依法依规办学-提高学校管理水平课件.ppt

1、北京师范大学教育学院 刘复兴 教育法教育法教育部门法教育部门法 行政法规行政法规 地方性法规、自治条例、地方性法规、自治条例、单行条例单行条例 政府规章政府规章教育基本法教育基本法教育单行法：教育单行法：义务教育法义务教育法职业教育法职业教育法高等教育法高等教育法教师法教师法学位条例学位条例民办教育促进法民办教育促进法（相关的还有（相关的还有未成年人保护法未成年人保护法、预防为预防为成年人犯罪法成年人犯罪法等）等）宪法宪法一、一、教育法治与依法治校教育法治与依法治校n（一）如何理解法治？n法治与人治的争论：n （1）治理国家主要依靠法律还是道德n （2）指导人们的行为主要依靠一般 n 性的法律

2、规则还是根据具体情况 n 具体对待n （3）政治制度（国家与社会管理）上应实 n 行民主还是专制法治（法治（Rule of law）基本含义基本含义n用法律来治理国家和社会，法律是社会生活的最高权威和最高裁判，是衡量国家、政府、社会组织和个人行为的根本标准 n法治是一种治理国家的思想体系，也可以指一整套治理国家的方式、原则和制度，同时它还代表着一种社会发展的状态和水平 法治的精神要求在教育领域实施依法治教法治的精神要求在教育领域实施依法治教n依法治教（依法治教（Rule by law）的含义）的含义n 就是要逐步建立和完善教育法规体系，把国家全部的教育活动纳入依据法律进行管理的轨道，做到行政机

3、关依法行政，办学主体依法办学，学校要依法治校。n依据关于教育法和其他关于教育的法律法规，来实施教育行政、学校管理和教育教学。指国家的法律制度，就是指法律的制定、遵守、适用、监督以及实施、保障等一系列制度（现行法系统、法律实践、法律文化）教育法制就是以一套完备的教育法规为核心，包括相应法律实践和法律文化在内的法律系统，是一个以行政法为主体、以民法相配合，辅之以必要的刑法手段，并以其他法律手段为适当保障的完整的法律调控机制。依法治校是教育法制建设的基本内容依法治校是教育法制建设的基本内容n含义：n两个层次教育行政的角度和学校管理的角度n n 从教育行政的角度来看，依法治校是政府及其教育行政部门依据

4、法律治理学校。n 从学校管理的角度来看，依法治校是学校管理者按照法治的精神，利用法律和规章制度对学校的各项事务进行管理，实现学校管理的法制化。依法治校的内容依法治校的内容1（学校管理角度）（学校管理角度）n明确学校的法律地位n依法履行学校的权利和义务n依法进行学校内部管理（教学管理、教师、学生及财物管理等）n依法维护学校、教师、学生的权益n依法进行学校与外部关系的管理（学校与周边环境、学生家长及其他相关社会对象）依法治校的内容依法治校的内容2（教育行政的角度）（教育行政的角度）以某省的依法治校实施方案为例以某省的依法治校实施方案为例n1、学习教育法及其他法律法规，提高法律水平和依法管理能力n2

5、、宣传宪法中的教育条文及其他教育法律法规n3、学校建立各项规章制度，行政机关加强督促、检查、指导n4、学校规章制度的起草、修改、出台，要与法律法规相一致，与上级政策相配套，具有科学性、可行性n5、学校领导依法决策，规范管理，教师依法执教 6、加强学校民主建设，推行校务公开n7、教育行政部门安排专人从事学校法制工作，学校聘请从事法制教育的专职或兼职教师 n8、教育行政部门和学校要善于用法律解决学校中产生的热点难点问题n9、建立健全教师和学生申诉制度，依法处理教师学生伤害事故n10、教育行政部门和学校配合其他有关部门处理好学校与外部的的纠纷和矛盾（二）如何理解依法行政与依法治校（二）如何理解依法行

6、政与依法治校n教育行政与学校管理的合法性n行政权来源于国家的宪法和法律，没有宪法、法律的确认和设定行政权就失去了n存在和行使的合法性（不同于公民权）n依法治教要求教育行政机关必须依法行政，学校必须依法管理n教育行政、学校管理合法性体现为以下具体要求n 任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；n 任何行政职权的行使都要依据法律、遵守法律；n 任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律的规定。n 任何违反上述三点规定的行政活动，均可以宣告为“无效”。n也就是说：“无法律即无行政”，“无法律即无学校管理”（依法治教）案例1：学校能否罚款？n n案例2：偏远农村地区的代课教师问题n 教师

7、资格与教师待遇问题n案例3：拖欠教师工资问题n合法性：学校制度建设和管理活动要合乎法律规定n目前学校管理中违背合法性的几类现象n n 一是漠视义务性规范n 二是违反禁止性规范n 三是歪曲和滥用授权性规范n关注学校法的制定依法治校的根本依据！社会结构的转型社会结构的转型传统传统的总的总体性体性社会社会上层建筑上层建筑经济基础经济基础 转型中的社会：尽转型中的社会：尽管存在不均衡管存在不均衡政府政府社会（学校）社会（学校）市场市场 传统总体性社会的分化n n市场化n 营利部门（经济领域）n 民主化n 总体性社会 政府部门（政治领域）n 自治化n 非营利部门（社会领域）n n WTO：教育领域承认市

8、场机制教育领域承认市场机制WTO服务贸易总协定服务贸易总协定对教育服务的规定对教育服务的规定n类服务贸易类服务贸易n商务、通讯商务、通讯n建筑与工程、供销建筑与工程、供销n教育、环境教育、环境n金融、健康金融、健康n旅游、交通旅游、交通n娱乐文化体育、其他娱乐文化体育、其他n初等教育服务初等教育服务n中等教育服务中等教育服务n高等教育服务高等教育服务n成人教育服务成人教育服务n其他教育服务其他教育服务n民间资本开始进入学校n 民办学校、混合制学校的发展n政府垄断办学的格局已经被打破n 公办学校、混合制学校、民办学校n市场机制带来的影响n 竞争、选择、利润、服务（对公众需要的回应性）国外公立的义

9、务教育领域也在引入市国外公立的义务教育领域也在引入市场机制：场机制：n（1）美国公立学校的私有化）美国公立学校的私有化n（2）英国学校地方化管理）英国学校地方化管理n（3）日本高等学校的法人化运动）日本高等学校的法人化运动市场机制对教育的影响n竞争n选择n权力下放n付费与利润n服务与回应性教育性质与教育运作方式的多样化教育性质与教育运作方式的多样化政府提供政府提供公共产品公共产品单一政府机制配置资源单一政府机制配置资源教教育育 公共产品公共产品准公共产品准公共产品私人产品私人产品政府机制政府机制混合机制混合机制市场机制市场机制教育：成为一种消费。公益性受到营利性的挑战。政府与学校的关系开始分化

10、政府与学校的关系开始分化-依附关系、寄生关系开始被剥离 政府政府 学校学校举办者举办者管理者管理者办学者办学者管理者管理者（政府）（政府）举办者举办者（投资人（投资人）办学者办学者（校长、（校长、教师）教师）以人为本n人与物的关系，软件与硬件的关系，n注重投入的评价系统往往重视硬件的建设n人格主体：尊重个性与人格尊严n价值主体：鼓励选择与创造n 承认和尊重差异n满足基本生活需要n实践主体：给予活动的机会n 教育活动“去控制”n发展主体：追求个人全面、和谐发展n 可持续的发展n 重视每一个受教育者的发展权力转移n内容：n地方教育管理权、教育决策权、自主办学权n学校办学自主权n民间办学权n家长教育

11、权、选校权、参与决策管理权、监督权n学生选择权、参与决策管理权、监督权、自治权n教师参与决策管理权、监督权n方向：纵向与横向教育平等 主体人格和尊严平等 教育权利平等 教育起点平等 教育过程平等 教育结果平等 能力本位 对弱势群体进行补偿效益优化n“投入产出”比例最佳n 投入指标：人力投入、物力投入、财力投入n 产出指标：教学计划课时完成率、毕业率、巩固率、留级率、平均统考分数n政策代价最小n 成本性代价（最小，即“投入”最小）n 补偿性代价适度n 避免人为性代价n 选择性代价不可避免多样化n世界范围内n 教育的民族性n 教育的特色化n国家教育体系框架内n 学制多样性n 培养目标多样性n 学校

12、多样性n 教育内容多样性n 教学模式与方法多样性n 评价标准的多样性可选择性n受教育者选择的权利n选择学校n选择课程n选择学习方式n选择教师n选择课程与教学内容n教育制度的可选择特征n学制：多重选拔与各类教育的衔接n课程制度：选修课制度n教学管理制度的可选择：学分制管理n选择咨询制度二、依法治校需要解决的几个基本问题二、依法治校需要解决的几个基本问题n（一）依法处理学校与政府关系n（二）依法处理学校与社会的关系n（三）依法实施教育教学管理 n（四）依法防范与处理学生人身伤害问题 n学校是一个复杂的社会系统人力人力物力物力资金资金知识知识课程课程教材教材社社会会系系统统政政治治系系统统经经济济系

13、系统统技技术术系系统统法法律律系系统统人人口口系系统统、学校外部环境学校外部环境权权责责子子系系统统技技术术子子系系统统任任务务子子系系统统人人员员子子系系统统心心理理子子系系统统、学校内部环境学校内部环境一定一定数量数量和规和规格的格的人才人才（一）依法处理学校与政府的关系n1、传统的学校与政府的关系 纵向隶属性的行政法律关系n内容：（1）政府依法对学校进行行政管理，学校服从管理n （2）学校依法享有独立自主的办学权利（中小学与大学具有明显区别）n （3）学校享有监督政府行政的权利n特点：两者关系不对等。n 政府占据主导地位：以国家的名义行使职权，可以强制学校履行义务n 学校处于服从地位：只

14、能建议或请求政府履行职责，或利用申诉、诉讼维护自身的权利n 自上而下的管理机制（下级等、靠、要，被动执行，政府过多干预教育事务，政府、教育行政部门与学校之间的命令与服从关系）2、学校与政府关系遭遇挑战、学校与政府关系遭遇挑战案例：宁夏银川高级中学改制中与政府发生矛盾 公办学校改制为国有民办学校 产生了良好教育、社会与经济效益 学校原校长被调查 学校自主招生计划被严格控制 学校给教师配备手提电脑招非议 政府对继续加大投入犹豫不决 政府对如何管理感到困惑 学校发展遇到困难 战略研讨会：区长提出放手、放权、加强管理、加大投入 3、事业单位改革将彻底改变政府与学校关系n事业单位分为三类n行政管理类n社

15、会公益类n生产经营类 事业单位分为三类n行政管理类n社会公益类n生产经营类公益类事业单位又区分为三类n社会公益类事业单位按照业务职能和经费来源分为三类：n 第一类是纯粹为满足社会公共需要，涉及公众基本利益和政府基本职能，不允许或没有条件取得市场收益，不具备有偿经营能力，其经费全部由财政给予保障的事业单位，如义务教育、基础科学研究、政策研究、公共卫生、环境保护、数据信息统计等。n 第二类是既承担社会公益职责，又可通过有偿服务获得一定收益，需要财政提供定额或定项补助的事业单位，如非义务教育、非营利医疗保健、艺术创作表演等。n 第三类是承担社会公益职责，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，有一定收

16、入来源，不需要财政负担的事业单位，如新闻出版、报刊杂志、广播电视等。4、当前政府与学校关系存在的几个关键问题n（1）政府与学校的权责分配不够清晰。）政府与学校的权责分配不够清晰。n虽然政策与法律规定赋予学校办学自主权，但政府主要以行政命令来管理学校，学校始终处于被动地位，责权利不统一n教育制度设计的缺陷使政府逃避了其应负的责任n n 如 赋予学校法人地位学校为校园安全问题承担民事责任、政府回避了其行政责任（新疆建设兵团的案例）n n 如教育乱收费问题学校成为政府责任不到位的替罪羊（2）学校与政府间产权关系日益复杂n 传统上公办学校比较清楚，但面临新的问题（经费来源的多样化、聊城的办学体制改革、

17、教育局举办民办学校等）n 混合制学校尤其需要明晰产权关系（占有、使用、收益、处分）n n民办学校：政府还不能依法保护民办学校据举办者的财产所有权（3）以县为主体制带来政府与学校之间的新问题n县级教育行政部门决策与管理学校的能力不足n乡镇政府（街道办事处）失去管理学校的抓手与兴趣，学校失去基层政府的支持n政府中间管理层的功能受到削弱县教育局乡镇政府教育办公室 学 校县教育局乡镇政府教育办公室 学 校5、改革政府与学校关系n（1）赋予学校自主发展能力）赋予学校自主发展能力n建立政府与学校的伙伴关系n学校发展计划谁的学校？n进一步明确政府与学校的权责。按照政校分开、以校为本的原则重新分配权责n在政府

18、管理权与学校自主权之间保持博弈与张力：政府的解制与规制案例1：海南洋浦经济开发区的管理体制改革n改革原则：改革原则：按照“政事分开”的原则，凡属于学校职权范围内的事，由学校自己负责管理；不适宜学校负责或学校单独办理效益低下的事务，授权法定机构办理。政府以间接管理为主，着重搞好统筹规划，政策指导，组织协调，监督检查，提供服务等宏观方面。n政府与学校权力边界划分明确：政府与学校权力边界划分明确：n 学校在教育、教学、研究、教职工聘任、津贴发放和教师奖惩方面享有充分自主权。n 但校长任免、工资、津贴标准和奖罚，教师资格标准、基本工资标准、学校总编制、工资津贴总额由政府确定。n利用中介机构：利用中介机

19、构：教师招聘、业务考核、职务评审、教育研究与交流、学校评估、招生考试、教材、设备购置则由政府组织或授权中介机构办理案例2：无锡市实施管办分离n原有体制问题多多n成立“学校管理中心”n直接管理变为间接管理n教育行政部门与学校之间不具有行政隶属关系事业单位类别事业单位类别义务教育义务教育非义务教育非义务教育公办学校公办学校公益一类公益二类混合制学校混合制学校公益一类公益二类公益二类不要求取得合理不要求取得合理回报的民办学校回报的民办学校公益一类公益三类（公益性）公益三类（公益性）要求取得合理回要求取得合理回报的民办学校报的民办学校公益一类公益三类（私人性）公益三类（私人性）（2）事业单位改革背景下

20、对学校进行分类管理（3）实施学校内部改革n面对政府与学校关系的变化，学校难以适应n必须实施学校内部改革n 提升管理者的素质n 实行校长职级制n 实行学校民主管理（学校发展委员会或者学校民主管理委员会）n 取消任命制，实施校长公推直选（二）依法处理学校与社会的关系（二）依法处理学校与社会的关系n案例：某小学仓库被本校五年级学生张凯（13岁）、三年级学生吴小东（11岁）和一年级学生史敏（9岁）因玩火而点燃。损失人民币四万元。n案例：北京市通州教师进修学校建教学楼与周围邻居发生纠纷n案例：某市实验小学与劳动服务公司签定粉刷墙壁合同未按时完工，学校提出解除合同并追究违约责任n案例：黑龙江一农恳中学应县

21、防疫站要求为学生服碘丸，引发纠纷。委托合同的重要性学校与社会的法律关系横向平权的民事法律关系n1、内容：（1）相互合作支持的关系n （2）财产所有与流转的关系n 具体表现 为所有权关系、邻里权关系和合同关系n2、特点：学校与其他社会组织都是独立的民事法律关系主体，彼此完全平等（三）依法实施教育教学管理n义务教育学校的责任（2006年义务教育法）n普通学校接受有能力的残障儿童随班就读并提供学习、康复帮助（条款）n禁设重点班（22条1款）（解决义务教育公平的重要举措）n学校建立安全制度和应急机制，进行安全教育（条款）n不得聘用故意犯罪或不适合从事义务教育者（条款）n不得乱收费或利用推销商品、服务牟

22、利（条）n实施素质教育，进行教育教学（条）n保证基本教学质量（条款）n把德育放在首位（条）n保证学生课外活动时间（37条）n不选用未经审定的教科书（39条2款）（四）依法防范和处理学生人身伤害问题（四）依法防范和处理学生人身伤害问题 n1、学校与学生关系的习惯性认识与现行的法律规定n n 学校与学生是否具有监护关系？n n 教育部学生伤害事故处理办法n 2、学校与学生的关系n内容：（1）教育与被教育的关系n （2）管理与被管理的关系n （3）保护与被保护的关系 n （4）服务者与消费者的关系n特点：即有不对等的关系，又有对等的关系案例：辽宁鞍山某寄宿制学校的学生事件n事件过程n需要思考的问题n

23、学校、教师与学生的隐私权n学校教师与学生的异常现象n学校利益与学生利益的关系n寄宿制学校学生管理的责任n学生发生意外或其他伤害后学校、教师的职责另类案例：厦门集美第二小学的学生伤害事件3、学校法律地位对学校承担学生伤害责任的影响n学校法律地位：两种法律关系与两种法律地位n参与教育行政法律关系时：学校是行政法律关系主体（教育管理学生、管理教师、授予学位、依法收费），由行政法规定其法律地位（权利与义务）（教育法28、29条）n参与教育民事法律关系时：学校是民事法律关系主体（财产所有与流转：所有权、邻里权、合同关系），学校具有法人资格（教育法第39条）学校被赋予法人地位n1995年教育法第31条n法

24、人：法人是一般是指团体或社会组织，能够独立享有民事权利和承担民事责任。与自然人（公民）相对称，是由法律创造的“团体人格”。n n 民法通则第37条规定了法人成立的要件：（1）依法成立、（2）有必要的财产和经费、（3）有自己的名称组织机构和场所、（4）能够独立承担民事责任。n学校具有法人地位，说明学校在民事活动中依法享有民事权利，独立承担民事责任。我国对学校法人地位的规定 n我国民法通则把法人分为两大类、四小类：n n 企业法人和非企业法人n n 企业法人：如企业n 机关法人：如国家机关n 事业单位法人：如学校、图书馆、医院等n 社会团体法人：如学会、协会、研究会、基金会等n 学校属于非企业法人

25、中的事业单位法人（但并不是所有的学校都是法人）n n 学校尤其是义务教育阶段的学校具有法人地位意味着什么?自主权?还是自身承担不起的责任？4、切实防范和依法处理学生人身伤害问题、切实防范和依法处理学生人身伤害问题与原因与原因 （3）学校对于教师职务行为责任n两个案例：n（1）某教师在上课时，发现一学生不专心听课，不断玩弄手中的铅笔，于是教师一边讲课一边走到学生身边，想用教杆点一些学生，提醒他专心听课。不料教杆点到学生铅笔的末短，铅笔弹起来击中学生的眼睛，导致左眼受伤。n（2）2003年，山西运城某中学的一学生从垃圾堆中捡到一枚军用手榴弹并带到教室里玩耍。被班主任老师发现后没收，该班主任把没收的

26、手榴弹带回家放在窗台上。几天后，本校一女教师的家属系退伍军人，在酒醉后拿起这枚手榴弹向别人吹嘘并演示投弹过程，导致手榴弹当场爆炸，该退伍军人当场被炸身亡，多人被炸伤。(4)区分学校的民事责任与国家、政府的赔偿责任 n案例：2002年新疆建设兵团一所九年一贯制学校屋顶一根融化的冰锥坠落，砸中九岁学生龙龙的头，半边颅骨被削掉。脑部神经严重受损，失去自理能力，鉴定为一级伤残。2003年底家长提起诉讼，要求校方承担全部责任。2004年2月19日，乌鲁木齐市中级人民法院作出判决，学校承担全部责任，赔偿受害学生残疾补助金、医疗费、精神补助金43万元（至此学校已垫付30万，又一次性赔偿了13万余元）。200

27、4年5月，家长再次提起诉讼，要求学校承担继续治疗费用60万元。学校无力支付，先是扣发、停发教职工的岗位补助和津贴，最后校长带领教师和学生去“打工赚钱”，赔偿医疗费用。国家对公有公共设施致害的赔偿责任n公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施。n公有公共设设施致害是指由于公有公共设施在设置（如设计、建造、安装）或管理（维护、修缮、保管、巡查）方面存在瑕疵，缺乏通常应有的安全性，致使使用者的人身和财产受到损害。n通常情况下，世界各国均把公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿的范围n学校设施尤其是义务教育阶段的公立学校设施理论上是属于公有公共物的范畴。n安全受教育权理论（5

28、）判断学生人身伤害责任的基本原则）判断学生人身伤害责任的基本原则n三个标准 n学校、教师有无过错？什么性质过错？n学校、教师的过错与人身伤害之间有无因果关系？直接因果关系还是间接因果关系？n人身伤害的严重程度。n学校事故的边界：n 校内或学校组织的活动、学生、人身、过错（不包括不可抗力与意外事故）n四个理论n 学校事故不可避免论、学校过错责任论、学校有限责任论、学校安全风险社会化论（政府、学校、教师、社会分担风险）n保障制度：n 校方责任险、教师职业险、儿童人身保险、国家赔偿n 天津王某起诉天津某中学。王某15女儿在该中学初三就读，因与同学发生纠纷，并对班主任白某和教导主任郭某批评不服，在学校

29、教导处服毒自杀，经抢救无效在医院死亡。王某将该中学告上法庭，要求学校对造成其女死亡并造成其经济损失一事承担损害赔偿责任。n 经有关部门调查：（1）班主任白某和教导主任郭某在处理学生的纠纷时工作方法恰当，无打骂、侮辱、体罚现象；（2）处理问题时态度公正，无偏袒；（3）教师的教育行为与王某之女非正常死亡之间无因果n法院判决：学校和教师不负任何法律责任n1994年11月5日，河南省虞城县田苗乡杨余庄小学5年级学生马建国在上早操时迟到，在插入跑操队伍时与别的同学发生推桑挤撞，被摔倒在地，造成左臂骨折，花掉医药费1300多元。马建国之父多次与校方协商，要求其赔偿损失。而学校认为，学校按时上操是正常的集体

30、活动，马建国迟到违反校规，学校不应承担责任。马建国之父随后把学校告上法庭。n 法院认为，马建国被摔伤系校方管理不当所致，学校应承担主要民事责任。其父作为监护人也应承担相应的责任。经法庭调解，学校赔偿马建国医药费1000元，诉讼费和其余医药费用由马建国父亲承担。n1995年11月6日，内蒙古呼和浩特市天气奇冷，该市民族小学学生宿舍第一次生起火炉。500多名学生上完晚自习，急于回宿舍烤火，一窝蜂往宿舍跑去。经过宿舍区门洞时，门洞旁边的小卖部有几人在买东西，阻挡了前面的学生，前面的学生被挤倒，后面的学生仍然往前涌，结果造成7名学生被踩死，18名学生被踩伤的惨剧。n n 据有关部门调查：民族小学的管理存在漏洞。（1）班主任与生活老师的责任范围不明确，教室到宿舍区之间的较长距离长期无人负责；（2）生活教师经常不到岗；（3）宿舍区门口小卖部设置不合理。n 法院认定校长、主管学生生活的副校长、学生宿舍区负责人为主要责任者，承担相应的民事、行政和刑事责任。