第五章地方行政制度课件.ppt

1、 第五章 地方行政体制 省级34地级333县级2860夏朝 夏王朝的活动区域主要在现在的河南登封县一带，王朝直辖区域大概在伊水和洛水一带，区域并不很大。也就是说北至今山西太行山，南至豫西南部，东至河南登封，西至陕西秦岭一带。夏代的政治势力范围只是在今晋陕豫三省的大部分地区。夏代地方诸侯称为“君”、“伯”，而更多的则称为“某某氏”，这反映出当时是处在早期国家时期，聚居在各地的部落首领还具有酋长性质。“茫茫禹迹，画为九州，经启九道”,夏王朝对各部落已经具有一定控制能力。“禹乃行相地宜所有以贡”，是夏代对各部落的控制是建立在朝贡关系上的，这也是早期国家对各部落统治形式。商朝 商代的政治势力范围比夏代

2、要大，王朝直接控制地区号称“邦畿千里”，而且不断扩展，全盛时“东不过江、黄，西不过氐、羌，南不过蛮荆，北不过朔方”。也就是说商王朝的势力范围，东至今黄淮地区，西至太行山以西，北至今河北北部，南至长江流域。以外的地区，则仍为各个方伯所控制，在王朝强盛时期，方伯在名义虽然保持臣附，但王朝并不能左右他们的内政。商代的地方已经有内外服之分。内服是商王直接统治区，外服是商王直接统治区外的臣服部落。内外服有侯、甸、男、卫、邦伯等，都是接受商王分封或册封的，按照商王控制程度的强弱和地域的远近，他们在自己的管辖领域内仍拥有大小不同的独立自治权，与王朝的关系主要表现在政治和军事上。邦伯邦伯卫卫男男甸甸侯侯内服内

3、服西周 西周经过军事征服和封邦建国，政治势力范围更加扩大，号称“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。西周王朝全盛时，“我自夏以后稷、魏、骀、芮、歧、毕，吾西土也。及武王克商，薄姑、商奄，吾东土也。巴、濮、楚、邓，吾南土也。肃慎、燕、亳，吾北土也”。也就是说，疆域东达今山东半岛、黄淮及沿海地区，西及今甘肃天水、灵台，南至今南阳盆地及湖北襄樊、随州，北逾今北京市以北。西周初期采取分封诸侯制，周天子在分封时，除了赐给象征性的器物，还要“授民”和“授土”，诸侯带着天子所授之民，来到封地，与原来在封地居住的人民一起，组成新的诸侯国。东周 成周一带约六百里土地，“南阳背泽、潞，富甲天下；轘辕、伊阙，

4、披山带河”，拥有今河南洛阳、原阳、济源、修武、孟县、温县、沁阳、武陟、偃师、巩县、嵩县、登封、新安、宜阳、孟津、汝阳、鲁山、临颍等地区。随着诸侯势力的崛起，周王室的领地渐渐缩小，春秋末期，“王所有者，河内、武陟二县，及河南府之洛阳、偃师、巩县、嵩县、登封、新安、宜阳、孟津八县，汝州之伊阳、鲁山，许州府之临颍县，与郑接壤而已”，势力范围越来越小。春秋 春秋诸侯争霸，诸侯国一方面进行兼并，一方面还是采取西周制度，使卿大夫控制着各自的封地。在复杂的政治势力升降和重新组合的过程中，有些诸侯国开始取消或剥夺世袭权利，出现了新的地方管理体制，那就是由诸侯直接任命官吏去管辖某地。取消封邑，将之纳入国家行政控

5、制之内，郡县制出现了。战国 战国时期，兼并战争更为激烈，齐、秦、楚、韩、魏、赵、燕等七雄并立，十余个小诸侯周旋于大国之间，活动领域较春秋时期更为扩大，今云南、贵州、甘肃、四川、江浙、辽宁西南部等地区也纳入诸侯国势力范围，为统一的多民族帝国疆域奠定了基础。战国时期的地方行政体制除保留少部分封采邑残余之外，普遍推行郡县制。战国时期仍享有分封采邑名号的人已经不再拥有军政权力，采邑只作为受封者俸禄待遇的部分，与原来的分封采邑制有根本的区别。战国时期，郡县制已经较为普遍，郡县长官由国君任命，是概不世袭的官僚。在郡中设守，掌管全郡事务；设尉以分掌军事；设御史（有些国设丞）以监察郡守、尉的工作；三者直接向国

6、君负责。县设令（大县）长（小县），设丞、尉，分掌行政和军事。郡县各设有府署，有一批府属小吏分管各方面的具体事务，这些府属小吏由郡县长官自行选用。这样，比较完整的地方管理体制就逐步形成。秦朝 秦是中国历史上第一个真正实行统一的王朝，它奠定了我国的疆域基础。秦当时的疆域“东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北向户，北据河为塞，并阴山至辽东”。后来又有所扩充，其所辖的区域包括今天的晋、冀、鲁、豫、陕、苏、皖、浙、闽、赣、湘、鄂、粤、桂等14省区的全部，以及甘肃东部、四川东部、云南东北部、辽宁西南部、内蒙古南部、宁夏东南部、越南东北部、朝鲜西北部等局部地区。设立了36个郡级行政区，后增至40余郡。郡下辖

7、县，是郡县两级地方行政。郡的长官称“守”，因京师咸阳是京畿地区地位特殊，所以称为“内史”。县的长官称“令”或“长”，京畿和重要地区县的长官级别较高。云贵部分地区未设郡而称属国，属于半独立性质的行政区。西汉 西汉初年的疆域有所缩小，沿边地区多处于独立或半独立状态。汉武帝时国力强盛，领土也有所扩张，极盛时的疆域，曾东起库页岛，西到巴尔喀什湖以东及葱岭以西，北至贝加尔湖，南到两广及越南一部分。东汉 东汉全盛时，也只是“东乐浪，西敦煌，南日南，北雁门，西南永昌，四履之盛，几于西汉”。东汉末年，政治腐败，动乱不止，地方割据，中央政府实际控制的地区已经有限。两汉在中央政府直接控制的地区设立郡，分封地区设立

8、王国，归属地区设立属国，边疆地区设立都护府、校尉、中郎将，这些都属于第一级行政区划。二级行政区划是县、国（诸侯的封地）、邑（公主的封地和皇陵区、祭祀地）、道（少数民族聚居地区）。汉武帝时期曾经设立13（部）州为监察区，州刺史治官不治民。东汉后期，州刺史有了固定的治所，并直接向皇帝奏事，州则变成高于郡的地方行政区，形成州郡县三级行政区划制度。魏晋南北朝 魏晋南北朝时期，魏、蜀、吴的疆域合计比东汉末年有所扩大，西晋统一后也未有更大的扩充，东晋十六国时期出现南北分裂，南北朝时期则南北对恃，疆域虽时有增减，但实际管治的疆域已经超过了西汉。魏晋南北朝时期的地方行政区划虽然基本承袭州郡县三级制，但在不断限

9、制地方势力发展的情况下，三级行政区的实际管辖范围都在缩小。以州来说，三国时期有19州（魏13州、蜀2州、吴5州），西晋有21州，延至南北朝末期，南陈有42州，北周有211州，南北合计竟有253州。魏晋南北朝是战争和民族大融合时期，在战争和民族融合过程中，出现适应这种形势需要的行政区划。如曹魏时期的屯田行政区；北魏时期的军镇行政区；晋南朝时期的侨置州县，为少数民族设立的左郡左县行政区，以及免兵户的军事编制行政区等。隋朝 隋炀帝时，隋朝达到极盛，在大业五年（609），隋朝的疆域已经东南两面至海，西至且末，北至五原（今内蒙古五原县南），东西9300里，南北14815里，疆域超过秦汉，成为当时世界上最

10、大的国家。“是时天下凡有郡一百九十，县一千二百五十五，户八百九十万有奇”。同样为了集中权力，隋代省并州郡，恢复郡县两级制。唐朝 在唐高宗总章元年（668），唐王朝的疆域“地东极海，西至焉耆，南尽林州南境，北接薛延陀界，东西九千五百一十一里，南北一万六千九百一十八里”。如果加上唐王朝以羁縻形式控制的周边少数民族地区，其势力范围已经东至日本海，西至咸海，南至越南中部，北至贝加尔湖北岸及叶尼塞河中游，是当时世界无与伦比的强盛大国。唐代初期沿用隋代地方两级行政区划，或郡县，唐代初期沿用隋代地方两级行政区划，或郡县，或州县，以州县为主。或州县，以州县为主。唐太宗贞观十年（唐太宗贞观十年（626），分天下

11、为），分天下为10道，派遣道，派遣黜陟使或观风俗使分巡。黜陟使或观风俗使分巡。10道是依据山川地理形道是依据山川地理形势划分的，是监察区，还算不上一级行政区。势划分的，是监察区，还算不上一级行政区。开元二十一年（开元二十一年（733），唐玄宗李隆基改），唐玄宗李隆基改10道为道为15道，置采访使、观察使常驻，道开始向行政区道，置采访使、观察使常驻，道开始向行政区转变，最终又回到三级地方行政区划。转变，最终又回到三级地方行政区划。安史之乱爆发以后，藩镇割据使中央政府失去对安史之乱爆发以后，藩镇割据使中央政府失去对地方的控制，虽然中央多次企图改变藩镇割据的地方的控制，虽然中央多次企图改变藩镇割据的

12、局面，总是收效不大，局面，总是收效不大，“迄唐亡百余年，卒不为迄唐亡百余年，卒不为王土王土”。五代十国 五代十国活动的疆域远不及隋唐，地方行政区划或三级或两级，各视自己的控驭势力而定。如州一级中有府（重要之地）、军（冲要之地）、监（有矿产之地）等。这样，虽然总的形势是处在分裂状态，但局部政权对地方的控制力却得到加强。两宋两宋 两宋疆域虽然迥然不同，但在地方行政区划上却两宋疆域虽然迥然不同，但在地方行政区划上却是相同的。是相同的。两宋地方行政区划实行路、府（州）、县三级制。两宋地方行政区划实行路、府（州）、县三级制。北宋极盛时的疆域，北宋极盛时的疆域，“东南际海，西尽巴僰，北东南际海，西尽巴僰，

13、北极三关，东西六千四百八十五里，南北万一千六极三关，东西六千四百八十五里，南北万一千六百二十里百二十里”。在这辽阔的领地里，划分为开封、。在这辽阔的领地里，划分为开封、河南、大名、应天等河南、大名、应天等4京府，开封府畿、京东东、京府，开封府畿、京东东、京东西、京西南、京西北、河北东、河北西、河京东西、京西南、京西北、河北东、河北西、河东、陕西、淮南东、淮南西、两浙、江南东、江东、陕西、淮南东、淮南西、两浙、江南东、江南西、荆湖南、荆湖北、成都府、梓州、利州、南西、荆湖南、荆湖北、成都府、梓州、利州、夔州、福建、广南东，广南西等夔州、福建、广南东，广南西等23路。路。南宋极盛时，“东尽长淮，西

14、割商秦之半，以散关为界”。划分为浙西、浙东、江东、江西、淮东、淮西、湖南、湖北、京西、成都、潼川、利州、夔州、福建、广东、广西等16路。辽朝 辽朝极盛时期的版图，北达今蒙古高原色楞格河、石勒喀河以北地区，东临日本海、黄海，南至今河北霸州市、雄县，西越阿尔泰山。地方行政区也采用双轨制。北方采取部落制，以部族为单位，这种方式适合对游牧民族的管理；汉人和渤海人所在的地区则划分道（府）、州（军、城）、县三级制。辽全盛时有5京（道、路）、6府（五京府和黄龙府）、156州（军、城）、209县，52个直辖部落，60个附属部落。金朝 金朝极盛时期的版图，北至黑龙江、外兴安岭以北，东至大海，南与南宋沿淮河为界，

15、西及大散关并与西夏为邻。地方行政区划则“袭辽制，建五京，置十四总管府，是为十九路。其间散府九，节镇三十六，防御郡二十二，刺史郡七十三，军十有六，县六百三十二。后复尽升军为州，或升城堡寨镇为县，是以金之京府州凡百七十九，县加于旧五十一，城寨堡关百二十二，镇四百八十八”。实际上是路（府）、州、县三级制，第二级则分散府、节镇州、刺史州、防御州四等，第三级则分赤县、剧县、诸县三等。元朝 元朝是一个幅员广袤的大帝国，它“北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表”，疆域“有难以里数限者”（元史卷58地理志一）。以今日地理而言，帝国的势力所及，北到北冰洋，南到越南、泰国北部，东南至海而达澎湖，西至东欧和西亚。

16、元朝统治者采用多种形式来实施管理，归纳起来，大概有四种形式：一是由大汗（皇帝）直接统辖的地区，这部分地区是原属于金、南宋、西夏、大理的部分领土。二是中央政府实际控制的地区，大约占元王朝领土的60%以上，其大都周围称为腹里，由中书省直接管辖，其余分为岭北、辽阳、河南江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广、征东等11个行中书省。省以下有路、府（州）、县三级，实行的是四级地方行政区划。三是吐蕃地区设立吐蕃等处宣慰司都元帅府（又称朵思麻宣慰司）、吐蕃等路宣慰司都元帅府（又称朵甘思宣慰司）、乌思藏纳里速古鲁孙三路宣慰司都元帅府（又称乌思藏宣慰司）管理；畏兀尔地区则设立大都护府管理。宣慰司和都护府

17、直属中央宣政院管辖。四是成吉思汗分封给四个儿子的钦察汗国（建帐在伏尔加河下游的萨莱）、察合台汗国（建帐在阿力麻里，即今新疆霍城县西北）、窝阔台汗国（建帐在科布多，即今蒙古吉尔格朗图）、伊儿汗国（建帐在大不里士，即今阿塞拜疆共和国南部）等四大汗国。这四大汗国基本上是独立的，其朝贡等事务归宣政院管辖。明代 明代的疆土虽不及元代，但全盛时期疆域也北逾外兴安岭及贝加尔湖，南至安南，东达库页岛，西及中亚锡尔河和阿姆河上游。对这大片疆土，明代也实行多种管理形式。明初制定的疆土管理体制是分为两大系统：一是属于行政系统的六部布政使司（直隶府州）府（直隶布政司的州）县（府属州）；二是属于军事系统的五军都督府都指

18、挥使司（行都指挥使司，直隶都督府的卫）卫（直隶都司的守御千户所）千户所。两京都督府分统16个都指挥使司，5个行都指挥使司，2个留守司，所属493个卫，2593个千户所，315个守御千户所。也就是说，政府直辖的地区采用行政和军政管理制度，即布政使司和行都指挥使司，它们为第一级行政区，直接接受王朝的控制。十三布政使司“分统之府百有四十，州百九十有三，县千一百三十有八。羁縻之府十有九，州四十有七，县六。”布政使司下是府（州）、县（州）两级。此外还有“土官宣慰司十有一，宣抚司十，安抚司二十有二，招讨司一，长官司一百六十有九，蛮夷长官司五。其边陲要地称重镇者凡九：曰辽东、曰蓟州，曰宣府，曰大同，曰榆林，

19、曰宁夏，曰甘肃，曰太原，曰固原，皆分统卫所关堡，环列兵戎”（明史卷40地理志序）。对于归附地区，多不改变其原有的治理形式，而实行归属不定的朝贡制。明代政府直辖的地方行政区划是承元代的四级制而改为三级制，在实际运作中又向四级制转变。这既表明这个时期的地方行政区划正在走向完备，又表明地方行政区划中尚存在许多不足。清代清代 清代的疆域超过明代，全盛时，清代的疆域超过明代，全盛时，“东极三东极三姓所属库页岛，西极新疆疏勒至于葱岭，姓所属库页岛，西极新疆疏勒至于葱岭，北极外兴安岭，南极广东琼州之崖山北极外兴安岭，南极广东琼州之崖山”（清史稿清史稿卷卷54地理志一地理志一），既有），既有辽阔的陆疆，也有广

20、阔的海疆。辽阔的陆疆，也有广阔的海疆。根据不同的情况，清王朝采取不同的管理根据不同的情况，清王朝采取不同的管理方式。原来为明代政府所直接控制的地区方式。原来为明代政府所直接控制的地区设立设立18个行省（同治时台湾、新疆改为省；个行省（同治时台湾、新疆改为省；光绪时东北改为奉天、吉林、黑龙江省），光绪时东北改为奉天、吉林、黑龙江省），东北和新疆、外蒙地区设立将军、都统、东北和新疆、外蒙地区设立将军、都统、参赞大臣、办事大臣等，西藏地区设立驻参赞大臣、办事大臣等，西藏地区设立驻藏大臣，这些都是在清政府直接管辖之下。藏大臣，这些都是在清政府直接管辖之下。行省之下有府（直隶州、厅）、县（散州、行省之下

21、有府（直隶州、厅）、县（散州、厅），西南少数民族地区实行土官制，基厅），西南少数民族地区实行土官制，基本上是三级行政，乾隆以后，原为省直属本上是三级行政，乾隆以后，原为省直属的分守、分巡两道有了固定的辖区和驻地，的分守、分巡两道有了固定的辖区和驻地，也就成为一级行政区，变为四级制的地方也就成为一级行政区，变为四级制的地方行政体系。行政体系。地方行政制度的特点 第一，地方政治制度由血亲地缘的内外服制、宗法分封的采邑制向加强中央集权的层级制转变。夏、商王朝国家政权肇始之际，地方政治制度也根据血亲与地缘关系形成了以中央都城为圆心的同心圆的内外服制；西周王朝根据宗法关系，确立了分封制，以拱卫姬周王室政

22、权；春秋战国时期，随着生产力的发展和诸国争霸礼乐崩坏的形势所迫，建立提高国力加强中央集权的郡县制已经成为诸国实行对地方管理行之有效的政治手段。第二、秦代以降，我国地方制度的主体模式基本承继二、三级结构，特殊时期出现四级制。秦、汉的郡县二级制，东汉中后期及魏晋南北朝的州郡县三级制，隋代、初唐的州县二级制，中唐以后的道州县三级制，两宋的路、州（府、军、监）、县三级制，元代的省、路、府（州）、县四级制，明代的布政司、府、州县三级制，清代的省、道、府、州县四级制。第三，我国各朝的地方制度的模式不是单一的，而是呈现多元多轨的特点。汉魏两晋时期为了实行对宗室功勋阶层的管理，封国制与郡县制并存。第四、为了加

23、强对边疆及少数民族地区的统治，实行不同第四、为了加强对边疆及少数民族地区的统治，实行不同于本朝主体模式的地方制度结构模式。于本朝主体模式的地方制度结构模式。在运行的过程中，无论是汉族建立的王朝，还是少数民族在运行的过程中，无论是汉族建立的王朝，还是少数民族建立的王朝都实行因地制宜、因俗而治的地方制度。汉族建立的王朝都实行因地制宜、因俗而治的地方制度。汉族政权在边疆或少数民族地区根据当时当地的实际情况设立政权在边疆或少数民族地区根据当时当地的实际情况设立不同于中原地区的地方制度，设置符合当地特色的官制来不同于中原地区的地方制度，设置符合当地特色的官制来进行管理，以维护中央的政权和国家的统一、稳定

24、，东汉进行管理，以维护中央的政权和国家的统一、稳定，东汉西域都护府的设置，北魏的军镇，唐代边疆的羁縻都护府，西域都护府的设置，北魏的军镇，唐代边疆的羁縻都护府，元代的宣政院辖区，明代的都指挥使司、卫、所制，清代元代的宣政院辖区，明代的都指挥使司、卫、所制，清代的将军、办事大臣和盟旗制等等都是这种特点的例证。即的将军、办事大臣和盟旗制等等都是这种特点的例证。即使是少数民族建立的政权，它们保留自己的传统的地方制使是少数民族建立的政权，它们保留自己的传统的地方制度，如辽代的头下军州，金代的猛安谋克制等，都是这个度，如辽代的头下军州，金代的猛安谋克制等，都是这个特点的具体体现。特点的具体体现。第五，中央为加强对地方监察的差遣性官员机构，逐渐确立固定的治所，演变为一级地方机构。汉武帝时期的十三州刺史，经光武帝的发展，到了东汉末年成为一级地方行政机构。唐代的道和明代巡抚和总督，都是这种发展趋势的产物。第六，在运行的过程中，地方制度与中央政权既有隶属关系又有相互争权的关系。一般来说，在王朝建立的初期，中央政府能够有效的实行对地方政权的控制，在王朝的中后期，地方制度承载下的地方政权逐步获取更多的特权，地方势力膨胀，危害王朝的统一和稳定。东汉末年的军阀混战，唐代中后期的藩镇割据，清末督抚权力的膨胀，都是这种关系的产物。