公共行政概述课件.ppt

1、公共行政学公共行政学第一讲第一讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l第一节第一节 公共行政的内涵公共行政的内涵l第二节第二节 公共行政学概述公共行政学概述l第三节第三节 西方公共行政学发展西方公共行政学发展l第四节第四节 中国公共行政学发展及特点中国公共行政学发展及特点l1、一般了解东西方对、一般了解东西方对“行政行政”的各种认识，重点掌握的各种认识，重点掌握公共行政的含义。公共行政的含义。l2、理解公共行政与公共管理的关系、公共行政学与公、理解公共行政与公共管理的关系、公共行政学与公共管理学的关系。共管理学的关系。l3、一般了解公共行政学与相关学科之间的关系，以及、一般了

2、解公共行政学与相关学科之间的关系，以及学习和研究公共行政学的意义和方法。学习和研究公共行政学的意义和方法。l4、理解西方公共行政学发展的历程及主要代表思想。、理解西方公共行政学发展的历程及主要代表思想。l5、理解中国公共行政学发展的过程与特点。、理解中国公共行政学发展的过程与特点。l公共行政（公共行政（Public Administration）由）由“公共公共”（Public）和）和“行政行政”（Administration）两）两个基本概念组成。个基本概念组成。l重心是重心是“行政行政”。l在英文中，行政（在英文中，行政（Administration）有）有控制事务的方向，运用合法权力处理

3、事控制事务的方向，运用合法权力处理事务、辅助、治理等解释。务、辅助、治理等解释。l在行政学界，一般认为，行政是指政府在行政学界，一般认为，行政是指政府及其组成部门对国家事务和社会公共事及其组成部门对国家事务和社会公共事务进行的管理活动。务进行的管理活动。l1、从政治与行政二分的角度出发，认为行政不同于政、从政治与行政二分的角度出发，认为行政不同于政治，是一种执行国家意志并积极实现国家政治目的的治，是一种执行国家意志并积极实现国家政治目的的活动。活动。l行政学的创始人威尔逊（行政学的创始人威尔逊（Thomas W.Wilson）认为：）认为：“政治是政府在重大而且带普遍性事项方面的国家活政治是政

4、府在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动”。l古德诺（古德诺（Frank J.Goodnow）在）在政治与行政政治与行政一一书中对该思想作了进一步阐发，指出政治与行政分别书中对该思想作了进一步阐发，指出政治与行政分别是是“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。l意义：这种界定意义：这种界定“行政行政”的方式是基于政治与行政二的方式是基于政治与行政二分的原则，促使行政学从政治学中分离出来并

5、逐步形分的原则，促使行政学从政治学中分离出来并逐步形成一门独立的学科。成一门独立的学科。l局限：强调政治与行政分离并不符合当今国家政治生局限：强调政治与行政分离并不符合当今国家政治生活状况。行政并非消极地、被动地服从一定社会的政活状况。行政并非消极地、被动地服从一定社会的政治。行政要求在执行政治任务的过程中，不断做出因治。行政要求在执行政治任务的过程中，不断做出因地制宜的、表达国家意志的政治性决策。而任何政治地制宜的、表达国家意志的政治性决策。而任何政治决策，都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行决策，都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。政治与行政从根本上是统一的。政环节。政治与

6、行政从根本上是统一的。l行政活动是一种复杂的人类活动，具有政治性、行政活动是一种复杂的人类活动，具有政治性、社会性、管理性等。社会性、管理性等。l在行政学发展史上，有相当一部分学者特别偏在行政学发展史上，有相当一部分学者特别偏爱行政活动的管理属性，认为行政就是计划、爱行政活动的管理属性，认为行政就是计划、组织、预算、指挥、协调、沟通、监督、控制组织、预算、指挥、协调、沟通、监督、控制等一系列管理活动的总和，但在对行政主体的等一系列管理活动的总和，但在对行政主体的认识上略有分歧。认识上略有分歧。l（1）以怀特（）以怀特（Leonard D.White）和魏劳比）和魏劳比（William F.Wi

7、lloughby）为代表的一派学者认为，）为代表的一派学者认为，行政是由政府所专有的公共行为与活动，它区别于立行政是由政府所专有的公共行为与活动，它区别于立法、司法机关和其他所有公共部门的管理活动，实质法、司法机关和其他所有公共部门的管理活动，实质就是政府履行自身职能的专责行为与权威活动。就是政府履行自身职能的专责行为与权威活动。l该观点体现了政府的组织结构和职能分工，强调了政该观点体现了政府的组织结构和职能分工，强调了政府在社会管理中的主导作用，指出行政主体必须是而府在社会管理中的主导作用，指出行政主体必须是而且只能是国家行政机关。且只能是国家行政机关。l（2）另一派学者则不考虑职能分工和组

8、织结构的因素，认为只）另一派学者则不考虑职能分工和组织结构的因素，认为只要是协调众人努力方向和力度，进而达到一定目标的一切管理活要是协调众人努力方向和力度，进而达到一定目标的一切管理活动都是行政。动都是行政。l西蒙（西蒙（Herbert A.Simon）、史密斯伯特（）、史密斯伯特（Donald W.Smithbury）和汤普森（）和汤普森（Wietr A.Thompsom）三人合著的）三人合著的行行政学政学提到提到“行政是为达到共同目的时合作的集体行动行政是为达到共同目的时合作的集体行动”。l古利克（古利克（Luther H.Gulick）和费富纳（）和费富纳（Jonh M.Phiffner

9、）更）更加丰富了这种学说，前者认为加丰富了这种学说，前者认为“从工作着眼，行政就是从工作着眼，行政就是POSDCORB（Planning、Organizing、Staffing、Directing、Coordinating、Reporting、Budgeting），即计划、组织、人），即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七种职能事、指挥、协调、报告、预算七种职能”；后者更为简化，认为；后者更为简化，认为行政就是行政就是“集体努力与合作的艺术集体努力与合作的艺术”。l这种观点将行政的外延予以扩展，使行政活动的范围这种观点将行政的外延予以扩展，使行政活动的范围更为广泛。更为广泛。l西蒙等人并

10、不强调公共组织和私人组织的差异性，而西蒙等人并不强调公共组织和私人组织的差异性，而是更关心战略和组织管理。他们认为以政府为代表的是更关心战略和组织管理。他们认为以政府为代表的公共组织和私人组织的管理活动在所有不重要的方面公共组织和私人组织的管理活动在所有不重要的方面都是相同的，都应涵盖在行政活动的范围之内，甚至都是相同的，都应涵盖在行政活动的范围之内，甚至主张把私人部门的管理经验和模式引入到公共部门。主张把私人部门的管理经验和模式引入到公共部门。l在一定意义上，行政的目的就是保证决策正确，行政在一定意义上，行政的目的就是保证决策正确，行政的全部内容就是贯彻实施已制定的决策。的全部内容就是贯彻实

11、施已制定的决策。l意义：将政策的制定与实施提到政府工作的首要地位，意义：将政策的制定与实施提到政府工作的首要地位，推动了政策科学的发展。推动了政策科学的发展。l局限：将政府活动与公共政策的制定与执行完全等同，局限：将政府活动与公共政策的制定与执行完全等同，会忽略行政体制、组织机构、人事管理、行政法制等会忽略行政体制、组织机构、人事管理、行政法制等其它重要的行政环节和行政功能，就会忽略行政机关其它重要的行政环节和行政功能，就会忽略行政机关作为一个有机整体与外界环境的互动，而这对于研究作为一个有机整体与外界环境的互动，而这对于研究日益复杂的当代行政活动是十分不利的。日益复杂的当代行政活动是十分不利

12、的。l1、古代文献的理解、古代文献的理解l我国的历史文献中，行政一词有执掌国家政权、推行我国的历史文献中，行政一词有执掌国家政权、推行国家政令、管理国家事务的意思。国家政令、管理国家事务的意思。l在在左传左传和和史记史记周本纪周本纪中，分别有中，分别有“行其政行其政令令”、“行其政事行其政事”以及以及“召公、周公二相行政召公、周公二相行政”的的记载。记载。l那时，国家的立法和行政尚未分离，因此古代的那时，国家的立法和行政尚未分离，因此古代的“行行政政”与我们今天公共行政学所要研究的行政是不同的。与我们今天公共行政学所要研究的行政是不同的。l一为狭义行政说。认为一为狭义行政说。认为“所谓行政，就

13、是国家行政部所谓行政，就是国家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体”。（周世逑（周世逑，1989）l二为中义行政说。认为行政的范围应覆盖整个国家机二为中义行政说。认为行政的范围应覆盖整个国家机关的管理活动，即包括国家权力机关、行政机关和司关的管理活动，即包括国家权力机关、行政机关和司法机关依法使用国家权力对国家事务实施管理的活动。法机关依法使用国家权力对国家事务实施管理的活动。l三为广义行政说。认为行政三为广义行政说。认为行政“有广义和狭义之分，

14、狭有广义和狭义之分，狭义的仅指政府行政部门的管理工作，广义兼指国家立义的仅指政府行政部门的管理工作，广义兼指国家立法、司法、行政部门乃至其附属单位的管理工作法、司法、行政部门乃至其附属单位的管理工作”。同时，属于国家政治体系中的党的机关，群众团体，同时，属于国家政治体系中的党的机关，群众团体，国有企事业单位的管理活动也应一并包括进去。（李国有企事业单位的管理活动也应一并包括进去。（李方方，1989）l我国对于我国对于“行政行政”内涵的确定，分歧主要集中内涵的确定，分歧主要集中在管理主体的认定和管理范围的界定上。在管理主体的认定和管理范围的界定上。l目前，我国学术界大都接受狭义行政说，即从目前，

15、我国学术界大都接受狭义行政说，即从国家权力分工的角度出发，将行政理解为政府国家权力分工的角度出发，将行政理解为政府的管理活动。的管理活动。公共行政学公共行政学第二讲第二讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l在我国，传统上也把在我国，传统上也把“公共行政学公共行政学”称作称作“行政管理行政管理学学”。l联系：联系：“行政行政”与与“管理管理”在语意上有一定的重迭，在语意上有一定的重迭，都有治理、控制之意，在某些场合可以互换。都有治理、控制之意，在某些场合可以互换。l区别：首先，从出现时间和存在空间来看。区别：首先，从出现时间和存在空间来看。l其次，从活动主体来看，行政一般被看

16、作国家或政府其次，从活动主体来看，行政一般被看作国家或政府的活动，或与公共事务相关的活动；而管理则一般被的活动，或与公共事务相关的活动；而管理则一般被当作与工商企业组织相关的活动。当作与工商企业组织相关的活动。l第三，从活动外延来看，行政的外延没有管理宽广。第三，从活动外延来看，行政的外延没有管理宽广。l第四，从活动性质来看，行政是政治性与社会性的统第四，从活动性质来看，行政是政治性与社会性的统一体，而一般管理活动不具有政治性质。一体，而一般管理活动不具有政治性质。l在中英文语义中，公共（在中英文语义中，公共（Public）含有公（有）的、）含有公（有）的、公众的、公用的、公共的、公开的等多种

17、含义，均指公众的、公用的、公共的、公开的等多种含义，均指社会层面的非个体性，强调的都是多数人的共享、共社会层面的非个体性，强调的都是多数人的共享、共有和共用。有和共用。l在政治学和行政学语境中，在政治学和行政学语境中，“公共公共”一般是指社会成一般是指社会成员基于平等的公民权利，针对社会公共事务，进行公员基于平等的公民权利，针对社会公共事务，进行公共协商和对话，形成符合公共利益的共识，来确保公共协商和对话，形成符合公共利益的共识，来确保公共领域的稳固和社会总目标的实现。共领域的稳固和社会总目标的实现。l在在“行政行政”前加上前加上“公共公共”这一限定词，将公共行政这一限定词，将公共行政与私人行

18、政区分开来，说明公共行政的目的是为公众与私人行政区分开来，说明公共行政的目的是为公众提供服务、负有社会的责任与义务，强调公众对行政提供服务、负有社会的责任与义务，强调公众对行政事务管理的参与性，强调行政活动的公开性。事务管理的参与性，强调行政活动的公开性。l公共行政是指公共行政组织依法行使权力，对公共行政是指公共行政组织依法行使权力，对国家事务、自身事务和社会公共事务进行有效国家事务、自身事务和社会公共事务进行有效管理并提供公共服务的活动。管理并提供公共服务的活动。l（一）公共行政组织是公共行政活动的主体。公共行（一）公共行政组织是公共行政活动的主体。公共行政组织是指狭义的政府，即国家行政机关

19、。政组织是指狭义的政府，即国家行政机关。l（二）社会公共事务是公共行政活动的主要客体。（二）社会公共事务是公共行政活动的主要客体。l（三）公共行政的实质是运用公共权力进行资源的有（三）公共行政的实质是运用公共权力进行资源的有效配置，以实现维护政治统治的根本目的。公共行政效配置，以实现维护政治统治的根本目的。公共行政内涵着政治性和社会性相统一的要求，不仅要追求社内涵着政治性和社会性相统一的要求，不仅要追求社会效益的最大化，更要有利于达成维护政治统治和社会效益的最大化，更要有利于达成维护政治统治和社会稳定的目的。会稳定的目的。l（四）公共行政活动应遵循法治原则、民主原则、服（四）公共行政活动应遵循

20、法治原则、民主原则、服务原则和绩效原则。务原则和绩效原则。l一、公共行政学的研究对象与范围一、公共行政学的研究对象与范围 l公共行政学是一门研究公共行政组织及其管理公共行政学是一门研究公共行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。果的科学。l目的：揭示公共行政的本质和规律，通过指导目的：揭示公共行政的本质和规律，通过指导和影响行政实践活动来提高行政效率，有效地和影响行政实践活动来提高行政效率，有效地履行国家职能，推动经济社会文化事业的发展。履行国家职能，推动经济社会文化事业的发展。l一个学科的研究对象决定了其研究范围和基本一个学科

21、的研究对象决定了其研究范围和基本内容。内容。l根据公共行政学研究对象之间的内在关系，我根据公共行政学研究对象之间的内在关系，我们将公共行政学主体部分划分为四个方面：公们将公共行政学主体部分划分为四个方面：公共行政基础、公共行政系统、公共行政过程和共行政基础、公共行政系统、公共行政过程和公共行政保障。公共行政保障。l另外再加上公共行政概述和公共行政改革两个另外再加上公共行政概述和公共行政改革两个部分，这样就构成了六篇共计十四章的主要内部分，这样就构成了六篇共计十四章的主要内容。容。l第一篇，概述部分，主要阐述公共行政的含义、公共第一篇，概述部分，主要阐述公共行政的含义、公共行政学学科范畴与发展概

22、况等内容。行政学学科范畴与发展概况等内容。l第二篇，公共行政基础部分，探讨公共行政的三个基第二篇，公共行政基础部分，探讨公共行政的三个基本要素：价值、职能与权力。本要素：价值、职能与权力。l（1）公共行政价值。研究公共行政价值的基本理论，）公共行政价值。研究公共行政价值的基本理论，西方国家行政价值的历史演变以及我国公共行政价值西方国家行政价值的历史演变以及我国公共行政价值的发展；的发展；l（2）公共行政职能。研究行政职能的含义、构成，以）公共行政职能。研究行政职能的含义、构成，以及西方国家行政职能的演变，探讨我国现阶段行政职及西方国家行政职能的演变，探讨我国现阶段行政职能的转变；能的转变；l（

23、3）公共行政权力。研究公共行政权力的内涵与特征、）公共行政权力。研究公共行政权力的内涵与特征、结构与体制、运行原则等问题，以及西方国家和我国结构与体制、运行原则等问题，以及西方国家和我国行政权力结构及运行。行政权力结构及运行。l第三篇，公共行政系统部分，探讨公共行政系统的三第三篇，公共行政系统部分，探讨公共行政系统的三个组成部分：宏观环境，中观组织及微观个体。个组成部分：宏观环境，中观组织及微观个体。l（1）公共行政环境。主要探讨行政体系与行政环境的）公共行政环境。主要探讨行政体系与行政环境的相互关系，西方行政环境理论的发展以及中国行政环相互关系，西方行政环境理论的发展以及中国行政环境的主要特

24、点；境的主要特点；l（2）公共行政组织。研究行政组织的内涵、特征、类）公共行政组织。研究行政组织的内涵、特征、类型等问题，在简要回顾西方组织理论发展的基础上探型等问题，在简要回顾西方组织理论发展的基础上探讨我国行政组织方面存在的主要问题及改革策略；讨我国行政组织方面存在的主要问题及改革策略；l（3）公共行政人员。在阐述人事行政的基本理论问题）公共行政人员。在阐述人事行政的基本理论问题的基础上，探讨西方公务员制度发展及我国公务员制的基础上，探讨西方公务员制度发展及我国公务员制度改革。度改革。l第四篇，公共行政过程部分，主要研究行政活动的决第四篇，公共行政过程部分，主要研究行政活动的决策、领导与监

25、督。策、领导与监督。l（1）公共行政决策，研究行政决策的体制、程序，西）公共行政决策，研究行政决策的体制、程序，西方国家行政决策理论及应用，以及中国行政决策科学方国家行政决策理论及应用，以及中国行政决策科学化和民主化；化和民主化；l（2）公共行政领导，研究行政领导体制、行政领导方）公共行政领导，研究行政领导体制、行政领导方式，西方国家领导理论及行政领导实践，以及中国行式，西方国家领导理论及行政领导实践，以及中国行政领导科学化；政领导科学化；l（3）公共行政监督，阐述行政监督的原则、功能、方）公共行政监督，阐述行政监督的原则、功能、方式等，分析西方监督理论与实践的发展，探讨当代中式等，分析西方监

26、督理论与实践的发展，探讨当代中国行政监督体系的健全和完善。国行政监督体系的健全和完善。l第五篇，公共行政保障部分，探讨公共行政活动的物第五篇，公共行政保障部分，探讨公共行政活动的物质、法律与道德保障条件。质、法律与道德保障条件。l（1）公共财政和预算，这是公共行政的物质保障，研）公共财政和预算，这是公共行政的物质保障，研究公共财政和公共预算、公共财政体制及公共预算管究公共财政和公共预算、公共财政体制及公共预算管理体制的相关理论问题与实践问题；理体制的相关理论问题与实践问题；l（2）公共行政法制，这是公共行政的法律保障，研究）公共行政法制，这是公共行政的法律保障，研究行政法制的作用、原则，西方国

27、家行政法制理论及应行政法制的作用、原则，西方国家行政法制理论及应用，以及中国行政法制的运行与完善；用，以及中国行政法制的运行与完善；l（3）公共行政伦理，研究行政伦理的含义、功能及体）公共行政伦理，研究行政伦理的含义、功能及体系等理论问题，介绍西方国家行政伦理的管理与监督，系等理论问题，介绍西方国家行政伦理的管理与监督，以及中国行政伦理建设的基本情况。以及中国行政伦理建设的基本情况。l第六篇，公共行政改革部分，主要介绍公共行政改革第六篇，公共行政改革部分，主要介绍公共行政改革的基本理论，西方国家行政改革的理论及应用，中国的基本理论，西方国家行政改革的理论及应用，中国行政改革的历程、现实意义及目

28、标模式等内容。行政改革的历程、现实意义及目标模式等内容。l（一）公共行政学与政治学（一）公共行政学与政治学l1、联系：、联系：（1）从公共行政学的发展历史来看，它是从公共行政学的发展历史来看，它是源自于政治学的一门年轻的独立学科，政治学的一些源自于政治学的一门年轻的独立学科，政治学的一些基本原理、原则适用于公共行政学。基本原理、原则适用于公共行政学。l（2）政治决定行政，公共行政活动具有鲜明的政治性，政治决定行政，公共行政活动具有鲜明的政治性，是政治活动的一部分。是政治活动的一部分。l（3）公共行政学对行政管理及其规律的研究，为政治公共行政学对行政管理及其规律的研究，为政治学积累了丰富的知识资

29、料。学积累了丰富的知识资料。l2、区别：（、区别：（1）研究对象不同。政治学研究国家的政）研究对象不同。政治学研究国家的政治组织、政治体制和制度、政治运行机制等，着重探治组织、政治体制和制度、政治运行机制等，着重探讨社会各阶级在国家中的地位以及国家权力机构的发讨社会各阶级在国家中的地位以及国家权力机构的发展规律；公共行政学运用政治学的基本理论研究政治展规律；公共行政学运用政治学的基本理论研究政治组织中行政组织的管理活动及其规律，着重探讨政府组织中行政组织的管理活动及其规律，着重探讨政府职能、管理规律和提高政府管理效率的因素、方法。职能、管理规律和提高政府管理效率的因素、方法。l（2）研究范围不

30、同。政治学研究范围较广，从总体上）研究范围不同。政治学研究范围较广，从总体上研究政治现象，而公共行政学研究政治关系中的某一研究政治现象，而公共行政学研究政治关系中的某一部分。部分。l（3）学科性质不同。政治学是一门基础学科，而公共）学科性质不同。政治学是一门基础学科，而公共行政学则是一门实践性学科。行政学则是一门实践性学科。l联系：要提高行政效率，必须使公共行政学与行政法联系：要提高行政效率，必须使公共行政学与行政法学的研究同步进行。学的研究同步进行。l行政法能把公共行政的有效方法以法律形式固定下来，行政法能把公共行政的有效方法以法律形式固定下来，巩固和强化行政职能，提高行政效率。巩固和强化行

31、政职能，提高行政效率。l区别：研究对象不同区别：研究对象不同法学是以法律为研究对象的法学是以法律为研究对象的社会科学，即使是最接近公共行政学的行政法学，其社会科学，即使是最接近公共行政学的行政法学，其研究重点也是行政活动的法律关系，而不是行政行为研究重点也是行政活动的法律关系，而不是行政行为和行政过程。和行政过程。l社会学以社会和社会问题为研究对象，从整个社会的角度研究社会社会学以社会和社会问题为研究对象，从整个社会的角度研究社会结构、功能、协调、发展，探讨社会良性运行的规律。结构、功能、协调、发展，探讨社会良性运行的规律。l从管理的角度来说，社会学是研究整个社会的管理，而公共行政是从管理的角

32、度来说，社会学是研究整个社会的管理，而公共行政是社会管理的一部分。社会管理的一部分。l1、公共行政是社会管理的一部分，公共行政学必须置于社会大系、公共行政是社会管理的一部分，公共行政学必须置于社会大系统中加以研究才能取得良好效果。统中加以研究才能取得良好效果。l2、公共行政的主体是人，处于一定社会关系中，了解人的需求、公共行政的主体是人，处于一定社会关系中，了解人的需求、动机、目的，以及人的心理，才能有效地调动行政人员的积极性。动机、目的，以及人的心理，才能有效地调动行政人员的积极性。l3、公共行政所要解决的问题，通常就是社会问题，这需要运用大、公共行政所要解决的问题，通常就是社会问题，这需要

33、运用大量的社会学方法才能加以解决。量的社会学方法才能加以解决。l4、社会学的理论和方法可以运用于公共行政活动之中，不仅丰富、社会学的理论和方法可以运用于公共行政活动之中，不仅丰富和充实了公共行政学的内容，同时也使社会学的理论、方法在公共和充实了公共行政学的内容，同时也使社会学的理论、方法在公共行政活动中得到验证。行政活动中得到验证。l在英语中，在英语中，“Public Administration”和和“Public Management”既表示一种活动、一既表示一种活动、一种职业，也表示一个学科或研究领域。种职业，也表示一个学科或研究领域。l相互之间词意模糊，难以界定，往往被不严格相互之间词

34、意模糊，难以界定，往往被不严格地当作同义词加以使用。地当作同义词加以使用。l实际上，二者之间还是存在明显差别的。实际上，二者之间还是存在明显差别的。l1、作为一种活动，公共行政与公共管理的区别在于：、作为一种活动，公共行政与公共管理的区别在于：l（1）管理主体的不同。公共行政将狭义的政府作为其）管理主体的不同。公共行政将狭义的政府作为其自身管理和社会事务管理的唯一主体。自身管理和社会事务管理的唯一主体。l公共管理的主体范围要比公共行政广泛。在我国，公公共管理的主体范围要比公共行政广泛。在我国，公共管理的主体除了政府机构和中国共产党外，还包括共管理的主体除了政府机构和中国共产党外，还包括人民代表

35、大会及其常务委员会、司法机关、中国人民人民代表大会及其常务委员会、司法机关、中国人民政治协商会议、民主党派，居民自治组织、志愿者组政治协商会议、民主党派，居民自治组织、志愿者组织、慈善机构、私人机构乃至公民。织、慈善机构、私人机构乃至公民。l（2）管理客体的不同。从宏观角度来看，公共事务管理客体的不同。从宏观角度来看，公共事务可以分为三类：国家公共事务、政府公共事务和社会可以分为三类：国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在我国，政府是国家意志的代表，因此国公共事务。在我国，政府是国家意志的代表，因此国家公共事务和政府公共事务在政治属性上是一致的，家公共事务和政府公共事务在政治属性上是一致

36、的，都可以归为政治性公共事务。传统公共行政具有突出都可以归为政治性公共事务。传统公共行政具有突出的政治性，对政治性公共事务的管理重于对社会性公的政治性，对政治性公共事务的管理重于对社会性公共事务的管理。共事务的管理。l公共管理客体的范围则更为宽泛，除政治性公共事务公共管理客体的范围则更为宽泛，除政治性公共事务外，还包括大量社会性公共事务，管理对象的边界比外，还包括大量社会性公共事务，管理对象的边界比较模糊，甚至有人认为政府不能承担的公共事务，公较模糊，甚至有人认为政府不能承担的公共事务，公共管理都可以参与进去并进行有效管理。共管理都可以参与进去并进行有效管理。l（3）管理手段和方法的不同。公共

37、行政是综合运用管）管理手段和方法的不同。公共行政是综合运用管理的、政治的、法律的和经济的理论和方法，同时还理的、政治的、法律的和经济的理论和方法，同时还借鉴运用了现代信息和计算机技术，特别强调管理过借鉴运用了现代信息和计算机技术，特别强调管理过程中手段的政治性和合法性。程中手段的政治性和合法性。l公共管理的重要特点是将私人部门的管理手段、方法公共管理的重要特点是将私人部门的管理手段、方法和竞争机制运用于公共组织的管理过程中，反对重遵和竞争机制运用于公共组织的管理过程中，反对重遵守既定法律法规而轻绩效和评估的做法，更加重视公守既定法律法规而轻绩效和评估的做法，更加重视公共组织或非营利组织实施管理

38、的技术与方法，重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策的执行情况。共项目与绩效的管理，重视公共政策的执行情况。l（4）内涵性质的不同。公共行政是政府所独有的管理）内涵性质的不同。公共行政是政府所独有的管理活动，决定了它必然与政府的本质特性密不可分，其活动，决定了它必然与政府的本质特性密不可分，其内涵是公共性和政治性的统一；而公共管理的着眼点内涵是公共性和政治性的统一；而公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵性应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵性质。质。l（5）管理目标的不同。公共行政的目标是在建立与维）管理目标的不同。

39、公共行政的目标是在建立与维护公共秩序的基础上，实现公共利益，满足社会公众护公共秩序的基础上，实现公共利益，满足社会公众的需要，既包括效率目标也包括公共责任目标。而公的需要，既包括效率目标也包括公共责任目标。而公共管理的目标由传统的维护国家政治统治秩序，逐渐共管理的目标由传统的维护国家政治统治秩序，逐渐演变为强调维护与增进公共利益，并注重维持和发展演变为强调维护与增进公共利益，并注重维持和发展民主宪政、法治公平等社会基本价值观。民主宪政、法治公平等社会基本价值观。公共行政学公共行政学第三讲第三讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l（6）关注焦点的不同。公共行政是指政府特别是执

40、行）关注焦点的不同。公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由政治家所制定的政策和法律，这种活动中主要是执行由政治家所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并从内部取向出发关心组织机构和人员的管理。动，并从内部取向出发关心组织机构和人员的管理。l公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，主公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，主要关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事。它将要关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事。

41、它将关注的焦点由传统公共行政的关注的焦点由传统公共行政的“内部取向内部取向”转变为转变为“外部取向外部取向”，更多的重视项目、结果以及对结果的，更多的重视项目、结果以及对结果的获得所负的个人责任。获得所负的个人责任。l2、作为一种学科的公共管理和公共行政之间的关系，、作为一种学科的公共管理和公共行政之间的关系，主要有三种不同的看法：主要有三种不同的看法：l（1）将公共管理学等同于公共行政学。这种用法常见）将公共管理学等同于公共行政学。这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。共行政范式或途径的学者们。l如美

42、国公共行政思想史专家梅戈特女士（如美国公共行政思想史专家梅戈特女士（A.Merget）就认为二者之间没有质的差别，只在细微之处有所不就认为二者之间没有质的差别，只在细微之处有所不同：从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，同：从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与平等。平等。l另外一派学者则把公共管理看作在某种意义上回归了另外一派学者则把公共管理看作在某种意义上回归了的公共行政。的公共行政。l例如，瓦尔达沃斯基（例如，瓦尔达沃斯基（Aaron Wildavsky）认为，将）认为，将“行政行政”

43、一词换成一词换成“管理管理”，实际上是将传统的公共，实际上是将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了，并没有超出公共行政学在公共管理的名目下复活了，并没有超出公共行政学的特征范围。公共管理中的一些理论与方法，行政学的特征范围。公共管理中的一些理论与方法，对于公共行政学而言，并非什么新鲜东西，只不过是对于公共行政学而言，并非什么新鲜东西，只不过是西方国家根据社会变化的需要，时而采取这种管理方西方国家根据社会变化的需要，时而采取这种管理方法和理论，时而又采取那种方法和理论。不论采取何法和理论，时而又采取那种方法和理论。不论采取何种方法与理论，其基本的信念都没有改变。种方法与理论，其基本的信念都没

44、有改变。l（2）将公共管理学当作公共行政学的一个分支将公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。从国外学者关于公共管理的论述中我们学科。从国外学者关于公共管理的论述中我们发现，公共管理是公共行政体系中重视公共组发现，公共管理是公共行政体系中重视公共组织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。行的理论派别。l公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的

45、原则和管理理念方面，仍然坚持与公共行政的原则和管理理念方面，仍然坚持与公共行政保持一致。保持一致。l（3）将公共管理学看成不同于传统的公共行政将公共管理学看成不同于传统的公共行政学的一种新途径、新范式或新的学科框架，二学的一种新途径、新范式或新的学科框架，二者是相互竞争的两个领域。者是相互竞争的两个领域。l如澳大利亚著名学者休斯（如澳大利亚著名学者休斯（Owen E.Hughes）认为，公共管理与公共行政无论是词语含义还认为，公共管理与公共行政无论是词语含义还是理论基础都是不同的，是理论基础都是不同的，“行政行政”的职能比的职能比“管理管理”狭窄。狭窄。l我们认为：公共行政在其发展的历程中，真

46、正我们认为：公共行政在其发展的历程中，真正体现了体现了“国家意志的执行国家意志的执行”，这因其强调政治，这因其强调政治取向而无法动摇；取向而无法动摇；l而公共管理作为公共行政发展历程中的一个结而公共管理作为公共行政发展历程中的一个结果，素以果，素以“国家的艺术国家的艺术”著称，因其在对公共著称，因其在对公共事务的管理基础上发展起来，故特别强调管理事务的管理基础上发展起来，故特别强调管理取向。取向。l3、公共管理学在很多方面与传统公共行政学存在差异：、公共管理学在很多方面与传统公共行政学存在差异：l（1）研究对象与范围不同。传统公共行政学仅将研究领域）研究对象与范围不同。传统公共行政学仅将研究领

47、域局限在政府行政机关；而公共管理学则将研究视野扩展到局限在政府行政机关；而公共管理学则将研究视野扩展到其他政府机关（立法机关和司法机关）、第三部门甚至私其他政府机关（立法机关和司法机关）、第三部门甚至私人机构等。人机构等。l（2）学科基础不同。传统公共行政学的主要学科基础是政）学科基础不同。传统公共行政学的主要学科基础是政治学，特别是以政治治学，特别是以政治行政二分法和官僚体制理论作为理行政二分法和官僚体制理论作为理论基础；而公共管理学更多依赖于经济学和工商管理学。论基础；而公共管理学更多依赖于经济学和工商管理学。l（3）研究视角不同。公共行政学主要从宏观上研究国家行）研究视角不同。公共行政学

48、主要从宏观上研究国家行政系统内部的运行过程及其共性的规律，目的是为提高行政系统内部的运行过程及其共性的规律，目的是为提高行政效率提供理论指导；而公共管理学侧重从微观上解决公政效率提供理论指导；而公共管理学侧重从微观上解决公共组织的管理技术和方法问题，尤为关注对社会公共事务共组织的管理技术和方法问题，尤为关注对社会公共事务的管理问题。的管理问题。l（一）有助于我国政府迎接知识经济和全球化的挑战。（一）有助于我国政府迎接知识经济和全球化的挑战。l（二）有助于推进我国经济体制和政治体制改革。（二）有助于推进我国经济体制和政治体制改革。l（三）有助于掌握公共行政规律，有效发挥政府职能，（三）有助于掌握

49、公共行政规律，有效发挥政府职能，提高行政效率。提高行政效率。l（四）有助于提高公共行政人员的素质，更好地适应（四）有助于提高公共行政人员的素质，更好地适应现代社会对政府有效管理和服务的需求。现代社会对政府有效管理和服务的需求。l（一）系统研究法（一）系统研究法l系统研究法是按照客观事物本身的系统性，把要研究系统研究法是按照客观事物本身的系统性，把要研究的对象放在系统的形式中加以考察的一种科学方法。的对象放在系统的形式中加以考察的一种科学方法。l要求我们把构成行政的各种要素看成一个系统，进行要求我们把构成行政的各种要素看成一个系统，进行全面分析，把事物的各环节联系起来，对它们之间的全面分析，把事

50、物的各环节联系起来，对它们之间的关系进行分析，以确定目标和实施方法的最优化。关系进行分析，以确定目标和实施方法的最优化。l对公共行政管理进行系统分析，不仅要静态地看系统对公共行政管理进行系统分析，不仅要静态地看系统构成，而且要从动态角度研究系统的活动，将之看成构成，而且要从动态角度研究系统的活动，将之看成是信息的是信息的“输入输入转换转换输出输出”的过程，同时还的过程，同时还要研究信息的反馈。要研究信息的反馈。l行为科学的研究方法，是以人的行为为基点，研究行行为科学的研究方法，是以人的行为为基点，研究行政管理过程中的个人、团体、组织、领导和行为以及政管理过程中的个人、团体、组织、领导和行为以及