天津XX土地管理制度改革考察(DOC 27页).doc

1、创新土地管理制度,保障和促进科学发展天津滨海新区土地管理制度改革考察一、天津滨海新区开发建设简况2006年5月26日下发国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见正式批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区,成为我国继深圳特区和上海浦东新区之后国家整体发展战略中又一个重点开发开放的区域。新区的发展定位为:建设成为我国北方对外开放的门户,高水平现代制造业和研发转发基地,北方国际航运中心和国际物流中心,成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态新城区。最初的天津滨海新区包括汉沽、塘沽、大港三个行政区和天津经济开发区、天津保税区和天津港区三个功能区以及东丽区和津南区的部分区域。2008年常住人口2

2、02万人,建成区面积267平方公里,GDP 3102亿元。规划2020年人口达到600万,GDP 1.5万亿元。2009年11月,经国务院批准,天津市调整部分行政区划,撤销塘沽区、汉沽区、大港区,设立滨海新区。新区范围陆域面积2270平方公里,近海滩涂336平方公里。2010年1月11日,天津滨海新区第一届人大、政府和政协正式揭牌成立。按照滨海新区总体规划,其空间发展战略为“一城双港三片区”。“一城”是新区的核心区,包括天津港、天津开发区、天津保税区和塘沽区。“双港”既指海空两港,也指海港的南北两个港区。“三片区”是指西部临空高新技术产业区,包括临空产业区和滨海高新区;北部生活旅游区,包括中新

3、天津生态城、海滨旅游区和汉沽城区;南部石化产业区,包括大港区、大港油田等。该规划使新区空间结构更清晰,产业发展方向更明确。依据经济发展目标和人口发展规模预测,新一轮土地利用总体规划中,将建设用地规模由现行土地利用总体规划的925平方公里调整为1220平方公里,增加295平方公里。为更好地落实国家对新区的定位要求,天津市深化完善新区城市总体规划、各功能区详细规划。编制了塘沽区、汉沽区和大港区的分区规划、8个产业功能区规划和12个专项规划,内容涵盖公共交通、市政基础设施、新农村建设、生态绿地、产业布局、旅游、公共设施布局、住房建设等。2008年底,天津市滨海新区实现了控制性详细规划全覆盖,陆域22

4、70平方公里做到每一块土地都有规划。统一的规划确保了新区发展的整体性、协调性与科学性,为大规模开发建设提供了指导。目前,总面积近400平方公里的八大产业功能区及中新天津生态城“8+1”开发全面展开,临港工业区已成陆40平方公里,35个10亿元以上的重大项目正在建设,初步形成石油化工、装备制造、港口物流、公用设施四大园区。东疆保税港区成陆25平方公里,建成年吞吐能力400万标准箱的太平洋国际集装箱码头。产业功能区已成为项目引进和建设的重要载体。360余个投资5000万元以上的重大工业、服务业、高新技术产业化项目聚集滨海新区。新的产业集群逐渐形成,产业聚集效应逐步显现,每平方公里土地产值38.5亿

5、元,处于国内先进水平,一个高水平的现代化新区正在迅速崛起。二、立足新区科学发展,设定和丰富土地管理制度改革内容正如国土资源部与天津市人民政府签署关于共同推进天津国土资源工作促进滨海新区开发开放合作备忘录后,中共中央政治局委员、天津市委书记张高丽在会见出席签字仪式的国土资源部徐绍史部长和鹿心社副部长时所指出的那样,土地是发展之基,在推进现代化建设的进程中,土地问题始终是一个带有全局性、战略性的重大问题。处于工业化、城市化快速发展阶段的滨海新区在建设发展中也面临多方面的土地利用及管理问题,如规划面积大,共2270平方公里,但可建面积仅为510平方公里。如何通过土地制度改革,破除约束土地有效利用和保

6、护的体制机制,保障和促进滨海新区科学发展,成为滨海新区综合配套改革的重要内容之一。因此,认真贯彻落实中央的重要战略部署,按照统一规划、依法管理、市场配置、政府调控、改革创新的原则,优化土地利用结构,改革土地管理方式,创新土地管理机制,努力形成耕地资源得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。这既是滨海新区土地制度改革的基本思路和方向,也是土地管理制度改革的战略目标。(一天津滨海新区综合配套改革试验总体方案中土地制度改革的重点内容2008年3月,国务院批复了天津滨海新区综合配套改革试验总体方案(以下简称滨海总体方案,共包括10个方面的改革试验重点内容,其中

7、第五项改革试验内容为“改革土地管理制度,创新土地管理方式,增强政府对土地供应调控能力”。具体土地管理制度改革的重点内容如下:(1创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式。编制滨海新区土地利用总体规划,由市政府审批并组织实施。依据总体规划,开展城镇建设用地规模扩大与农村建设用地减少挂钩试点。在国家批准的年度土地利用计划中,天津市将滨海新区有关计划指标单列。在滨海新区开展耕地分类分级保护和有偿保护试点,探索实现耕地占补平衡的各种途径和方式,实现数量和质量并重的耕地保护制度。(2改革农用地转用和土地征收审批制度。天津市政府依据土地利用总体规划和土地利用年度计划,组织滨海新区年度农用地转用方案,一次报国

8、务院批准后组织实施。对滨海新区土地利用总体规划确定为建设用地的集体土地,合理确定征收范围,由市政府批准组织征收。(3建立征地补偿和被征地农民安置新机制。将保障农民“生活水平不因征地而降低”和“长远生计有保障”作为土地价格形成因素,把被征地农民社会保障费用纳入征地区片综合地价。建立征地补偿安置争议协调裁决制度。开展留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置模式试点。(4改革集体建设用地土地使用制度。完成集体土地登记发证,明确集体建设用地规模、比例,界定集体建设用地权益。改革集体建设用地使用权取得和流转制度,将集体建设用地纳入统一土地市场,完善配置方式,实行交易许可。建立健全

9、土地流转收益分配机制,维护集体土地收益权。在保障农民土地权益的前提下,开展迁村并镇建设。(5改革土地收益分配使用管理制度。完善土地收益基金专项管理制度,优化土地收益的支出使用结构,按照土地储备管理办法等有关规定,完善土地储备制度和市场调控机制,增强政府对土地市场调控能力。2008年8月9日,国土资源部与天津市人民政府签订关于共同推进天津国土资源工作促进滨海新区开发开放合作备忘录(以下简称备忘录。备忘录明确了推进土地利用规划、计划管理,创新耕地保护模式,改革农转用和征地制度,完善征地补偿机制,推进节约集约利用国土资源,改革集体建设用地管理和收益分配制度,加强地质灾害防治和人才智力交流等具体合作内

10、容。(二滨海新区土地改革专项方案对土地管理制度改革重点内容的补充国务院在滨海总体方案批复函中要求,“鉴于土地和金融两个改革方面的特殊性,天津市应制订各自的专项方案报批后实施”。2008年11月滨海新区土地改革专项方案(以下简称滨海土地方案得到了国务院正式批复,共涉及六个方面的改革内容,分别为“创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式”、“改革农用地转用和土地征收审批制度”、“建立征地补偿和被征地农民安置新机制”、“改革集体建设用地土地使用制度”、“改革土地收益分配使用管理制度”、“加强监管,规范运行,建立健全土地利用的全程检测体系”。即滨海土地方案在滨海总体方案土地管理制度改革五大重点内容基础上

11、,将土地利用监管和监控作为又一重点内容。滨海土地方案一揽子土地改革试验方案得到国务院正式批复,意味着滨海新区成为全国土地改革试验内容最为丰富的“先行试验区”。(三总体方案实施计划(2008-2010对土地管理制度改革内容的细化为了更好地按照滨海总体方案和滨海土地方案要求,落实备忘录各项内容,按照依法管理、市场配置、政府调控、改革创新的原则,优化土地利用结构,改革土地管理方式,创新土地管理机制,努力形成耕地资源得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。天津市制定了天津滨海新区综合配套改革试验总体方案三年实施计划(2008-2010年(以下简称实施计划(20

12、08-2010年,共涉及金融改革创新等十大重点改革试验内容。其中,土地管理体制改革是总体方案中十大重点领域中的第三项,该重点领域分为创新土地利用规划和计划管理模式、探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式两个项目,包括六项内容(表1。从表1可以看出,实施计划(2008-2010年集中解决滨海土地方案和滨海总体方案中的第一项土地管理改革内容,重点突破土地利用规划计划管理模式和耕地保护实现方式改革试验。实施主体明确,内容具体。表1 天津滨海新区土地管理体制改革内容及实施主体一览表项目名称主要内容实施主体备注牵头部门和单位配合部门和单位创新土地利用规划和计划管理模式(1建立滨海新区土地利用总体规划编制和

13、审批体系,实行土地利用总体规划的动态管理。市国土房管局市滨海委国家部门支持(2试行土地利用计划指标“近期用地总量一次核定,用地指标额度集中下达,供地时序阶段调整”的制度。市国土房管局市滨海委国家部门支持(3采取“宅基地换房”形式推进城乡建设用地增减挂钩试点。市发展改革委市国土房管局、市滨海委国家部门支持(4改革农用地转用和土地征收审批制度,推行土地征收和农用地转用分离试点。市国土房管局市滨海委国家部门支持探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式(1创新海洋开发与管理方式,争取国家支持围海造陆、开发利用盐碱荒地不纳入规划建设用地总规模。市国土房管局市海洋局、市滨海委国家部门支持(2探索开展耕地异地占

14、补平衡试点。市国土房管局市滨海委国家部门支持三、以土地利用规划计划管理为突破口,创新土地管理模式目前,滨海新区按照滨海土地方案和备忘录中确定的土地改革内容要求,依据实施计划(2008-2010年正在开展多方面的改革试验。实施计划(2008-2010年中,土地改革为两个项目六项内容(表1,其中,第一个项目“创新土地利用规划和计划管理模式”的四项内容对不同区域的土地管理制度改革均有借鉴意义,但由于土地利用总体规划确定的农村居民点用地指标仅占建设用地总指标的10%,集体建设用地流转不具有复制推广意义。关于“宅基地换房”形式推进城乡建设用地增减挂钩试点的成功案例华明镇不属于新区范围(关于“华明模式”在

15、考察报告的第二部分中详细解析。第二个项目“探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式”中,新区耕地保护和占补平衡的途径主要为退海地整治和市内异地占补平衡;海洋开发与管理方式创新主要是争取国家支持围海造陆、开发利用盐碱荒地不纳入规划建设用地总规模。对重庆和其他内陆地区而言,这两项改革试验内容没有直接的借鉴意义。因此,这里以第一个项目土地利用规划和计划管理模式创新为重点,介绍天津滨海新区土地管理制度改革和创新的进展及经验。为保障滨海新区开发开放用地的用地需要,天津市依据国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复(国函200826号和天津市土地管理条例,结合滨海新区实际情况,于2009年4月制定

16、和印发了滨海新区土地利用规划计划管理办法(以下简称办法,既体现了滨海新区土地管理制度改革和创新的重点内容,也为土地利用规划计划规范化管理和在规范中进行管理模式创新提供了保障。(一按照经济区编制土地利用总体规划,创新土地利用规划体系天津市向国务院报批的滨海新区土地改革专项方案中提出,土地改革的目标是“建立以用途管制为核心、与社会主义市场经济体制相适应、城乡统一的土地市场体系和土地管理制度,力求通过多项土地改革政策的先行先试,既为推进滨海新区开发开放提供保障,又为全国土地管理和改革提供经验和示范。”这一改革目标的实现必须以规范的土地利用规划计划管理为基础和依据。结合上述改革目标,实施滨海土地方案和

17、实施计划(2008-2010年,办法明确了建立滨海新区区域土地利用总体规划编制和审批体系。按照天津市国土规划、滨海新区发展规划和土地利用总体规划,编制天津滨海新区区域性土地利用总体规划,由天津市政府审批并组织实施,作为滨海新区土地利用的依据。正如上文所述,最初的滨海新区,即部市合作备忘录签订时的新区是一个经济区,而不是行政区,按照新区编制土地利用总体规划,从规划层次上突破了现行中华人民共和国土地管理法等法规规定的“五级”土地利用总体规划体系中以不同级别行政区为单元开展土地利用总体规划的限制。突破行政边界,按经济区编制土地利用总体规划是实现农地得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到

18、切实发挥的节约集约用地新格局的重要途径。因为将分属于不同行政区的经济区作为一个整体编制土地利用总体规划,有利于统筹区域内城乡土地利用,优化土地利用结构和布局;有利于按照经济区内不同区域的区位和土地利用条件,优化产业功能区布局;有利于集聚区域土地等要素资源,提高土地集约利用水平,实现土地资产效益最大化。尽管目前滨海新区已经成为行政区,但当初按照经济区编制滨海新区土地利用总体规划的理念和管理模式对其他经济区的土地管理改革仍具有借鉴意义。(二建立土地利用总体规划年度评估制度,强化规划、计划的动态管理建立土地利用总体规划和计划动态管理是滨海新区土地管理模式的又一创新。办法明确规定,每年年初对上一年度土

19、地规划执行情况进行专项评估,重点对土地利用计划执行情况、节约集约用地情况、各类用地规模、结构、布局变化情况以及土地投入与经济社会发展情况进行分析;根据滨海新区发展的用地需求,以两年为周期对新区土地利用总体规划进行一次评估调整;根据国民经济社会发展规划,对滨海新区土地利用总体规划,又每五年进行一次滚动调整,以充分保证总体规划与经济社会发展相适应,实现规划的动态管理。与审批级次相配套的规划修编制度,统筹安排与滨海新区发展相协调的各类用地规模和布局,本着节约集约用地的原则,新增建设用地规模在市总体规划规模内进行控制。此外,办法还规定了滨海新区土地利用总体规划编制的主要内容,尤其强调根据滨海新区开发开

20、放的总体战略布局以及土地适宜性状和利用现状,编制基本农田保护专项规划和土地开发整理复垦专项规划,强化各类专项规划对土地开发利用分区管理,作为土地利用总体规划分级控制的主要手段。在土地利用计划管理方面,试行土地利用计划指标“近期用地总量一次核定,用地指标额度集中下达,供地时序阶段调整”的制度。在全市年度计划指标安排上,为适应滨海新区开发初期用地需求量大的特点,办法明确提出,根据滨海新区近期建设计划,按照“前期适当集中,后期相应调减”的方式,对滨海新区年度计划指标予以倾斜并单列。全国土地利用计划未下达之前,市国土资源管理部门在预计国家下达本市计划量的范围内,根据滨海新区项目建设时序,对重点急需项目

21、提出预安排意见,经市人民政府批准后,下发计划预安排。做到了重点项目用地应保尽保,及时落地。(三推行征转分离试点,创新农用地征转审批制度实行土地征收和农用地转用分离,即根据土地利用总体规划和新区建设发展趋势,先行征收集体土地,形成政府储备土地,提前安置农民,在项目实施建设前,办理农用地转用手续。具体做法:按照“一次审批、分期实施”的原则,依据滨海新区土地利用总体规划,将滨海新区5年城镇建设涉及的农地转用和土地征收总规模,一次上报国务院批准后,再, , 根据建设需要和年度农地转用计划指标,适时实施农地转用,保障重大工程项目用地供应。调控土地利用计划指标向重点项目倾斜,确保项目用地,避免土地利用计划

22、指标的沉淀和闲置,最大限度地发挥土地利用计划指标的效率。实行农地转用和土地征收分离,即先征后转,有利于根据新区发展需要,调控农用地和未利用地转为建设用地的总量和速度,也有利于提高土地管理的效率。“征”是解决政府与农民和农民集体的问题,具体而言是解决国家与集体的土地产权问题以及政府与农民及集体的土地产权收益和土地利用收益问题;“转”是解决用途改变的问题,只要符合土地利用总体规划确定的用途管制要求,也就不存在问题。新区发展速度快,对建设用地的需求量大,随时有可能有重大项目进入,而征收农地涉及大量农民的生存与发展,涉及农民与政府的利益博弈,需要较长时间进行谈判和对农民的安置。因此预先征收,安置好农民

23、的生产生活后,将农地转变为政府储备土地,如果暂时不进行开发建设,则不转变用途,即无项目不转用。征转分离有效解决了快速发展区域重大项目落地“等米下锅”的困境,极大地提高了效率,改善了投资环境;也促进了农村城市化进程。实施征转分离的前提是符合土地利用总体规划和城市总体规划,切实保障农民利益,合理确定预征土地规模及空间布局。滨海新区的改革试验中,农民利益保障采用的是“3+2”模式,“3”是指3项基本保障,即保证农民有1套住房、1份保险和1个就业岗位;“2”是指2项配套,即技能培训和土地资产收益分享(留地安置:或盖房,集体出租,农民分享出租收益;或土地入股,农民分红。征转分离申请单位必须在2年之内有一

24、定招商项目,负责征收后未建设农地不抛荒,预征量为年度计划指标的2倍, 2年内消化完。滨海新区第一批征转分离试点规模共315公顷,一年多时间全部消化完,取得了良好的效果。第二部分创新土地利用模式,推进城乡一体化进程“华明模式”解析及其启示与借鉴在贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、构建和谐社会的大潮中,为了促进土地、劳动力、资金等生产要素更大范围的优化配置,有序转移农村劳动力,实现以工促农、以城带乡,城乡共发展共繁荣,天津市提出“承包责任制不变,耕种土地不减,尊重农民意愿,以宅基地换房”模式推进城市化进程。实行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩,节约和集约利用土地资源,协调城乡建设,消除二元

25、结构,解决“三农”问题,构建生态、和谐、宜居型小城镇。天津市东丽区利用位于天津中心城区和滨海新区之间的区位优势,坚持走中心城区、新市镇和经济功能区协调发展的路子,成功探索出了“以宅基地换房”、“城中村改造”、“依托大项目有序撤村”三条途径推进城市化进程不断加快。华明镇位于天津市东丽区中北部,紧邻天津滨海新区,巨市中心区13公里,现辖6个居委会,总人口4.2万人,是天津市“以宅基地换房”模式建设的第一个示范小城镇。目前,华明镇的名字几乎已经被华明示范镇取代。通过华明示范小城镇的建设及探索,形成了一整套体现创新要求、相互协调配套、具有实践指导和借鉴意义的理论、政策和制度体系。华明示范小城镇建设工程

26、于 2006年 4月动工兴建, 2007年 9月完工, 其改革和建设成绩引起国内外普遍关注。 自 2008年以来,先后有 15个国家派团前来参观访问,人数达 3万多人次,另接待国内 考察团 600余个。 2008年 4月,经众多海内外专家评审,华明镇在全世界 87个 城市 108个参选项目中脱颖而出,成功入选 2010年上海世博会城市最佳实践展 区,获得“全国十大和谐宜居乡镇”等多项荣誉称号。华明镇成为“以宅基地换房”模式统筹城乡土地利用,推进城乡一体化进 程的成功典范,成为特色鲜明的“华明模式”,诠释着“一样的土地,不一样的 生活”这一发展主题,也强烈地吸引着人们对统筹城乡发展,推进城乡一体

27、化, 建立和谐社会的模式和路径进行深入思考。 尽管很多地方不具备华明镇这样优越 的区位、 较高的经济发展水平和农民从业对土地依赖小 (以二三产业从业为主, 等条件和特点, 但观念的转变、 思路和运作模式的改革和创新对于任何区域都具 有启示和借鉴意义。 这里沿着理念思路-制度框架-模式运作-改革创新-建设 成效-启示与借鉴的逻辑线索对“华明模式”进行解析。一、“华明模式”的理念和思路(一“华明模式”的理念“华明模式” 的理念可以分为两个层次:一个是根本理念, 也可以理解为从 世界观和价值论层面的发展理念, 那就是 “以民为根、 以创新为魂、 以服务为本” 。 即建设一座老百姓满意的具有现代特色的

28、新型 “浓缩都市” 新市镇; 规划管理 模式创新、 土地利用模式创新、 管理体制和管理方式创新是实现建设百姓满意的 新市镇的途径; 适应农民生产生活方式改变, 收入水平提高之后对服务和管理的 新要求, 树立服务意识, 打造高水平服务设施, 从硬件和软件两个方面提高服务 水平, 让老百姓的满意具有持续性。 一个是建设理念, 也可以理解为方法论和操 作层面的理念, 那就是 “高标准规划、 高水平建设、 高效能运作和高质量管理” 。 即规划要体现城乡一体化发展中的新市镇特色, 统筹安排居民住宅区、 工业和商 务区、 农业产业区的空间格局; 按照全国示范小城镇的发展目标要求, 构筑高标 准的城市功能,

29、打造具有当地民风和民俗的“农城”特色、田园生态特色、造型 新颖的建筑特色和节能节水等环保特色, 现代服务功能完备和生态环境良好的宜 居镇, 充分体现人文关怀和人与自然的和谐共处; 在较短时间内, 通过管理方式创新和便民措施完善, 完成 “以宅基地换房” 的全过程, 完成农民生产生活方式 市民化的转换,展示新市镇的建设成效和创新经验。从上述理念可以看出, “华明模式” 是落实科学发展观, 统筹城乡发展的典 范。 从农民的意愿出发, 以为新市民服好务为落脚点, 以改革创新为动力和途径, 以高起点规划、 高标准建设、 高水平管理为实现方式, 充分体现了科学发展观 “以 发展为要义, 以人为本为核心,

30、 全面协调可持续为基本要求, 统筹兼顾为根本方 法”的精神实质,具有鲜明的时代特色(二“华明模式”的思路“华明模式” 的基本思路为:围绕破解新农村建设中普遍存在的土地和资金 双重约束的难题, 按照 “城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩” 的原则, 在充分尊重农民意愿的基础上, 以不减少耕地为前提, 按照统一规划, 高标准建 设现代化、 有特色、 适宜产业集聚和生态宜居的新型小城镇。 农民以其宅基地 (包 括村庄用地 按照相应标准换取小城镇中的住宅, 以村庄生产、 生活辅助设施用 地换取小城镇社区功能; 将部分节约出来的建设用地指标通过市场化运作, 解决 建设资金问题。 同时建立新型管理和

31、服务框架, 完善配套政策, 使新型小城镇成 为功能齐全、设施完备的新市镇;通过农村土地(包括农用地和腾出的宅基地 按照现代农业产业发展要求进行综合整治, 完善农业基础设施, 使农业生产区域 成为土地利用条件好, 设施配套, 农业产业和产品品质优良、 特色突出的现代化 农业园区。总之, 按照城乡一体化的方向, 形成新市民居住区、 工业和商务区、 农业产 业区“三区联动,统筹发展”的新格局。以土地作为撬动统筹城乡发展的杠杆, 以城乡建设用地增减挂钩优化建设用地的空间布局,促进农村土地利用方式转 变, 进而促进农村土地财富释放, 最终解决新农村建设-新市镇和现代农业生产 区建设的空间和资金问题,实现

32、项目建设的土地和资金自我平衡。二、“华明模式”的制度框架“华明模式”的制度框架可以归纳为“两个坚持,两个不变,四项规范”。 “两个坚持” 是指坚持农村基本经营制度, 在国家现行政策框架内, 坚持承包责任制不变, 切实保障农民土地成本经营权的合法权益; 坚持最严格的耕地保护制 度, 实施宅基地换房, 必须确保耕地占补平衡, 通过对村民原有宅基地和其他集 体建设用地统一组织复垦,实现耕地总量不减、质量不变、占补平衡。 “两个不 变” 是指宅基地换房的目的是改善农民的居住环境和享受市民化的公共服务, 但 农民的身份暂时不变; 迁入新市镇居住的农民增加了就业机会, 但村民务农等就 业主渠道不变。 “四

33、项规范” 是指宅基地换房的范围、 依据和新市镇建设资金来 源和组织管理架构的四项制度化规定。 即宅基地换房的范围为用农民住宅、 公建 和生产生活辅助设施占用的建设用地置换同等面积的规划区用地, 用于建设农民 还迁住宅, 农田等非建设用地不列入置换范围; 宅基地换房置换的主要依据是宅 基地, 地上物及其他情况作为平衡依据; 新市镇建设资金从新建农民还迁房剩余 建设用地通过招拍挂等市场出让渠道解决; 新市镇按照社区化管理建立新型组织 管理架构,但村民委员会和村集体经济组织仍然履行职能。制度框架是模式运行的基础, 是体制机制改革的前提。 华明示范小城镇就是 按照“两个坚持,两个不变,四项规范”基本制

34、度框架,在某些关键环节进行改 革创新基础上建设起来的。三、“华明模式”的运作(一“华明模式”的运作进程从 2005年下半年开始,天津市围绕破解土地和资金双重约束的难题,在广 泛征求农民意愿和大量调研基础上, 推出以 “宅基地换房” 加快小城镇建设的办 法,华明镇成为天津市第一个实施宅基地换房的试点小城镇。 2005年 10月,天 津市政府下发 关于同意在东丽区华明镇实施以宅基地换房开展示范小城镇建设 工作的批复 , 同年, 国家发改委批准了“华明示范镇列为全国小城镇发展改革 试点单位”,这是催生“华明模式”的运作环境和条件。示范镇建设涉及的 12个村, 共有宅基地 12071亩, 新建小城镇用

35、于农民住宅建设和服务设施配套 3476亩,可腾出建设用地 8595亩,其中 4000亩用于产业发展, 4000亩用于挂牌出 让, 土地增值收益用于农民还迁住房建设及社区整体配套建设。 示范镇规划共分 为农民安置区、 新市民安置区、 商业商务区三个功能区, 总建筑面积 410万平方 米,规划人口达 8万人。2006年 4月规划实施华明示范小城镇建设,历时一年半,完成了 5.618平 方公里范围的基础设施工程,建成农民还迁住宅 162.54万平方米,公建房屋 20多万平方米。 2007年 9月启动村民搬迁, 目前胡张庄、 永和等 12个自然村的 1.2万户 4.2万人已入住华明示范镇。 已平整土地

36、 493.3公顷, 连片复耕 446.6公顷, 超额完成 426.3公顷周转指标的复耕任务。布局合理、外形别致、配套完善、环境优美、管理完善、田园风情浓郁的现 代化新市镇和农民居住社区、 工业园区、 设施农业园区 “三区” 联动发展的城乡 一体化格局,充分展示了“华明模式”的生命力。(二“华明模式”的运作程序“华明模式” 是以 “以宅基地换房” 为核心内容, 遵循城乡建设用地增减挂 钩原则, 以农村土地综合整治为平台, 推动城镇化和城乡一体化进程的一系列工 程和一整套理论、 制度和政策体系的综合表达。 模式运作的程序具体分为 8个步 骤:(1 编制规划东丽区政府编制华明镇新市镇总体规划报天津市

37、政府审批, 保证示范小城镇建设的合法合规性;(2组建投融资机构滨丽公司,负责项目建设、资金管理和债务偿还, 实现政府主导下的市场化运作,解决示范小城镇建设的资金问题;(3天津市国土房管局下达土地挂钩周转指标,解决示范小城镇建设用地 指标;(4村民提出宅基地换房申请并与村民委员会签订宅基地换房协议,明确 农民与集体经济组织的权责利关系;(5村民委员会与镇人民政府签订宅基地换房协议,明确集体经济组织与 政府的权责利关系;(6镇人民政府与小城镇投融资建设公司签订总体村民安置协议,明确政 府与投融资机构在安置农民中的权责利关系;(7小城镇农民住宅建成后由村民委员会按照全体村民通过的分房办法进 行分配和

38、还迁,明确农民入城的具体办法;(8农民搬迁后统一组织对原宅基地整理复耕,复耕出的土地用于归还小 城镇建设占用的土地挂钩周转指标,解决耕地占补平衡问题。(三“华明模式”的运作模式“以宅基地换房”为核心的“华明模式”按照“政府主导、企业运作、市场 机制、政策推动”的模式进行运作。作为农村城镇化的路径之一, 以宅基地换房涉及众多农民的利益, 事关城镇 化的质量, 对区域经济和社会发展产生的影响深刻而长远。 该模式的顺利运作和 预期目标的实现有赖于在国家现行基本法规制度框架内,对体制机制进行改革, 构建一系列配套政策作为保障体系。因此,必须坚持政府主导,通过编制规划、 搞好服务、搭建平台、制定政策等手

39、段引领方向。具体运作由区、街(镇两级政府委托运作公司按照公司法的要求完善 法人治理结构, 进行规范运作。 即由区县人民政府组建示范小城镇投融资建设公 司, 作为项目法人, 具体负责示范小城镇建设项目投融资、 土地整理、 建设开发 等工作。 投融资建设公司可以是政府出资组建的国有独资公司, 也可以是以政府 为主导、 吸收社会投资主体参与、 共同组建的有限责任公司。 宅基地换房按照市 场经济规律进行运作, 摆脱非市场因素对此项工作的干扰, 避免以权谋私等行为 影响市场机制发挥作用。在宅基地换房的具体工作步骤上统筹安排, 制定相关政策 (如财政扶持政策 或实施办法 (享有宅基地资格认定、 拆迁还迁等

40、的办法 对宅基地换房工作加以 规范和支持,使宅基地换房工作有章可循,规范健康运行。四、“华明模式”的改革创新以宅基地换房不是农村人口简单地向城镇迁居, 而是有农业型社会向城市型 社会的转变, 需要大力推进制度和政策创新。 华明示范镇三年多的建设成就表明, 以宅基地换房为核心的 “华明模式” 是推进农村改革发展的成功实践, 是加快形成城乡经济社会一体化新格局的成功探索,是大城市近郊区统筹城乡发展和新农村建设的发展方向。实践探索中,“华明模式”在6个方面进行了创新。(一农村土地流转制度创新华明示范镇宅基地换房在国家现行政策框架内,在不增加建设用地指标的前提下,先由市土地行政部门供给小城镇建设用地周

41、转指标,在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复耕,实现耕地占补平衡,耕地不减。新市镇建设除了农民住宅区外,还规划出供市场开发出让的土地,用土地出让收入来平衡示范镇建设资金。即通过农村土地综合整治、建设用地的空间置换和建设用地利用结构调整,保证了建设用地不增加,耕地不减少的国家政策刚性要求。同时,增加了农民的财产性收入,改善了农民的居住环境,提高了农民的生活质量。(二小城镇管理模式创新(1管理体制创新。顺应农民居住方式和生活方式市民化的变化,行政管理体制由村社管理向新型社区化管理转变。成立“华明示范镇管委会”,负责日常行政管理,下设党政综合、经济发展、社区事务和城区管理四个办公室。以3000

42、户为一个社区,300户为一个邻里,逐步组建以社区党支部为核心,居民代表会议为权力中枢,居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体系,形成管理有序、服务完善、环境优美、文明和谐的新型社区。(2管理方式创新。建立与城市型社会相适应的新市镇管理方式,对市容管理、环境卫生、园林绿化等工作实行统一领导、属地管理、公众参与、市场运作、社会监督的原则,通过社会招投标选定建设、养护、管理责任单位采用市场化运作。同时,引进物业公司,对各社区进行物业管理,全面提升管理水平。(3综合执法。借鉴香港“一个警察管到底”的执法形式,建立华明综合执法大队统一负责新市镇行政综合执法,形成“一支队伍管全部”的管理模式。治安实

43、行三级联网,住宅区内闭路监控和电子巡视系统覆盖区内各个角落,小区警务室与派出所、公安局可以联动,警方能够适时进行治安现场监控。义务巡逻队协助民警进行治安防范。(三农村集体经济组织形式创新农民进城居住后,保留农民集体经济组织成员身份不变,以建立现代制度为目标,进行农村集体经济组织产权制度改革,成立新型经济组织。通过社区股份合作制,即将土地承包权和剩余资产变成股权,将农民组织起来,实现了让农民带着资产、资本、股权进入示范镇居住。让农民分散的资产通过流动、组合,向规模经营集中,形成若干个新型经济实体,使之成为居民劳动就业、增加收入的重要载体,实现农民的劳动联合与资本联合。(四建设投融资方式创新资金瓶

44、颈与土地瓶颈是制约新农村建设的两个主要因素。为解决华明示范镇建设的资金瓶颈,东丽区人民政府组建投融资建设公司滨丽公司,负责项目投融资,以建设项目土地出让金政府收益及其他资产收益作为还贷担保,开发贷款实行封闭管理,接受区人民政府、贷款人和投融资建设公司三方共同监管。这种投融资方式改革既保障了小城镇建设资金,加快建设速度,又有利于小城镇产业发展,为小城镇发展带来活力。华明新市镇建设占用耕地8427亩,小城镇建设规划中农民住宅占地3476亩,用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约40亿元;另外的4951亩,规划为经营开发用地,通过招、拍、挂方式出让后,收益在40亿元左右,达到小城镇建设资金的自我平衡

45、。(五社会保障制度创新通过“宅基地换房”要实现农民“安居、乐业、有保障”的目标,必须不断创新保障制度。华明示范镇通过多渠道打造拥有薪金、租金、股金、保障金的“四金”农民,建立了完备的保障体系。一是多渠道解决入住村民的就业,增加“薪金”。成立专门组织机构,安置农民就业,仅社区物业、保安、市政、保洁、绿化、治安协管等就安置了1100个村民就业。依托空港物流加工区和华明经济功能区(产业园区用工需求,对适龄农民定期开展免费劳动技能培训,提高就业技能。目前,实现农民就业和自主创业1.8万人。二是健全社会保障体系,提高农民的“保障金”。由政府出资实行养老保险补贴,既解决了群众的后顾之忧,又增加了农民“养老

46、金”收入。同步推行农村新型合作医疗,除政府补贴外,鼓励村集体负责交纳新型合作医疗中个人交费部分,解决农民看病难和因病返贫的问题。目前,农民保险参合率达到90%、新型农村合作医疗参合率达100%,基本实现了应保尽保。三是建立农民财产持续增长机制,增加农民的“租金”。通过宅基地换房,农民原有价值4-5万元的宅基地和房屋置换价值超过40万元的90平方米的一套住宅,财产性收入增值10-20倍。同时还为每户提供了15平方米的经营性用房,使农民获得“租金”等收入。四是建立新型集体经济组织形式,进行股份制改革,将承包经营权和剩余资产股权化,实现农民变居民,农民变股民,切实增加农民“股金”收入。此外,适应农业

47、经营方式转变,促进土地承包经营权流转。农民出租土地承包经营权可获得“租金”,以承包经营权入股,则可从中获得“股金”。(六小城镇扶持政策创新除制定宅基地换房相关政策外,政府有关部门还制定出台了建设用地流转、环境保护、产业发展等系列政策,引导区域经济发展方向,确保宅基地换房为龙头的“华明模式”规范健康发展。如对土地出让金政府纯收益及土地交易契税全部或部分返还;对置换出的建设用地指标用于经营性用地的,一律按规定实行招拍挂出让,土地收益主要用于农民还迁房建设和基础设施投入;耕地占用税在一定时间内返还;五年内对座落在示范镇规划建设区域内的新建企业,其交纳的各项税费,市、区分享部分全部返还。资金由示范镇实

48、行专户储存,专项用于示范镇社会公益性建设和管理支出。五、“华明模式”的成效“华明模式”是大城市郊区实现城乡统筹发展的系统工程,以宅基地换房为核心内容和通道。该模式重在一个“换”字,换意味着改变,这一换可谓是改天换地。通过土地制度创新、投融资体制机制创新、管理模式创新,在一样的土地上换出了不一样的生活:换来了土地的集约利用,换来农民生产生活方式的转变,换来了农民收入的提高,换来了城镇发展的新空间,换来了城乡差别的缩小。(一城镇发展空间放大,土地集约利用水平提高在“华明模式”中,以宅基地换房,分散的村庄换成了集中的新市镇,将分散的建设用地集中规划建设新市镇,平面的宅基地换成了立体的居住空间,明显放大了城镇发展空间。按照“浓缩的都市”优化建设用地结构与布局,除了建设新市民居住区外,规划出经营性用地出让供市场化开发,即增加了经济功能区用地发展工业和现代服务业,土地的产出提高,土地资产价值增加。通过宅基地换房,可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来,统一整理复耕。整理复耕土地面积,大大超过城镇建设占用的耕地数量,确保了耕地不减,实现了土地集约利用。集约利用土地是转变经济发展方式,打造优势产业集群的主要环节。华明示范