5令人惊讶的是，从令人惊讶的是，从19951995年至年至20032003年的年的8 8年时间，如此频繁的大批资金的年时间，如此频繁的大批资金的不明流转并没有引起基金委主管部门的注意。卞中担任会计期间，财不明流转并没有引起基金委主管部门的注意。卞中担任会计期间，财务局等主管部门都未很好地查过财务账。仅有的几次，卞中以正在调务局等主管部门都未很好地查过财务账。仅有的几次，卞中以正在调整账目为由得以逃避。整账目为由得以逃避。当下

6、面受资助单位打电话催款时，卞中要么说，手续还没到财务，要当下面受资助单位打电话催款时，卞中要么说，手续还没到财务，要么通过倒账先打一部分钱过去救急。负责管章的吴峰出差时很多次就么通过倒账先打一部分钱过去救急。负责管章的吴峰出差时很多次就把章留给了卞中，在经费管理处那间三个人的办公室里，没有上级查把章留给了卞中，在经费管理处那间三个人的办公室里，没有上级查账，没有旁人监督，卞中如入无人之境，一个人默默地导演着账，没有旁人监督，卞中如入无人之境，一个人默默地导演着“进进进进出出出出”的大戏。的大戏。他被描述为在公开场合，为了伪装自己却带盒饭、骑自行车上班。卞他被描述为在公开场合，为了伪装自己却带盒

7、饭、骑自行车上班。卞中并不是一个张扬的人，相反还有些自闭。卞中将绝大部分的钱都花中并不是一个张扬的人，相反还有些自闭。卞中将绝大部分的钱都花在了女友及其家人身上，他在法庭上承认，在了女友及其家人身上，他在法庭上承认，“自己的钱实际很少。在自己的钱实际很少。在单位说话不多的卞中长期以来却对单位收入分配不公心存不满。单位说话不多的卞中长期以来却对单位收入分配不公心存不满。“我我们这些人累死累活地干，上面凭什么白拿那么多们这些人累死累活地干，上面凭什么白拿那么多”。6由于基金委涉及资助项目和范围众多，为了减少填写支票的工作量，由于基金委涉及资助项目和范围众多，为了减少填写支票的工作量，项目拨款长期一

8、直采用项目拨款长期一直采用“打包拨款打包拨款”，按京内和京外两部分来打包，按京内和京外两部分来打包，3030家单位为一包。每张支票或汇票上一般填写的是家单位为一包。每张支票或汇票上一般填写的是等等3030家单位，家单位，总金额总金额元，然后在支票后面附上拨往元，然后在支票后面附上拨往3030家单位的银行票据。如家单位的银行票据。如此大规模的多张票据，容易为替换银行票据提供可乘之机。此大规模的多张票据，容易为替换银行票据提供可乘之机。基金委一直采用基金委一直采用“以拨代收以拨代收”的会计核算方式。项目款从银行拨出后的会计核算方式。项目款从银行拨出后，收到银行盖有，收到银行盖有“附件附件”字样章的

9、回单和银行对账单后，即视为对方字样章的回单和银行对账单后，即视为对方单位收到款项，不再要求收款单位提供收款发票。这种资金拨付中的单位收到款项，不再要求收款单位提供收款发票。这种资金拨付中的开放管理，造成外部监督不力，一旦改变资金走向则很难及时发现。开放管理，造成外部监督不力，一旦改变资金走向则很难及时发现。长期以来基金委对退汇重拨的账户没有建立严格的监控体系，使得大长期以来基金委对退汇重拨的账户没有建立严格的监控体系，使得大量退汇的资金无人管理成为沉淀资金。量退汇的资金无人管理成为沉淀资金。7内部控制案例内部控制案例案例案例银行账户、现金支票银行账户、现金支票和法人章一人管理，和法人章一人管理

10、，可轻而易举拿到财务可轻而易举拿到财务印章印章机会机会（Opportunity）压力压力（Pressure）工作失误，为工作失误，为了弥补损失了弥补损失自我合理化自我合理化（Rationalization）借口：彩票中借口：彩票中奖后归还公司奖后归还公司 舞弊三角舞弊三角（Fraud Triangle）8内部控制如何防范舞弊内部控制如何防范舞弊机会机会（Opportunity）压力压力（Pressure）自我合理化自我合理化（Rationalization）舞弊三角舞弊三角（Fraud Triangle）Greed Greed 贪婪贪婪Opportunity Opportunity 机会机会N

11、eed Need 需要需要Exposure Exposure 暴露暴露G GO ON NE E不相容职务相分离不相容职务相分离9 四眼原则四眼原则 至少两双眼睛同时看住一件交易至少两双眼睛同时看住一件交易没有一个人可以同时承担如下工作：没有一个人可以同时承担如下工作：提议提议 授权授权 记录记录 执行执行 审核审核 实物控制实物控制内部控制如何防范舞弊内部控制如何防范舞弊10 本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。活动的风险进行防范和管控。

12、内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。务的效率和效果。内部控制定义内部控制定义1112内部控制体系框架内部控制体系框架-内部控制概念的几个发展阶段内部控制概念的几个发展阶段萌芽期萌芽期内部牵制内部牵制发展期发展期内部控制内部控制制度制度过渡期过渡期内部控制内部控制结构结构完善期完善期内控整体内控整体架构架构成熟期成熟期全面风全面风险管理险管理1940s1970s199

13、0s2000s八要八要素素五要素五要素三要素三要素二分法二分法二个二个假定假定13中国内部控制相关规定发展历程中国内部控制相关规定发展历程2000年，财政部制定了单位内部会计控制规范体系安然事件，美国出台了萨班斯法案，302条款和404条款2005年，国务院批示2006年，成立企业内部控制标准委员会2008年，发布企业内部控制基本规范2010年，发布企业内部控制应用指引2011年，发布行政事业单位内部控制规范征求意见稿2012年，发布行政事业单位内部控制规范，要求于2014年1月1日正式实施 14运用公共受托责任与委托代理理论分析运用公共受托责任与委托代理理论分析公民是所有者，其相对分散，需要

14、下放权力与经营公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者者政府。政府。公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。励政府从事公共事业。道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。去监督其是否将财政资金运用的合理合法。于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。金

15、的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。规范制定的背景规范制定的背景 存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。走过场等问题。有些单位经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产有些单位经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费；损失浪费；有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立资金，设立“小金库小金库”；更有甚者采用；更有甚者采用“白条抵库白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对借银行账

16、户、违规处置国有资产、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。外签订经济合同等现象也时有发生。15规范制定的背景（续）规范制定的背景（续）有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险。制定统一的行政事业单位内部控制规范，一是能。制定统一的行政事业单位内部控制规范，一是能够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增强单位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强强单位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强和规范内部控制；

17、二是为打击发票违法犯罪和治理和规范内部控制；二是为打击发票违法犯罪和治理“小金库小金库”问题提供制度性保障，防止国家财政收问题提供制度性保障，防止国家财政收入和国有资产的流失，遏制腐败现象；三是将预算入和国有资产的流失，遏制腐败现象；三是将预算、收支、资产管理、基建、经济合同、内外监督等、收支、资产管理、基建、经济合同、内外监督等纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全的同时便于单位内各部门之间形成联动机制，提高的同时便于单位内各部门之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。资金使用的绩效。1617实践中，有人产生了这样的疑问：为什么实践中，有人产生

18、了这样的疑问：为什么还要去制定行政事业单位内部控制，把企还要去制定行政事业单位内部控制，把企业那套内部控制规范指引拿过来不就是行业那套内部控制规范指引拿过来不就是行政事业单位的吗？政事业单位的吗？18本质：行政事业单位与企业区别本质：行政事业单位与企业区别无论行政还是事业单位，其目标侧重于社无论行政还是事业单位，其目标侧重于社会公共服务与公共管理活动目标的履行，会公共服务与公共管理活动目标的履行，强调效率与公平的统一性。而企业则是从强调效率与公平的统一性。而企业则是从事生产、流通、服务等经济活动，以生产事生产、流通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独或服务满足社会需要，

19、实行自主经营、独立核算、依法设立的一种盈利性经济组织。立核算、依法设立的一种盈利性经济组织。企业的存在的目的在于实现盈利，实现自企业的存在的目的在于实现盈利，实现自身价值的最大化，它生存的动力来自于竞身价值的最大化，它生存的动力来自于竞争，对比效率和公平，往往会出于自利性，争，对比效率和公平，往往会出于自利性，更多强调效率性，而忽视公平性。更多强调效率性，而忽视公平性。行政事业单位与企业由于产权关系明晰程行政事业单位与企业由于产权关系明晰程度不同带来受托责任履行的自觉性不同。度不同带来受托责任履行的自觉性不同。行政事业单位与企业内部管理的绩效评估行政事业单位与企业内部管理的绩效评估标准不同。在

20、企业管理中，绩效评估指标标准不同。在企业管理中，绩效评估指标主要有主要有:销售收入、净利、销售净利率、销销售收入、净利、销售净利率、销售毛利率、资产净利率、净值报酬率和市售毛利率、资产净利率、净值报酬率和市场占有率等。而对于行政事业单位内部管场占有率等。而对于行政事业单位内部管理来说，其行为的合法性、公众舆论好坏、理来说，其行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其耗费程度等是效果、公共产品的数量及其耗费程度等是评估其管理绩效的主要指标。显然，企业评估其管理绩效的主要指标。显然，企业管理的绩效评估强调经济利益，而

21、行政事管理的绩效评估强调经济利益，而行政事业单位管理的绩效则偏重于社会效益。业单位管理的绩效则偏重于社会效益。19主要区别体现：内部控制的目标主要区别体现：内部控制的目标不同不同在企业内部控制基本规范中，我们谈到的目标主在企业内部控制基本规范中，我们谈到的目标主要是战略目标、合法合规目标、财务目标、资产要是战略目标、合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标、经营的效率效果目标。安全完整目标、经营的效率效果目标。在这五个目标上，行政事业单位内部控制与企业在这五个目标上，行政事业单位内部控制与企业相同的是在合法合规目标、财务目标、资产安全相同的是在合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标上，不同的

22、在于行政事业单位还应注意，完整目标上，不同的在于行政事业单位还应注意，建设内部控制主要目标在于有效防范舞弊和预防建设内部控制主要目标在于有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率效果。腐败，提高公共服务的效率效果。20其他区别此外，由于行政事业单位的组织结构、部门设置、职此外，由于行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，尤其是我国能权限等会受到外来制度和规定的约束，尤其是我国条块分割的行政管理体制使得内部控制制度建设的空条块分割的行政管理体制使得内部控制制度建设的空间相对企业来说要小，很多时候无法涉及到事权的控间相对企业来说要小，很多时候无法涉及到事权的控制，仅

23、能涉及到财权（经济活动）的控制。当然，反制，仅能涉及到财权（经济活动）的控制。当然，反过来，经济活动这条主线抓住了，也有利于事权的合过来，经济活动这条主线抓住了，也有利于事权的合规、有效性的管理。规、有效性的管理。还有，由于行政事业单位在资金来源、资本结构、会还有，由于行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度建设的内容相对简单，不能完全套用企业内部控制规建设的内容相对简单，不能完全套用企业内部控制规范的五大要素框架，否则最终难以落实。范的五大要素框架，否则最终难以落实。21但是，西方公共部门内部控制建设的经

24、验告诉我们，但是，西方公共部门内部控制建设的经验告诉我们，他们的公共部门内部控制建设还是吸收了企业内部他们的公共部门内部控制建设还是吸收了企业内部控制建设的成果，并且也是企业先行，公共部门随控制建设的成果，并且也是企业先行，公共部门随后跟进。所以，我国的行政事业单位内部控制规范后跟进。所以，我国的行政事业单位内部控制规范也还是兼顾了企业内部控制规范中好的方面，例如，也还是兼顾了企业内部控制规范中好的方面，例如，注重运用风险评估，除了加强业务层面的内部控制，注重运用风险评估，除了加强业务层面的内部控制，加强对于单位层面（控制环境）的内部控制，还注加强对于单位层面（控制环境）的内部控制，还注重了对

25、于内部控制的评价与监督，保证内部控制的重了对于内部控制的评价与监督，保证内部控制的有效运行。这些多多少少我们可以看出企业内部控有效运行。这些多多少少我们可以看出企业内部控制规范中的控制环境、风险评估、内部监督要素的制规范中的控制环境、风险评估、内部监督要素的影子。影子。22行政事业单位内部控制规范的特行政事业单位内部控制规范的特点、目标、原则和流程点、目标、原则和流程23我国的内部控制建设整体起步较晚。我国的内部控制建设整体起步较晚。行政事业单位的内部控制建设也遵循了国外的规律，行政事业单位的内部控制建设也遵循了国外的规律，企业内部控制建设先行，行政事业单位随后的思路。企业内部控制建设先行，行

26、政事业单位随后的思路。从目前整体行政事业单位内部控制规范的内容来看，从目前整体行政事业单位内部控制规范的内容来看，还是采用谨慎原则，局限于经济活动的内部控制，没还是采用谨慎原则，局限于经济活动的内部控制，没有渗透到整个业务活动，没有采用多家政府机构联合有渗透到整个业务活动，没有采用多家政府机构联合发文，或者国务院发文的形式，而是由财政部一家发发文，或者国务院发文的形式，而是由财政部一家发文，这样使得行政事业单位的内部控制还是过多的局文，这样使得行政事业单位的内部控制还是过多的局限在了以财政资金为主线的会计控制上，但是从体系限在了以财政资金为主线的会计控制上，但是从体系上来看还是比以往的逻辑性更

27、强了，更加体系化了，上来看还是比以往的逻辑性更强了，更加体系化了，但并未采用企业内部控制的五大要素的写法。但并未采用企业内部控制的五大要素的写法。规范的特点规范的特点规范的特点（续）规范的特点（续）突出强调了内部控制在行政事业单位构建廉政风险突出强调了内部控制在行政事业单位构建廉政风险防控体系，防范舞弊、预防腐败中的重要作用。例防控体系，防范舞弊、预防腐败中的重要作用。例如，如，规范规范第一条、第四条，均在原有征求意见第一条、第四条，均在原有征求意见稿的基础上进行了修改，强调了这一内容。稿的基础上进行了修改，强调了这一内容。从行政事业单位现有管理水平出发，强调了目标导从行政事业单位现有管理水平

28、出发，强调了目标导向的内部控制定义。（一般我们理解内部控制的定向的内部控制定义。（一般我们理解内部控制的定义时，总是强调内部控制是一个过程，不仅仅是是义时，总是强调内部控制是一个过程，不仅仅是是制度、规章）。与这个定义相适应，制度、规章）。与这个定义相适应，规范规范并未并未明确内部控制的要素框架，删除了原有征求意见稿明确内部控制的要素框架，删除了原有征求意见稿的第六条关于五要素的内部控制框架提法。的第六条关于五要素的内部控制框架提法。24规范的特点（续）规范的特点（续）删除了成本效益原则，补充了全面性原则。删除了成本效益原则，补充了全面性原则。与征求意见稿相比，为什么在与征求意见稿相比，为什么

29、在规范规范中删除了成中删除了成本效益原则，可能还是出于以下几点考虑：本效益原则，可能还是出于以下几点考虑：第一，行政事业单位不像企业，其服务于社会公益第一，行政事业单位不像企业，其服务于社会公益的特征决定了其效益不好衡量。的特征决定了其效益不好衡量。第二，如果一味坚持成本效益原则，会大大降低相第二，如果一味坚持成本效益原则，会大大降低相关控制建设的必要性，会给规模小的一些行政事业关控制建设的必要性，会给规模小的一些行政事业单位单位建设内部控制留下借口，以不符合成本效单位单位建设内部控制留下借口，以不符合成本效益为原则而不建设相关控制措施，而可能这项内部益为原则而不建设相关控制措施，而可能这项内

30、部控制对于单位来说恰恰却是必要的。控制对于单位来说恰恰却是必要的。第三，补充全面性原则，则强调了行政事业单位内第三，补充全面性原则，则强调了行政事业单位内部控制全员参加，全过程控制，强调内部控制的系部控制全员参加，全过程控制，强调内部控制的系统性，而不是可有可无。统性，而不是可有可无。25规范的特点（续）规范的特点（续）明确了单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施的明确了单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施的责任。责任。应该承认，内部控制建设是应该承认，内部控制建设是“一把手一把手”工程，也就是说工程，也就是说，如果这项工作，如果这项工作“一把手一把手”不重视，内部控制的局限性不重视，内

31、部控制的局限性就会凸显，就会走过场，成为就会凸显，就会走过场，成为“笼子的耳朵笼子的耳朵摆设摆设”。原有的征求意见稿，虽然强调了单位领导班子在内部。原有的征求意见稿，虽然强调了单位领导班子在内部控制的角色，但并未明确单位负责人的内部控制建设的控制的角色，但并未明确单位负责人的内部控制建设的责任。这一点。对于推行行政事业单位内部控制的建设责任。这一点。对于推行行政事业单位内部控制的建设工作起到至关重要的作用。工作起到至关重要的作用。丰富了行政事业单位控制方法的内容。丰富了行政事业单位控制方法的内容。规范规范增加了增加了作为行政事业单位所特有的归口管理、单据控制、信息作为行政事业单位所特有的归口管

32、理、单据控制、信息内部公开等三项控制方法。内部公开等三项控制方法。26规范的特点（续）规范的特点（续）将内部控制基本原理与行政事业单位具体情况相结将内部控制基本原理与行政事业单位具体情况相结合，定位于对经济活动风险防控，重点突出、针对合，定位于对经济活动风险防控，重点突出、针对性强。行政事业单位的经济活动主要包括预算、收性强。行政事业单位的经济活动主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、经济合同的订立执行等方面。经济合同的订立执行等方面。更加强调内部监督。更加强调内部监督。规范规范中收支、采购、资产中收支、采购、资产、建设项目、债

33、务等具体业务控制都包含了内部监、建设项目、债务等具体业务控制都包含了内部监督检查的要求，明确指出了内部监督关注的重点和督检查的要求，明确指出了内部监督关注的重点和检查的方式。检查的方式。明确主管部门对行政事业单位内部控制建设的外部明确主管部门对行政事业单位内部控制建设的外部监督和业务指导作用。监督和业务指导作用。2728五个要素 29企业内部控制的框架体系（对比）企业内部控制的框架体系（对比）规范的内容规范的内容 规范规范的章节内容包含了总则、风险评估、单位的章节内容包含了总则、风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制（预算、收入、层面内部控制、业务层面内部控制（预算、收入、政府采购、资产

34、、建设项目、合同管理）、评价与政府采购、资产、建设项目、合同管理）、评价与监督等内容，体现了内控的五要素。监督等内容，体现了内控的五要素。30行政事业单位内部控制建设的目标行政事业单位内部控制建设的目标 根据根据规范规范（试行）第四条（试行）第四条 单位内部控制的目标单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动主要包括：合理保证单位经济活动 合法合规、资产合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。总结总结为：为：合法合规目标合法合规目标 资产安全、使用

35、有效目标资产安全、使用有效目标 财务信息真实完整财务信息真实完整 防范舞弊和预防腐败防范舞弊和预防腐败 提高公共服务的效率和效果提高公共服务的效率和效果 从目标来看，赋予行政事业单位内部控制的要求还从目标来看，赋予行政事业单位内部控制的要求还是很高的。是很高的。31全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。过程，实现对经济活动的全面控制。重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。活动

36、和经济活动的重大风险。制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。流程等方面形成相互制约和相互监督。适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。订和完善。32行政事业单位内部控制建设的原则行政事业单位内部控制建设的原则33行政事业单位内部控制建设的流行政事业单位内部控制建设的流程

37、程开始开始梳理业务流程梳理业务流程找出关键业务环节找出关键业务环节确定风险点，评价影响确定风险点，评价影响确定风险应对策略确定风险应对策略结束结束方法流程方法流程开始开始第一步：分层次培训，增第一步：分层次培训，增强内部控制意识与方法强内部控制意识与方法第二步：成立以一把手为核心的第二步：成立以一把手为核心的领导组织机构与具体工作组织领导组织机构与具体工作组织第三步：执行以风险为核心，第三步：执行以风险为核心，“流程流程”为内容的建设工作为内容的建设工作第四步：测试与优化第四步：测试与优化结束结束组织流程组织流程可惜规范并没有补充组织流可惜规范并没有补充组织流程，只是从方法进行了叙述。程，只是

38、从方法进行了叙述。34与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控制的知与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控制的知识及其体系不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执识及其体系不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识到，内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分。到，内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分。甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制，建设过程中难免出现抵触情绪。例如，由于对其成控制，建设过程中难免出现抵

39、触情绪。例如，由于对其理解不深，实施中会对增加的控制与减少的控制形成抵触，理解不深，实施中会对增加的控制与减少的控制形成抵触，认为增加控制会增加岗位，但是编制又有限，因此无需控认为增加控制会增加岗位，但是编制又有限，因此无需控制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在控制建设时难制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在控制建设时难免会故意留出操作空间。免会故意留出操作空间。因此，加强宣贯对于执行这套因此，加强宣贯对于执行这套规范规范具有重要意义，尤具有重要意义，尤其是对于那些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要，其是对于那些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要，应强调他们在内部控制建设中的责任，

40、应注意，他们的支应强调他们在内部控制建设中的责任，应注意，他们的支持和理解对于持和理解对于规范规范的落实起到举足轻重的作用。的落实起到举足轻重的作用。第一步：重视对规范的宣贯1.1.谁牵头建设内部控制谁牵头建设内部控制制度体系？制度体系？2.2.谁参与内部控制制谁参与内部控制制度体系的建设？度体系的建设？3.3.谁监督制度的执谁监督制度的执行落实？行落实？35第二步：明确谁做这些事情？36应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和各应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和各个部门主要负责人来担任组长和成员。个部门主要负责人来担任组长和成员。前面已经谈到，一把手在行政事业单位内部控制前面已经谈到，

41、一把手在行政事业单位内部控制建设中的作用。应该认识到，内部控制建设同样建设中的作用。应该认识到，内部控制建设同样是是“一把手一把手”工程。但需要注意，内部控制建设工程。但需要注意，内部控制建设小组中，一把手应确实起到一把手的作用，而不小组中，一把手应确实起到一把手的作用，而不是形式上重视，实质上不重视，走过场。否则，是形式上重视，实质上不重视，走过场。否则，一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。监管的形式。37谁来牵头负责内部控制建设工作？谁来牵头负责内部控制建设工作？从目前来看，一旦执行内部控制建设工作，出于对于经济从目前来看，一旦执

42、行内部控制建设工作，出于对于经济活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责。会计部门或者纪检监察审计部门负责。需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部

43、门自行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统工程，而不是会计工程。工程，而不是会计工程。具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，就会为未来的评价、检查工作埋下就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根祸根”。参与内部控。参与内部控制建设，会形成纪检监察、审计部门既充当制建设，会形成

44、纪检监察、审计部门既充当“运动员运动员”，又充当又充当“裁判员裁判员”，这种不独立是应该避免的。，这种不独立是应该避免的。38重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日可以通过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护，合理保证内部控制的有效性。常维护，合理保证内部控制的有效性。虽然我们在虽然我们在规范规范第五章中对内部审计的职责、任务进行第五章中对内部审计的职责、任务进行了描述和要

45、求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计了描述和要求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立性、权威性，出身大多来自于会计部门，部门大多缺少独立性、权威性，出身大多来自于会计部门，审计机构及其人员编制大多没有独立，要么合并在会计部门，审计机构及其人员编制大多没有独立，要么合并在会计部门，要么合并在纪检监察，独立设置内部审计部门单位很少，职要么合并在纪检监察，独立设置内部审计部门单位很少，职能的发挥大多限于财务审计和经济责任审计。能的发挥大多限于财务审计和经济责任审计。这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发挥作用

46、。现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成挥作用。现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成后，其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高，作为一后，其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高，作为一种机制建设，内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长，种机制建设，内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长，与外部的政府审计配合，有利于发挥内外联动，促进行政事与外部的政府审计配合，有利于发挥内外联动，促进行政事业单位内部控制的有效性。因此，内部审计部门应该随着内业单位内部控制的有效性。因此，内部审计部门应该随着内部控制的建设，实现独立，以此来推动内部控制工作的日常部控制的建设，实现独立，以此来

47、推动内部控制工作的日常监督。监督。39第三步：方法流程的本质核心是两项工作：“流程梳理”与“风险评估”为核心。风险识别风险识别风险评估风险评估流程梳理流程梳理 1.工作小组通过访谈、审阅工作小组通过访谈、审阅文档或问卷调查等方式梳理文档或问卷调查等方式梳理流程，明确大流程下对应的流程，明确大流程下对应的子流程，根据统一的模板编子流程，根据统一的模板编制业务流程图。制业务流程图。2.在流程梳理过程中，及时在流程梳理过程中，及时发现并记录有遗漏、杂乱、发现并记录有遗漏、杂乱、不符合相关法律、不相容职不符合相关法律、不相容职务未分离或权限设置不合理务未分离或权限设置不合理等内控缺失的工作流程。等内控

48、缺失的工作流程。3.采取相应的措施规范操作采取相应的措施规范操作流程，避免内部舞弊等重大流程，避免内部舞弊等重大风险出现，提高工作效率。风险出现，提高工作效率。1.结合结合行政事业单位行政事业单位内部控制基本规范内部控制基本规范（试行）所列示的风险、（试行）所列示的风险、审核要求、内审报告、审核要求、内审报告、提案改善、质量事故等提案改善、质量事故等初始资料。初始资料。2.从风险发生的可能性从风险发生的可能性和影响程度，对子流程和影响程度，对子流程中涉及到的每个风险点中涉及到的每个风险点进行综合分析，识别其进行综合分析，识别其固有风险。固有风险。1.根据识别的风险，评根据识别的风险，评价其影响

49、，确认其风险价其影响，确认其风险等级，形成风险清单。等级，形成风险清单。2.根据风险等级，识别根据风险等级，识别流程中的关键业务节点流程中的关键业务节点（风险点），并在流程（风险点），并在流程图中进行编号。图中进行编号。3.编制流程描述、风险编制流程描述、风险控制矩阵等内控文档，控制矩阵等内控文档，对业务活动和节点进行对业务活动和节点进行记录描述。记录描述。40思考：内部控制建设为什么总是和流程扯上关系？目标管理目标管理VSVS流程管理流程管理41什么是目标管理传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目标管理。标管理。以大厨师炒菜为例，

50、把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就以大厨师炒菜为例，把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就叫做目标管理，至于大厨师炒菜的方法，我们是不关心的。叫做目标管理，至于大厨师炒菜的方法，我们是不关心的。42什么是过程管理我们把大厨师炒菜的步骤分成我们把大厨师炒菜的步骤分成2020个阶段，也就是个阶段，也就是2020道工序，道工序，第一个人切葱花，第二个人切肉丝。，如果不好第一个人切葱花，第二个人切肉丝。，如果不好吃就重新调整第吃就重新调整第2 2、5 5、9 9道工序，还不好吃，再调整道工序，还不好吃，再调整3 3、7 7、1414道工序，还不好吃，就调整道工序，还不好吃，就调整1818、1919道工序，就这