第三讲环境经济政策与环境管理制度课件.ppt

1、1环境政策与环境经济政策2概况一点击此处输入相关文本内容点击此处输入相关文本内容整体概述概况三点击此处输入相关文本内容点击此处输入相关文本内容概况二点击此处输入相关文本内容点击此处输入相关文本内容3国内外环境政策案例 案例1激励的重要性 新罕布什尔州多佛市排放垃圾要付费 1、为什么排放垃圾要付费 从垃圾收集处理到垃圾回收分拣（1989）2、克服公众的反对 3、项目如何运作 制度和基金 4、成就：节省资金减少垃圾4 案例2：不当激励 墨西哥实行严厉清洁空气法，环境污染反而更严重 政策每个工作日的早5点晚10点，按照驾驶牌照禁止车辆上路。效果每天多消耗汽油50万加仑。原因车辆增加100万辆。政策失

2、效政府鼓励贷款，家庭购买多辆汽车，选择不同尾号。5 案例3：从香港迪斯尼船厂污染处置看环境立法的趋势和环境风险 2001年4月，香港政府为兴建配合香港迪斯尼乐园发展的必要基础设施，与财利船厂（1964年运营）以15亿元巨款达成搬迁协议。香港土木工程署进行环境评估的过程中，在厂内东南部土地发现了不寻常浓度的二恶英，估计有多达3万立方米的泥土受到污染，为香港历来最为严重的一次二恶英污染事件。据估算，热脱附处理厂的费用达3亿5000万元，较原来估计的清理污染物所需约3,000多万元高出十倍！谁来埋单？6 案例4：纽约爱河垃圾污染案例及其影响 1942 年至 1953 年之间 Hooker 化工厂及

3、Plastics 公司在纽约州北部爱河（Love Canal）地区掩埋了约19,000公吨高毒性及致癌的化学废弃物，最后覆上一层黏土层和表土以利植物生长。1953年Hooker化工厂将填埋地以一美金的代价卖给纽约市政府，前提是对将来可能发生之环境损害不承担法律责任。开发为住宅区，有九百多户住家及一间小学。1976年附近居民开始抱怨化学异臭味，出现居民药物灼伤、产妇流产、婴儿畸形等事件，接着在地下室，雨水收集管线及花园里更涌出黑色浓浆状的有害废弃物，随着某些地面的下陷逐渐暴露出装着废弃物的铁桶容器及废弃物本身。1978 年，卡特总统宣布此地区进入“紧急状态”，纽约州政府将该地区封闭并迁出两百多户

4、住家和关闭学校。由于附近居民持续抗争以及媒体大幅报导，此事件成为全美甚至全世界皆知的大新闻。7 1980年，美国国会通过了全面环境响应补偿及责任法（Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act，简称CERCLA）”，俗称“超级基金法”超级基金法要求对美国全国的有毒有害废物遗留地和高污染区进行分类、确认、清理和修复。迄今，全美国潜在污染土地约45万处，被称为褐色地块（Brownfield），其中有约4万处被列入超级基金计划（CERCLIS）名单，这当中既包括存在污染物残留的工厂厂区内部和受到污染的自然区域，

5、如：河流、湖泊等，也包括污染物的填埋地。截止到2004年3月，共有1518处先后列入超级基金场所（Superfund Site）名录，其中有278个场所的污染已得到清理。该法将对自然资源损害的民事责任确定为严格的（无过错或称无过失）、有追溯力的（retroactivity）、连带的（joint）和复合的（several）民事责任。即使污染行为发生在“超级基金法”生效以前且未违反当时的法律规定，责任人也需承担相应的民事责任。从这个角度看，“超级基金法”具有溯及既往的效力。8 案例4：瑞典的绿色税收 案例5：以色列的用水配额与梯级水价 案例6：挪威有机农业认证和补贴 案例7：日本固体废物押金返还制

6、度 案例8：首钢搬迁与城市再造 案例9：江南造船厂与世博会 案例10：厦门PX事件 案例11：上海磁悬浮，开放负责的互动9为什么要实施环境政策 市场失灵（Market Failure）政府失灵（Government Failure）10市场失灵（Market Failure）价格扭曲 原因：垄断（monopoly）外部性（externalities）公共产品（public goods）不完全信息（asymmetric information）政府干预成为必要。11市场失灵的原因 1、市场势力：在商品市场中存在垄断，MR P；比竞争性市场产出为少；资源配置向其他市场；于是导致无效率的配置。2、不

7、完全信息：信息缺陷导致资源流动障碍。3、外部性当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的间接效应时就存在外部性。4、公共产品：在计量消费时存在困难，于是市场对公共产品的提供将不足。12外部影响和资源配置失当 1989年，在阿拉斯加的威廉桑德王子岛附近，几百万加仑石油从埃克森公司的一艘油船上泄漏，造成了野生生物的大批死亡，渔场遭毁，自然环境受损。尽管埃克森公司声称花10亿多美元进行清理，但大部分损害需要好几年才能补救回来。为什么埃克森公司不建造一艘更安全一些的船，或者更为小心谨慎一些呢？13 答案在于外部性：石油泄漏对埃克森公司的成本即使是10亿美元也可能小于由于损害环境而

8、造成的全部成本。因为埃克森公司或者其他任何石油公司只承担成本的一部分，所以他们没有足够的动机去设计和购买对环境安全的船只，或者在其船员当中强调谨慎小心。14 另一起重大灾难是1986年在乌克兰的切尔诺贝利核电站爆炸，释放的放射性物质波及几千英里之外。5年后，在瑞典一些地方饲养的驯鹿仍由于严重的放射性污染而不能食用。这是外部性存在的又一例苏联不必为在国土以外造成的损害付出代价。15 各种形式的外部影响的存在造成了一个严重后果：完全竞争条件厂的资源配置将偏离帕累托最优状态！换句话说，即使假定整个经济仍然是完全竟争的，但由于存在着外部影响，整个经济的资源配置也不可能达到帕累托最优状态。“看不见的手”

9、在外部影响面前失去了作用。16 为什么外部影响会导致资源配置的失当？一般而言，在存在外部经济的条件下，私人活动的水平常常要低于社会所要求的最优水平；而在存在外部不经济的情况下，私人活动的水平常常要高于社会所要求的最优水平。171819 有效率的污染排放水平 环境容量自然环境或环境要素对污染物质的承受量或容纳能力，即某一环境对污染物最大承受限度，在这一限度内环境质量不致降低到有害于人类生活、生产和生存的水平。在保证不超出环境目标值的前提下，区域环境能够容许的最大允许排放量。20 环境容量的有效利用：边际治理成本和边际损害成本；边际治理成本曲线MAC向右下方倾斜表明治理成本随着排放水平的提高而减少

10、；边际损害成本曲线MEC向右上方倾斜表明损害成本随着排放水平的提高而增加；治理成本与损害成本之和是社会总成本21E边际治理成本MAC边际损害成本MEC(边际外部成本)BAO6242.7EE22理想的排放和治理水平：边际治理成本等于边际损害成本，社会总成本最小，资源实现有效率的配置;实现有效率的污染水平的手段：1）强制执行各类环境法规；2）以市场为基础的经济手段;23政府失灵 政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。决策失误 政府机构低效 政府寻租 政府扩张24 政策失灵：森林政策价格高（政府补贴）土地政策产权不清晰 水资源政策农业灌补贴 城

11、市化和工业化政策城市化工业化并行（人口集中污染集中）产业政策和贸易政策鼓励资本密集型产业、工业补贴导致林业矿业发展 财政政策和金融政策利率高、贴现率大，资源消耗快 管理失灵：政策措施手段单一行政命令25环境政策体系 环境管制政策：主要是采取许可证颁布、标准制定和环境功能分区制等手段达到对生产工艺和产品的管制，禁止限功能分区制等手段达到对生产工艺和产品的管制，禁止限制特定污染物的排放或污染活动的时空范围。26 命令控制型环境政策 主要是强制执行的各类环境法规，包括各种环境标准、必须执行的命令和不可交易的配额。优点：目标明确，如果实施成功可以很快获得预期的环境效果；缺点：|执行需要庞大的执法队伍和

12、高额的执行成本；|环境管理效率低；|管理者需要使用资源以得到排污者的有关信息；|需要知道各企业不同技术和不同控制成本等。27 环境经济政策：从影响成本效益入手，引导经济当事人选择最终有利于环境的行为。其特点是出现支付或货币转移，或者建立新的市场。环境经济政策的特点：以市场为基础，着重间接宏观调控，通过改变市场信号，影响政策对象的经济利益，引导其改变行为，从而降低政策执行成本；通过市场中介，把经济有效地保护、改善环境的责任，从政府转交给环境责任者，环境管理更加灵活，可以适用于具有不同条件、能力和发展水平的政策对象；有效地配置保护环境所需要的资金。28 环境自愿或协商：通过公众参与、社会监督、政府

13、劝说，政府与行业或私人之间达成协议，企业自愿更好地执行环境法规。环境信息政策：公众环境应知权，鼓励公众参与、社会监督，人人参与保护环境。29环境政策的发展历程30环境经济政策设计原则 污染者付费原则（PPP）环境经济政策的基石 使用者付费原则（UPP）受益者付费（补偿）原则（BPP）破坏者付费（赔偿）原则（DPP）31 污染者付费原则（PPP）Polluter Pays Principle 目标：纠正环境问题的外部不经济性，使外部费用内部化；污染者付费原则：污染者应该承担由政府决定的控制污染措施的费用，以保证环境处于可接受状态；在生产过程或消费过程产生污染的产品和服务的成本中，应包括这些控制污

14、染措施的费用；体现污染者与国家间分担环境费用的公平与正义 体现污染者内部不同类型的污染者之间分配污染费用的公平与正义.“污染者付费原则”的基础还有“使用者付费原则”（简称为“UPP原则User Pays Priciple”）32 受益者付费（补偿）原则（BPP）Benefitary Payers Principle 随着人类环境意识的增强和环境经济政策应用的日益广泛，PPP原则已不能满足需要，新的原则将被确立，如“受益者付费原则（BPP）”等，并有可能部分地取代PPP和UPP原则。环境破坏的受益者 环境破坏实施者 发达国家投资者和消费者 与环境保护相关的产业部门 具有环境影响评价资质的机构 环

15、境保护科研部门 相关的环境保护管理部门33环境经济政策的功能 经济效率以最低的社会费用实现特定的环境目标，潜在的巨大费用节省。自动调节污染者根据市场价格信息自动调节排放量，使污染边际削减成本相等于收费价格。刺激作用对那些有利于环境的行为提供持久的鼓励，尤其是对污染削减的持久刺激 灵活性为政府、公共部门和私人部门提供灵活的政策方案和控制方案的选择。筹集资金可以为特定的环境公共项目提供专项基金，或为政府公共预算提供财政收入。34环境经济政策的一般形式 调节市场（庇古手段）“调节市场”：利用现有的市场实施环境管理 例如：征收各种环境税费、取消对环境有害的补贴、建立抵押金制度；通过“看得见的手”即政府

16、干预来解决环境问题，其核心思想是由政府给外部不经济性确定一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费用，又称为庇古手段。35 建立市场（科斯手段）“建立市场”：建立新的市场实施环境管理 通过“看不见的手”即市场机制本身来解决环境问题，又称之为科斯手段；包括明晰产权、可交易的许可证、国际补偿体制等。36 例如，假定有一工厂排放的烟尘污染了周围5户居民晾晒的衣服，每户由此受损75元，5户共损失375元。再假定有两个解决方法，一是花150元给工厂烟囱安装除尘器，二是给每一户买1台值50元的烘干机，5户共需250元。不论把产权给工厂还是给居民，即如果听任市场机制发生作用，工厂或居民都会自动采

17、取150元解决问题的方法，因为这样最节省。科斯定理认为，外部影响之所以导致资源配置失当是由于产权不明确。如果产权明确，且得到充分保障，有些外部影响就不会发生。在上述例子中，只要产权归工厂或居民是明确的，则他们中任何一方都会想出用150元安装一个除尘器来消除污染，即解决外部影响问题。37两种手段对比 1、庇古手段多依赖于政府，而科斯手段更多地依赖市场机制；如果不存在“政策失效”，两种手段都可行；但如果出现政府“寻租”的情况，科斯手段比庇古手段更有效；2、庇古手段需要政府实施收费或补贴，管理成本较大；而科斯手段需要政府界定产权，在产权制度不健全，污染者数量比较多情况下，环境资源的产权界定比较困难，

18、企业间交易成本比较大，使得科斯手段效率降低；38 3、庇古手段一般提供不了刺激，因为费率或税率一般是固定的，且经常低于治理污染的边际成本，对所有厂商的标准一样，造成厂商之间的不公平；而科斯手段一般能刺激厂商采取措施改进生产设备，减少排污；4、实施庇古手段，除了使社会获得环境效益外，还可使政府获得经济收益；5、如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税收，实施庇古税可能导致另外一些外部性；39 可以把科斯手段与庇古手段混合使用，而不是把两类手段对立起来；我国尝试排污收费和排污权交易配套使用，以排污权交易为主，用排污收费做保证，以最小成本实现污染控制目标；4041庇古手段科斯手段命令控制 手段边际

19、管理成本边际交易成本42完善市场机制，提高政府工作效率，可以降低边际成本，控制污染，改善环境质量43环境经济政策的基本功能 基本功能：行为激励功能和资金配置功能 行为激励功能：通过经济手段，借助于市场机制的作用，使外部不经济的环境费用内部化，改变生产者和消费者原有的经济刺激模式，纠正他们破坏环境的行为。资金配置功能：|依据法律、行政授权，实现和聚敛用于环境保护的资金；|资金的重新分配；|资金的使用44环境经济政策的类型明晰产权：包括所有权、使用权和开发权；建立市场：包括可交易的排污许可证，可交易的环境股票等；税收手段：包括污染税、产品税、出口税、进口税、税率差、资源税、免税等；收费制度：包括排

20、污费、使用者费、资源(环境)补偿费；罚款制度：包括违法罚款、违约罚款等；金融手段：包括软贷款、贴息贷款、优惠贷款、商业贷款、环境基金等；财政手段：财政拨款、赠款、部门基金、专项基金责任赔偿：包括法律责任赔偿、环境资源损害责任赔偿、保险赔偿等；证券与押金制度：包括环境行为证券、废物处理证券、押金、股票等。45 实施条件：实施以市场为基础的环境政策和管理手段，必须具备：比较完备的市场体系 相应的法律保障 配套的规章和机构 相应的数据和信息46 影响因素：政策可接受性 相关政策的制约 管理的可行性 公平性的考虑 对市场竞争力的影响 产业政策47主要环境经济政策概述 环境税 环境资源有偿使用政策 排污

21、交易政策 环境财政 绿色资本市场4849环境税 环境税的功能刺激削减污染，节约保护资源筹集环境保护资金税率的选择直接影响功能的选择财税部门和环境保护部门的质疑国际上大部分环境税和排污收费的功能是以筹集资金为主50 我国目前没有开征专门以环保为目的的税种，但在税制中采取了不少鼓励环保的税收措施，有些税种的开征也对环保具有直接的或间接的意义。与环保有关的税种体现在两方面：一是对开采和使用自然资源(包括土地)的单位和个人征收的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税，它们对保护资源和环境有着直接的意义；二是有些税种，如消费税、车船使用税、城市维护建设税等，虽不直接或并不完全针对环境保护，但对促进环境保护也

22、具有积极的作用。有利于环保的各种税收措施主要反映在增值税、企业所得税中。此外，消费税和一些地方性税种中都有所体现。51 增值税：涉及环保的增值税措施主要体现在与环保有关的诸多优惠政策之中，大体可以分为以下几类：一是鼓励资源综合利用产品的优惠措施。二是促进废旧物资回收的优惠措施。三是鼓励清洁能源和环保产品的优惠措施。四是污水处理的优惠措施。5253 营业税 营业税中与环保有关的税收政策不多，对病虫害防治、植物保护及其相关的技术培训收入免征营业税应该说具有一定的环保意义。消费税 消费税选择烟、小汽车、摩托车、鞭炮焰火、轮胎等为消费税征税品目，体现了国家的环保政策，收到了较好的政策效果。从2006年

23、4月1日起，调整现行消费税税目、税率等相关政策，提高了大排量和高耗能小轿车、越野车的消费税税率，对木质一次性筷子、实木地板纳入消费税税目，以加强大气污染防治和生态保护。54 所得税 一是企业利用“三废”免税政策。规定企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征所得税 二是淘汰消耗臭氧层生产线企业所获得的“议定书”多边基金的赠款免税政策。三是对专门生产当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)的免税政策。四是对国家鼓励发展的环保产业设备实行投资抵免、加速折旧政策。五是公益性捐赠扣除。六是对从事污水、垃圾处理业务的外商投资企业，可以认定为生产性外商投资企业，享受“两免三

24、减半”优惠。七是外国企业为科学研究、开发能源、发展交通事业、农林牧生产以及开发重要技术提供专有技术所取得的特许权使用费，可以减按百分之十的税率征收所得税，其中技术先进或者条件优惠的，可以免征所得税。八是对省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位以及外国组织、国际组织颁发的环境保护方面的奖金，免征个人所得税。55 促进资源节约利用的税收政策 为促进资源的合理利用，限制对资源的滥采滥用，1988年4月开征了资源税，1994年的税制改革中，进一步扩大了征收范围。56 出口退税政策 在出口退税方面，为限制高污染、高能耗及资源性产品出口，中央财政陆续采取了一系列措施，如取消包括各种矿产品精矿、

25、原油等资源性产品在内的出口退税政策。另外，将铜、镍、铁合金、炼焦煤、焦炭等部分产品的出口退税率降为5%。“两高一资”产品(高污染、高能耗、资源型产品)的出口不仅造成了环境污染，还耗费国家有限的资源，对这些产品给予出口退税得不偿失。因此，对这些产品的出口退税率大幅下降甚至全额取消，体现优化产业结构调控目标。57 其他税收鼓励措施 在房产税、城镇土地使用税、车船使用税、契税等地方税种中，也有一些有利于生态环境保护的措施，主要包括：由国家财政部门拨付事业经费的环保单位自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；对改造的废弃土地(1988年国务院令第17号)、水利设施及其保护用地(

26、1989国税地字第014号)、林业系统的林区及有关保护用地(国税函发19911404号)，免征城镇土地使用税；环保部门使用的各种洒水车、垃圾车船(国发(1986)90号)，环卫环保部门的路面清扫车、环境监测车(财税地19873号)，对市内公共汽车、电车(86)财税地字第008号)等免征车船使用税。此外，2004年1月1日至2010年12月31日期间，国有林区天然林资源保护工程实施企业和单位用于天然林保护工程的房产、土地和车船分别免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；对由于国家实行天然林资源保护工程造成森工企业的房产、土地闲置一年以上不用的，暂免征收房产税和城镇土地使用税(财税200437号)

27、。5859 环境税收政策目标定位总体目标：促进节能减排和技术进步、筹集环境保护资金、提升整体环境质量、协调环境与贸易的关系，并对国内企业的国际竞争力不会产生严重影响。“十二五”期间，先从一些对环境产生明显影响、税基比较简单、稳定、易于为税务机关识别和衡量的课税对象入手，如二氧化硫、氮氧化物、含磷洗涤剂、汞镉电池、一次性方便餐具、包装材料、矿产开发等入手。随着改革进程的深化，逐步做大税基、优化税率。60 独立型环境税是改革的突破口 税种从涵盖了环境资源的开发、利用、保护和改善领域，设置四类税目。污染排放税：将现行排污费纳入税制改革的统一框架，针对水、气、声、渣的污染排放行为开征税收；污染产品税：

28、污染产品或者工艺，主要针对污染产品的生产或消费、近期建议只考虑针对煤炭、燃油和一定种类的特种产品征税；生态保护税：目前只考虑针对一些矿产资源的开采行为和自然保护区开发和使用行为征税；碳税：现阶段主要考虑宽范围、低税率征收方式，不对个人征收，初始价格以及长期变动价格主要根据CDM市场的吨当量碳价格来确定；“税收中性”原则，开征环境税应同时用于消除其他税收扭曲问题；对能源密集型行业实行低税率或税收返还，支持可再生能源、提高能效和低碳技术。61环境资源有偿使用政策 排污费 生态补偿62排污收费制度 1、提出及试行阶段(1978年12月1982年1月)中华人民共和国环境保护法(试行)明确规定：“超过国

29、家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”2、建立与实施阶段(1982年2月1987年7月)1982年2月5日，国务院发布了征收排污费暂行办法(国发198221号文)，标志着排污收费制度在我国正式建立。3、改革与发展阶段(1987年8月至今)2002年，国务院发布了排污收费条例，标志着我国排污收费制度建设进入了一个新的发展阶段。63 许多地方开展了排污费改革 江苏 2003年，向水体排放污染物收费为每一污染当量征收标准为0.7元 2007年，提高至0.9元/污染当量 2010年10月，提高至1.4元/污染当量 广东 2010年3月，水污染排污费上调1 倍，1.4

30、元/kg64 湖北省排污费征管模式改革试点初步经验 征管职能由环保转到地税 进展不大，试点地区政府部门积极性不高 试点政府部门认识不到位 配套政策不到位，特别是与事权匹配的财权安排不到位 不仅要开展政策设计研究，下一步更要抓好试点继续扩大试点，深化试点65生态补偿“十一五”国家高度重视建立生态环境补偿机制 温家宝总理在第六次全国环境保护大会上指出：按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开

31、展生态补偿试点。”国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。66 2007年10月，胡锦涛总书记在十七大报告明确指出“要建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”；国家环境保护“十一五”规划提出：按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费”的原则，以三峡库区、南水北调源头区、重点能源开发区和国家级自然保护区为突破口，扩大试点，建立矿山环境恢复保证金，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。新修订的水污染防治法第七条提出：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保

32、护补偿机制。67 2004年以来,党中央、国务院多次对建立生态补偿提出明确要求。2005年以来，生态补偿每年都被列入国务院工作要点。2009年3月，温家宝总理在十一届全国人大二次会议的政府工作报告中再次明确提出“加快建立健全矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制”。自2005年12月国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定印发以来，党中央、国务院多次在有关文件中明确要求建立生态补偿机制。2009 年5 月19 日，国务院批转发展改革委关于2009 年深化经济体制改革工作意见的通知，指出要加快推进跨省流域生态补偿机制试点工作，扩大排污权交易试点范围，推进矿产资源补偿费制度改革。党中央、国务院文件中

33、关于建立生态补偿机制的描述，使用比较频繁的词就是“抓紧建立、尽快建立”等。但从国家层面讲，系统地开展生态补偿，还缺乏完整的政策框架。到目前为止，关于如何建立生态补偿机制都没有得到“满意解”。68 建立生态补偿机制的工作进展 2005年以来，为落实党中央、国务院有关要求，财政、发展改革委、环保等部门出台了相关文件，在浙江、江苏、福建、山西等地区开展了积极探索，取得一定进展。几部委联合制定了关于矿产资源开发的生态补偿政策；财政部会同有关部委开展跨省流域生态补偿政策研究；国家发展改革委根据各部门的职责分工，落实了国务院相关部门关于建立生态补偿机制的部门任务，印发了国家发展改革委办公厅关于建立和完善生

34、态补偿机制的部门分工意见的通知；69 国家出台的生态环境补偿政策 2006年，财政部、国土资源部、国家环保总局联合印发了关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见（财建2006215号），推动各地开展矿产资源开发生态补偿政策试点工作。2007年年底印发的国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见（国发200738号）对此作了进一步明确，并要求各地继续开展相关探索。2007年8月，环境保护部（国家环境保护总局）发布关于开展生态补偿试点工作的指导意见，计划在四个领域开展生态补偿试点：（1）自然保护区；（2）重要生态功能区；（3）矿产资源开发；（4）流域。70 2008年5月7日，环境保

35、护部印发了关于确定首批开展生态环境补偿试点地区的通知（环办函2008168号），指导地方进一步扩大试点范围、深化试点内容。试点省份包括:甘肃省、辽宁省、浙江省、江西省、福建省、山西等。2009 年3 月2 日，国土资源部发布矿山地质环境保护规定（中华人民共和国国土资源部令第44 号），自2009 年5 月1 日起，要求采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。2009 年9 月18 日，国务院办公厅发布吉林松花江三湖等16处新建国家级自然保护区名单的通知（国办发200954 号），指出新通过国务院审定的吉林松花江三湖等16 处新建国家级自然保护区要研究建立生态补偿机制。20

36、09年，环保部又确定河北省为全国省级全流域生态补偿试点。2010年10月12日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定建立草原生态保护补助奖励机制促进草原生态安全和牧民增收。从2011年起，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。71重点领域生态补偿 国家西部生态补偿。主要是考虑西部地区作为国家生态屏障以及中华水塔的生态保护和民生发展补偿。可以考虑直接采用国家购买方式。重要生态区补偿。包括自然保护区、重要生态功能区以及限制和禁止开发区，受益区域是区域、全国乃至全世界，补偿的主体应该以政府为主。流域生态补偿

37、。主要解决流域上下游水质保护与受益分离的问题，通过建立以水质和水量控制为核心的流域环境协议，制定跨界流域污染防治办法，实施上下游对口支援、协作与补偿是比较通行的补偿方式。自然要素的补偿。主要指系统森林、草地、湿地、农田、海洋等重要生态系统和土地、矿产等重要资源。727374生态补偿政策两种手段政府导向的手段：由法规直接规定生态成本内部化 政府资金补贴：专项资金，财政补贴基于市场的补偿手段：生态补偿收费EDC 生态配额交易EQT 生态环境治理保证金EERDF 生态服务（付）费PES75政府导向的手段 财政转移支付 生态补偿并不是财政转移支付考虑的十个重要因素之一 财政转移支付仍然是生态补偿的主体

38、 地方政府已经尝试建立有利于生态保护建设的财政制 度 专项基金（部门管理、专项设置）林业部门生态公益林效益补偿基金 农业部门农村沼气建设国债补贴 水利部门小型农田水利和水土保持补助费 生态工程建设项目：退耕还林（还草）工程、天然林保护、三北防护林建设等。76“十一五”期间地方生态补偿试点实践尤其活跃 各地试点和实践具有典型的地区特征 山西省，煤炭资源丰富，先后出台山西省煤炭可持续发展基金管理办法、山西省煤炭可持续发展基金分成入库与使用管理实施办法（试行）、山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）、山西省煤炭可持续发展基金安排使用管理实施细则（试行）等 西部和西北部地区水土流失、草原

39、退化立法文件较多：陕西、青海、西藏、宁夏 水源地生态环境补偿立法：江西、上海等地 山东省，沿海，第一个开展海洋污染补偿立法 江苏出台了第一个风景名胜区生态环境补偿法规77“十一五”期间流域生态补偿试点取得较大进展由于水污染和水生态问题是社会各界最为关注的问题，地方积极开展流域生态环境补偿试点和实践江苏、辽宁、河南、河北、湖南、福建、浙江、山西、山东、江西、海南、广东等地均出台了相关政策，包括地方法规78 流域生态补偿的地方实践江苏省 2007年11月19日，江苏省政府发布江苏省环境资源区域补偿办法（试行）各设区的市人民政府应当根据省人民政府下达的污染物排放总量控制计划，采取有效措施削减污染物排

40、放总量，确保断面水质达到规定的控制目标 凡断面当月水质指标值超过控制目标的，上游地区设区的市应当给予下游地区设区的市相应的环境资源区域补偿资金(以下简称补偿资金)；直接排入太湖湖体的河流，断面当月水质指标值超过控制目标的，所在地设区的市应当将补偿资金交省级财政。省环境保护行政主管部门应当在每月10日前，将核定的上月各断面应纳补偿资金通报省财政行政主管部门和各有关设区的市人民政府。79 2009 年2 月20 日，江苏省环保厅联合省财政厅、水利厅下发关于印发江苏省太湖流域环境资源区域补偿方案（试行）的通知决定从3月1日起，在太湖流域5 个省辖市正式推行环境资源区域补偿制度。方案明确了环境资源区域

41、补偿标准和水质补偿目标由江苏省环保厅根据太湖治理工作要求每年进行调整在太湖流域部分主要入湖河流及其上游支流开展试点，建立跨行政区交接断面和入湖断面水质控制目标；补偿标准为:COD 每吨1.5万元，氨氮每吨10万元，总磷每吨10 万元。补偿金核算采用污染物通量核算方式，多因子补偿为单因子补偿之和。补偿资金由省财政统一收取，专项用于太湖水污染治理上游市县政府逾期不缴纳补偿资金的,由省财政厅年度结算时直接划扣。80 流域生态补偿的地方实践福建 2007年，福建省财政厅出台了闽江、九龙江水环境保护专项资金管理办法鼓励流域上下游各设区市通过协商、签订协议等方式，以保护流域水环境，改善水质，保障生态需水量

42、为考核要求，明确双方的补偿责任和治理任务，确保资金发挥效益；专项资金使用方向，工业污染整治及防治；规模化畜禽养殖污染整治；饮用水几源保护规划及整治；其他污染整治项目；“专项资金”通过省财政国库集中支付系统直接拨付项目实施单位。81 流域生态补偿的地方实践河北 2008年3月19日，河北省环保局发布关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知，出台了子牙河跨市断面水质考核与试行生态补偿金扣缴的政策确定子牙河等14个主要河流跨市断面，完不成任务的市、县领导将被“一票否决”；河北省环保局将根据每季度的监测结果计算确定每月和每季度生态补偿金的扣款资金总额；省财政执

43、行扣缴，按月对超标河流断面所在市进行扣缴，数额最高达300万元；省财政厅扣缴资金作为子牙河流域水污染生态补偿资金，专项用于水污染综合整治的减排工程。82 2008年9月，河北省财政厅及环保局联合下发关于子牙河水系生态补偿金管理使用等有关事项的通知，明确了生态补偿金的使用范围，并对生态补偿金管理使用做出具体规定。2009 年3 月30 日，河北省人民政府办公厅发布关于实行跨界断面水质目标责任考核的通知（办字2009 50 号），决定自2009 年起，在全省七大水系56 条河流、201 个断面试行生态补偿金扣缴政策 省环保厅负责考核全省七大水系主要河流跨设区市界断面，各设区市环保局负责考核本行政区

44、域内跨县（市、区）界的断面 考核因子为COD 和氨氮。秦皇岛市、承德市、张家口市、邯郸市等地先后出台关通知，在市县辖区内开始实施流域生态补偿试点。83 补偿考核因子和补偿标准：超标扣缴，同一个设区市范围内，对所有超标断面累计扣缴。每月按环保部门提供的考核断面水质超标倍数，对有关市直接从财政年度经费中扣缴补偿金。当河流入境水质达标（或无入境水流）时：COD超标0.5倍以下，每次扣缴10万元 超标0.5倍至1.0倍之间，每次扣缴50万元 超标1.0倍至2.0倍之间，每次扣缴100万元 超标2.0倍以上，每次扣缴150万元 当河流入境水质超标，而且考核市跨出境断面水质COD浓度继续增加时：超标0.5

45、倍以下，每次扣缴20万元 超标0.5-1.0倍之间，每次扣缴100万元 超标1.0倍-2.0倍之间，每次扣缴200万元 超标2.0倍以上，每次扣缴300万元。84实施效果：截止到2009年3月底，子牙河流域5个城市共扣 缴生态补偿金1430万元流域化学需氧量平均浓度比2008年下降42.8%，氨氮平均浓度比2008年下降13.7%，流域水质达到多年来最好的水平，上游向下游排污的情况得到了明显的改善。全省水污染治理力度明显加大，仅2008年全省就有109座污水处理厂建成。85 流域生态补偿的地方实践浙江 2008年2月28日，浙江省人民政府办公厅发布关于印发浙江省生态环保财力转移支付试行办法的通

46、知 2008年2月29日，浙江省制定出台了浙江省生态环保财力转移支付试行办法从2008年开始，除了宁波市（计划单列）以外，处于浙江省八大水系源头地区的45个市、县（市）每年将获得不同额度的省级生态环保财力转移支付资金；生态环保财力转移支付的资金总量一年一定，列入当年省级财政预算；源头地区水环境质量考核较上年每提高1个百分点，奖励10万元；反之，每降低1个百分点，则扣罚10万元；浙江省的生态环保财力转移支付资金将由各市、县(市)政府统筹安排使用，包括用于当地环境保护等方面的支出。将有效促进全省区域间的基本公共服务均等化，谁对生态贡献越大谁就得益越多。86 2009 年7 月11 日，浙江省人民政

47、府办公厅印发浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法（试行）的通知（浙政办发200991 号）在浙江省内开展跨界水质考核和生态补偿实践，水质考核指标为高锰酸盐指数、氨氮、总磷三项。考核结果作为省生态环保财力转移支付资金安排测算的依据根据交接断面水质考核情况和水质改善或下降的程度分别给予相应的经济奖励或处罚，最高奖罚额为500 万元。87 流域生态补偿的地方实践河南 2008年12月16日，河南省人民政府办公厅印发关于河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法的通知，在沙颖河流域内的郑州、开封、平顶山、许昌、漯河、周口等六市实施地表水生态补偿。2009 年2 月21 日，河南省财政厅、环保厅

48、印发河南省沙颍河流域水环境生态补偿和奖励资金管理暂行办法自2009 年1 月1 日起在开始在沙颍河流域的六城市实施生态补偿，各城市也根据这些规章也分别制定了本辖区的生态补偿暂行办法，对各县区处境水质进行考核。沙颖河流域生态补偿是一种“超标罚款”和“达标奖励”相结合的“双向”补偿机制。补偿金扣缴额度按照COD和氨氮超标程度来核定，按周计算补偿金，超标倍数越大，扣缴额越多。88 考核因子和标准设置：考核断面水质在五类水以内时的补“污染重扣缴额度大，污染轻扣缴额度小”原则 根据考核断面水质在五类超标倍数（COD40mg/l，NH3-N2mg/l）水以内还是属于劣五类水实施不同的扣缴标准 考核断面水质

49、在五类水以内时的补偿金扣缴标准为：0.1超标倍数1.0：5万元（1+超标倍数）进行计算；1.0超标倍数2.0：10万元（1+超标倍数）超标2倍以上：50万元（1+超标倍数）。考核断面水质属于劣五类水时的扣缴标准为：0.1超标倍数0.5：10万元（1+超标倍数）；0.5超标倍数1.0：25万元（1+超标倍数）；1.0超标倍数1.5：50万元（1+超标倍数）；1.5超标倍数2.0：100万元（1+超标倍数）；超标2倍以上：200万元（1+超标倍数）。89 实施效果：2009年16月份沙颍河流域共扣缴生态补偿资金6571.万元其中氨氮方面扣缴所占比重较大，占总扣缴金的87，由于扣缴额度较大，一些地方

50、出现了财政难以支撑的问题。该政策对沙颖河流域水环境治理具有明显的激励效果。政策实施后，6市加强了对涉水企业的日常监管，加快了污水防治工程建设的进程，并积极对目前的污水处理厂进行升级改造一些城市为了不缴或少缴生态补偿金，主动出资引水给本辖区出界河流补充生态径流。90 2009 年8 月3 日，河南省开始实施河南省海河流域水 环境生态补偿办法（试行）适用于安阳、鹤壁、新乡、焦作和濮阳等五市，包括 大沙河、卫河、渠、汤河、淇河、马颊河、金堤河、西柳清河和共产主义黄庄河等九条河流对地表水责任目标断面水质超过与省政府签订的目标值的省辖市，将依据超标程度扣缴补偿金。生态补偿金主要用于水污染防治、环境监测监