公共政策第四章-公共政策执行课件.ppt
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- 公共政策 第四 执行 课件
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1、政府战略管理政府战略管理1 公共政策公共政策 公共管理学院公共管理学院 杨斌杨斌公共政策分析公共政策分析2第四章 公共政策执行 1、公共政策执行的基本理论 2、公共政策执行的影响因素分析 3、公共政策执行的过程、手段 4、我国公共政策执行的分析公共政策分析公共政策分析3第一节 公共政策执行的基本理论一、公共政策执行的概念二、公共政策执行的作用三、公共政策执行的理论模式公共政策分析公共政策分析4一、公共政策执行的概念 1、概念 公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。2、特点 是一种上下结合的互动过程 是一个开放链 执行者对执行对象有决定性权威和影响,同时又有相互之间的协调、共识、与妥协 公
2、共政策分析公共政策分析5二、公共政策执行的作用 1、直接决定公共政策实现的程度。2、是检验政策的依据 3、是修正、补充和改进政策的重要途径 4、是形成新的政策的基础公共政策分析公共政策分析6三、公共政策执行的理论模式 1、过程理论模式 美国学者史密斯(TDSmith)在政策执行过程一书中提出的政策执行中所涉及到的重大因素有四个方面:(1)理想化的政策 (2)目标群体 (3)执行机构 (4)政策环境公共政策分析公共政策分析7T史密斯政策过程模式政策制定过程政策环境因素理想化政策执行机构目标群体紧张处理建制回馈中心思想:认为政策的制定是一个互动的过程中心思想:认为政策的制定是一个互动的过程公共政策
3、分析公共政策分析8公共政策执行的理论模式 2、调适理论模式 是由麦克拉夫林(MMclaughlin)提出来的。麦克拉夫林在其代表作相互调适的政策实施一书中对这一理论模式作了详细的论述。其主要观点为:政策执行者和政策接受者之间的相互协调政策执行者和政策接受者之间的相互协调 公共政策分析公共政策分析9麦克拉福林的调适理论模式 (1)相互作出让步和妥协 (2)政策执行者的目标与手段应富有弹性 (3)与政策接受者形成一个双向交流过程 (4)政策接受者的利益、价值和观点的反作用政策环境因素政策执行者受影响者相互调适部分调适策略公共政策分析公共政策分析10公共政策执行的理论模式 3、博弈理论模式 美国公共
4、政策学者尤金巴得克(EBardach)用“博弈”概念来分析政策执行过程。他把政策执行过程视为一种赛局,其间包括下列因素:公共政策分析公共政策分析11公共政策执行的理论模式p 政策执行人员,即竞赛者。p 利害关系。p 策略与技术。p 竞赛的资源。p 竞赛规范(取胜的条件)。p 公平竞赛的规则(即不作弊)。p 竞赛者之间信息沟通的状况。p 所得结果的不稳定程度。公共政策分析公共政策分析12囚徒的困境 嫌疑犯2 不承认 承认 不承认嫌疑犯1 承认 0,0 15,5 5,15 5,5公共政策分析公共政策分析13公共政策执行的理论模式 巴得克认为,政策执行的有效性与否,取决于各方参加者的“战略”选择公共
5、政策分析公共政策分析14战略对抗 古巴导弹危机 美苏太空竞赛 中国台海局势 可信承诺-反分裂法 台独=武力统一公共政策分析公共政策分析15公共政策分析公共政策分析16公共政策分析公共政策分析17公共政策分析公共政策分析18公共政策分析公共政策分析19公共政策分析公共政策分析20公共政策执行的理论模式 4、综合理论模式 萨巴蒂尔(PSabatier)和马泽曼尼安(DMazmanni。)提出的模型。他们认为影响政策执行的各阶段因素有三大类:公共政策分析公共政策分析21公共政策执行的理论模式(1)政策问题的可办性(2)政策本身的规制能力(3)政策本身以外的变项 环境、媒介、大众、员工 公共政策分析公
6、共政策分析22问题的可控性1、有效的技术理论和技术的可获得性2、目标团体行为的多样性 3、所需行为变化的程度 法规为实施提供结构的能力1、明确一致的目标2、有效的因果关系理论的结合3、财政资源4、从层级结构上与实施机构结合 以及实施机构间的结合5、实施部门的决策规则6、招聘实施官员7、外部人员正式进入的机会影响实施的非法规变量1、社会经济条件与技术2、媒体对问题的关注3、公众的支持4、选区团体的态度与资源5、最高领导的支持6、实施官员的承诺与领导技能实施部门的政策产出目标团体服从政策产出政策产出的实际影响政策产出被感到的影响政令的重大修改萨巴蒂尔萨巴蒂尔&马兹马尼安马兹马尼安模型模型公共政策分
7、析公共政策分析23公共政策执行的理论模式 5、政策执行的系统模式 范米特与范霍恩在政策执行过程:一个概念性的架构提出的。中心思想是:在政策决定与政策效果的转变之间存在许多的影响因素,有政策系统本身的影响,也有政策环境的影响。公共政策分析公共政策分析24政策标准与目标资源机构间沟通和执行活动实施机构的特点经济、社会和政治条件实施者的意向政策绩效政策执行的系统模式公共政策分析公共政策分析25政策执行的系统模式的影响因素(1)政策目标与标准(2)政策资源(3)组织间的沟通与强制行为 规范、激励、惩罚(4)执行机构的特性(5)政治经济和社会环境(6)执行者偏好公共政策分析公共政策分析26公共政策执行的
8、理论模式 6、州际政策执行沟通模式 麦尔科姆L高金在政策执行理论与实务:迈向第三代政策执行模型中提出的。分析的重点:政府间关系对政策执行的影响。公共政策分析公共政策分析27政府间政策实施概念模型联邦一级的激励和限制州和地方的激励与限制州的实施州的决策结果州的能力马尔科姆戈金(Malcolm Goggin)的政府间政策实施概念模型公共政策分析公共政策分析28第二节公共政策执行影响因素分析一、影响公共政策执行的因素二、影响政策成功执行的障碍分析三、公共政策执行中相关因素的协调公共政策分析公共政策分析291环境因素 国际政治、经济、军事、科学技术等环境和条件的变化会影响到国内政策的相应调整甚至改变,
9、因此,也就会影响原决策的执行活动。2政策本身的因素 有效的理论基础 符合大多数民众的公共利益 政策议程反映了社会民意 政策目标、设计是否科学、合理一、影响公共政策执行的因素公共政策分析公共政策分析30影响公共政策执行的因素3执行人员因素 行政执行人员的素质 执行队伍的结构。4执行对象因素 执行对象的界定 利益的影响或实现程度公共政策分析公共政策分析31影响公共政策执行的因素5、资源因素 人力、物力、财力、技术等资源保障 有形资源有形资源 资金、设备、劳动力 无形资源无形资源 上级和社会的支持、内部的向心力、凝聚力等公共政策分析公共政策分析321、政策规范不完善、标准不统一2、行政执行人员对决策
10、和指令缺乏认同感和执 行的动力3、政策执行的资源不充分4执行对象的抵制和不与合作 二、影响政策成功执行的障碍分析公共政策分析公共政策分析331 1、公共政策执行的目标、公共政策执行的目标:p 目标的明确性p 政策对象的界定p 政策对象的接受度三、公共政策执行中相关因素协调公共政策分析公共政策分析34目标的明确性 在第二次世界大战中,美国为盟军生产的军火都要运往欧洲。由于运输任务很重,政府动员了许多商船。开始时由于德国飞机攻击频繁,商船损失极为惨重,美国海军部因此决定在商船上安装高射炮和高射机枪。但过了一段时间后发现,这些高射武器的战绩实在糟糕,几乎没有击落或击伤一架敌人的飞机。所以许多人对此举
11、提出疑问:是否有必要继续在其他商船上安装高射武器?这样做是否多此一举?公共政策分析公共政策分析35目标的明确性 盟军海军的运筹小组经讨论研究后认为,把在商船上安装高射武器的策略目标定为击伤或击落敌机是有欠妥当的,真正的目标应该是减少被击沉击伤的运输商船数。虽然高射炮没有击毁一架敌机,但通过统计数据的分析,发现它在保护商船、防止敌机轰炸方面起到了显著作用。安装高射炮并不是徒劳之举,关键是看要达到什么样的目的公共政策分析公共政策分析36政策对象的界定 政策对象的界定思路:区分政策的目标对象与政策的具体实施对象 实施的策略:直接实施 间接实施 政策方案的目标政策方案的对象政策执行的策略公共政策分析公
12、共政策分析37政策对象的界定 如我国扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。然而,由于主要的承贷主体是贫困农户,致使资金投放分散,每户资金不多,不能发挥扶贫资金的规模效益,而且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困户的经济收入,扶贫不仅要资金到户,更重要的是效益到户,进行的是开发式扶贫,而不是救济式扶贫。因此,可重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体,通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起来,这样既可发挥贷款的规模效益,又使还贷有了保证。公共政策分析公共政策分析38政策对象的接受度1)、接受度)、接受度:接受:
13、服从、认同、内化 不接受2)、原因)、原因:政策执行主体执行不力 偏离政策本意 政策本身存在缺陷公共政策分析公共政策分析39政策执行主体执行不力 村民自治过程中的选举政策。由于乡镇党委和政府具有双重身份,一方面他们是村民自治政策的调整对象,另一方面他们又是该政策的主要执行者,有能力对村民选举施加影响,因此他们对村民自治政策的理解和接受程度直接影响村民选举实际达到的效果。一些乡镇干部头脑中存在这样一种观念:村民选举不利于确保党在农村的核心与领导地位。这的确有一定的事实根据。据报道,有些农村的村民要民主选举,要自治,但不要党支部,村党支部与村委会这两个中心之间的关系不和谐、不协调,公共政策分析公共
14、政策分析40政策执行主体执行不力 而且有些村民在村务决策与执行过程中希望不同党支部商议,避开党支部这一面。所以一些乡镇党委、政府受“人治”意识的影响,随意对村委会选举工作及村民民主权利进行干涉,操纵村委会选举过程,将自己的意志强加于村民,使村民的选举权流于形式;或违反法定程序,撤换任期未满的村委会成员,侵犯选民的罢免权;更有甚者,有些乡镇不经民主选举,强行任命村委会成员。可见,由于政策执行主体的不合理行为,客观上导致了村民对选举的冷漠。公共政策分析公共政策分析41公共政策分析公共政策分析42公共政策分析公共政策分析43公共政策分析公共政策分析44 公共政策分析公共政策分析45政策本身存在缺陷
15、如邮电资费政策。资费政策的制定者即是垄断经营者,经营成本的高低由其自行决定。成本变动成为经营者提高收费的理由和手段,同时也成为政策制定者推行邮电资费政策的主要动力。邮电资费政策的主要内容也就必然是围绕价格调整作文章,多以涨价或变相涨价政策为核心。可见,这一由既得利益者制定的政策,其本身存在的缺陷是明显的,在执行过程中又是无法修正的。因此,政策对象不接受该政策,产生抵触、对立的行为也就显而易见了。公共政策分析公共政策分析46公共政策执行的因素与障碍分析2、公共政策执行的队伍:1)、执行队伍的基本要求 政治素质、品德素质、知识素质、能 力素质、心理素质、身体素质 2)、执行队伍的互补 木桶理论 知
16、识互补、能力互补、年龄互补、性别互补、个性互补公共政策分析公共政策分析47公共政策执行的因素与障碍分析3、政策执行的机构设置 (1)、政府管控机构的设置 临时机构与日常机构 专业机构与共管机构 (2)、机构的权责设计 (3)、机构之间的协调公共政策分析公共政策分析48食品监管的九龙治水 初级农产品-农业部 食品质量检测-质检部门 药检部门 市场管理-工商部门 农业部、国家食品安全委员会办公室、工业和信息化部、公安部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局和食品、药品监管局公共政策分析公共政策分析49执行的成本效益分析4、执行的成本效益分析 几个成本概念:有形成本与无形成本 财务成本与经济成本 制定
17、成本与执行成本 公共政策分析公共政策分析50成本效益分析 某市由于治安状况不佳,偷盗行为不止,居民在住房外普遍加装防盗网。但由于安装的防盗网各式各样,影响市容美观,于是,市政府决策层就此颁布了一项政策,命令全市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而,在社区安全没有得到确实保证之前,拆除防盗网实在不是一个理性的选择。同时,拆除防盗网不仅损失当初安装防盗网的成本,还要损失拆除防盗网和安装新防盗设备的成本。这一政策在制定过程中几乎没有什么成本,只是几个公共政策分析公共政策分析51执行的成本效益分析 官员在一起开个会,在报纸上公布一下规定即可但是,在政策执行过程中全市居民所消耗的成本却非常巨大。
18、仅以50万户计算,如果每户损失600元,总共就要损失3个亿。而且,在政策执行过程中,市民与政府的对立,无疑会造成市民福利的更大损失。出现这种政策制定成本低而政策执行成本高的情况,在很大程度上是因为政策制定者并不需要承担政策执行的成本,所以决策较为轻率。当政策执行的成本主要由政策对象承担时,当公民的合法权益受到某种政策的侵害时,不接受、不配合、不遵从等消极抵制行为就成为必然。公共政策分析公共政策分析52公共政策执行的因素与障碍分析5、政策执行的沟通p 语言障碍p 知识经验的差距p 曲解造成的障碍p 沟通技巧障碍p 心理因素障碍 个性冲突、情绪影响、否定逆言公共政策分析公共政策分析53第三节 公共
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