公共行政学概论课件.pptx

1、2023年2月10日星期五公共行政学概论公共行政学概论第一章 绪 论 第一节 公共行政的含义与特点 第二节 公共行政学的产生和发展 第三节 公共行政的研究对象与方法第一节 公共行政的含义与方法 一、行政与公共行政 论语-颜渊：“政者，正也。”礼记：“文武之政，布在方策，其人存者则其政举，其人亡则其政息。故为政在人。”西方，最早提出行政概念的上2000年以前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。广义的公共组织-不以营利为目的，为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。狭义的公共组织-政府

2、 学者们从不同的角度界定公共行政的领域：1，有些学者从“三权分立”来界定公共行政范围。2，有些学者是从政治与行政的分离角度来界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。3，有些学者是从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一些管理都是行政。二、公共行政的特点和作用（一）公共行政的特点 第一，公共行政之首要特点是它的公共性。第二，公共行政的政治性。第三，公共行政具有严格的法制性。第四，公共行政的民主性。民主是现代社会的最大的特点，也是公共行政的最大特点。公共行政本质是民众之事，秉民众之志，承民众之意，理民众之事。第五，公共行政的公平性。第六，

3、公共行政的高效性。中国的公共行政的最大特点中国共产党的领导。党中央领导中央政府，各级党委领导同级的政府。政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，党是政策制定者和监督者，政府是执行者。这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也因此而决定了我国公共行政的独自特点。（二）公共行政的作用 第一，公共行政是对国家的治理。第二，公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。第三，公共行政是发展社会主义市场经济的保证。第四，公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。第五，公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。第二节 公共行政的产生和发展 一、科学管理时期

4、 科学管理的公共行政学（19世纪末到20世纪30年代）也称为传统公共行政学，或静态公共行政学时期。（一）公共行政产生的历史条件 1，公共行政学是工业和社会科学发展的必然产物。公共行政学的产生是工业社会高速发展要求加强公共行政管理的必然结果。2，公共行政学的产生也是管理学、政治学、法学、经济学等相关学科发展的必然结果。3，公共行政学的产生与政治学的发展有直接联系，公共行政学作为政治学的分支学科，只是政治学的流。（二）科学管理时期和公共行政学时期的代表人物 1，威尔逊-1887年-行政之研究-公共行政学的开山之作-标志着公共行政学的产生。2，古德诺-1900年-政治与行政-对公共行政学的发展起重要

5、作用。他们提出的政治行政分离，奠定了公共行政学的理论基础，使公共行政学成为一个独立学科。3，韦伯-“组织理论之父”-官僚制组织理论是他对公共行政学的组织理论发展做出的最重要的贡献。权力三种：传统的权力 魅力的权力 合法的权力 官僚制是用法律或行政法来规定固定的或官方的权限的理论原则。（三）泰勒、法约尔和其他科学管理学派学者的主要理论贡献 1，泰勒是美国著名的管理学家，被称之“科学管理之父”，是科学管理学派的领袖。2，法约尔是行政管理学派的代表人物，被称之为“行政管理之父”管理5项只能和14条管理原则 五项管理职能：计划-组织-指挥-协调-控制 3，古立克提出著名的POSDCORB，即七项管理职

6、能：计划-组织-人事-指挥-协调-报告-预算 3，怀特-第 一位试图建立公共行政学体系的人，1926年出版了世界上第一本大学公共行政学教科书-行政学导论 他将行政学的研究对象界定为四个方面：组织原理，人事行政，财务行政，行政法规 二、行为科学时期 行为科学时期的公共行政学（20世界30年代至20世纪60年代）特点：应用了动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。（一）梅奥和巴纳德的社会人理论推动了公共行政学的发展 梅奥是人际关系学派的代表人物。提出“社会人假设”理论 巴纳德-社会人理论，非正式组织理论 马斯洛-人类需要层次理论（二）西蒙、沃

7、尔夫从行为的角度对公共行政的研究 西蒙-1947年-行政行为是公共行政学发展史上的划时代著作。沃尔夫-1948年-行政国 行为科学时期的公共行政学研究最大的贡献是确立了以人为本的管理思想。但是，最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。三、新公共行政学时期（20世纪60年代到70年代）新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。四，新公共管理时期（20世纪70年代至今）新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低

8、层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量，同时，还主张引入竞争机制，顾客至上 五、中国公共行政学的研究和发展 梁启超-最早提出学习行政学的人-1876年论译书，提出要学习行政学。1935年张金鉴行政学的理论与实际-我国第一部行政学著作。1988年，成立了中国行政管理协会第三节 公共行政学的研究对象与方法 一、公共行政学的含义 含义：公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。二、公共行政学的特点（一）公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科（二）公共行政学是应用性学科（三）公共行政学是政治性较强的学科（四）公共行政学研究的广泛性（五）公共行政学的发展

9、性 三、公共行政学的研究对象 第一，公共行政研究政府能够管什么。第二，公共行政研究政府应该管什么。第三，公共行政学研究政府管理由谁来管。第四，公共行政学研究政府管理怎么管。第五，公共行政学研究政府管理为什么管。四、公共行政学的研究方法（一）公共行政学的研究取向 第一种取向-管理取向 第二种取向-政治取向 第三种取向-法律取向（二）理论与实践相结合的方法（三）哲学研究方法（四）跨学科的研究方法（五）实证研究方法（六）比较研究方法第二章 行政环境 第一节行政环境概述 第二节行政环境与公共行政第一节 行政环境概述 一，行政环境的含义 公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为

10、和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。一般公共行政环境 具体公共行政环境 二、行政环境的特点 第一，复杂性 第二，约束性 第三，特殊性 第四，不稳定性 三、行政环境的作用 公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。它们之间的关系是相互适应、相互作用的关系，是输出与输入的关系。首先，公共行政环境决定、限制与制约公共行政 其次，公共行政必须适应公共行政环境。再次，公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化 最后，公共行政对公共行政环境也有反作用。公共行政生态学 1957年里格斯发表比较公共行政模式，1961年公共行政生态学-公共行政生态学的代表作。三种模式：一

11、是融合型公共行政模式 二是衍射型公共行政模式 三是棱柱型公共行政模式第二节 行政环境与公共行政 一、一般行政环境与公共行政（一）自然地理环境与公共行政 不同的自然地理条件，产生不同的种族，不同的语言文化，不同的宗教信仰，不同的政治体制，不同的生活方式和不同的风俗习惯，也产生了不同国家的国家制度和行政体制（二）社会环境和公共行政 1，政治环境和公共行政 政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制横关系，决定行政权力的划分与运行方式。政治环境决定并制约公共行政 2，经济环境与公共行政 经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质

12、、目标 和原则。3，文化环境与公共行政 文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的重要内容 4，国际环境与公共行政 国家环境对政府的决策的影响是很重要的 二、具体行政环境与公共行政（一）具体行政环境的概念与内容 具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内容与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。1，组织环境一般是比较稳定并比较确定的。2，组织环境的影响和作用涉及到组织的效率和工作人员的士气。3，组织环境虽然一般环境的影响 4，

13、组织环境是一种约束力量和整合力量（二）组织文化 1，组织文化的含义 组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。2，组织文化的作用 第一，组织文化具有价值取向的作用 第二，组织文化是管理基础、管理的灵魂 第三，组织文化是组织的个性 第四，组织文化为组织和组织成员提供精神动力 第五，组织文化的稳定性 3，组织文化的特征 第一，组织成员的同一性程度 第二，团队精神 第三，对人的关心程度 第四，组织的一体化程度 第五，风险承受程度 第六，民主程度 第七，报酬标准 第八，重视结果 第九，控制程度第三章 政府职能 第一节 政府职能概

14、述 第二节 市场失效与政府失效 第三节 政府的基本职能 第四节 我国政府职能的转变第一节，政府职能概述 一 含义 政府职能-政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。政府与社会 政府与市场 政府与社会组织 政府与公民 社会的发展程度和政治民主的发展的水平 二、政府职能的特点 第一，政府职能普遍性的特点 第二，政府职能的强制性特点 第三，政府职能的系统性特点 第四，政府职能的不可替代性的特点 第五，政府职能的服务性特点 三、政府职能的类型 政府基本职能+政府运行职能 政府基本职能=政治职能+经济职能+干预社会的职能 政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程中所

15、起的作用。政府的基本职能决定了政府的性质，政府的基本职能也决定一个国家的宏观发展，即政府效率。第二节 市场失效与政府失效 一、市场失效 定义-因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。第一，外部性问题 第二，市场垄断性和专制价格 第三，公共物品的提供 第四，无知和非理性 第五，不平等问题 二，政府失效 第一，政府成本过高 第二，政府的低效率 第三，资源配置的低效率 第四，寻租 第五，造成另一种不公平 三、政府干预 市场失效是市场本身无法解决的，政府必须进行必要的干预。政府必须界定在一定的范围之内，过度干预的弊端是十分严重的。政府干预应该遵循如下

16、原则：第一，政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互助代替。第二，政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。第三，政府干预也必须讲究成本收益。第四，发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多。第三节 政府的基本职能 一，政府的政治职能（一）政府的政治统治职能 政治统治职能是政府的最基本的职能 政府存在的首要目标就是维护阶级统治 政府要维护其统治就必然贯彻执行统治阶级的意志。（二）保卫国家主权的职能（三）民主职能 首先应该确保公民的政治民主权力 其次必须建立稳定的民主政治秩序 为人民服务和人民当家作主，是我国立国之本，也是社会主义民主的精髓。二、政府的经济职能（一）规范和稳定市场秩

17、序，确保自由竞争的职能。管理市场经济必须符合市场经济规律，政府用法律规范市场，用价值规律引导市场，而不能进行强制式的行政干预。（二）对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能。对市场经济的调控，只能由政府进行，其他任何组织都不可能代替政府。（三）直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能 在经济不景气的条件下，或出于特殊需要，政府进行直接投资建设基础设施和比较大的建设项目，以拉动经济增长。（四）管理国有资产的职能 三、政府的文化职能 第一，意识形态职能 政府的意识形态职能是统治阶级价值观的集中体现，是立国之本。政府所主张的意识形态是政府的灵魂，是政府的行为指南。第二，发展科学技术和教育职

18、能，第三，发展文学艺术和体育卫生职能 第四，加强社会主义道德建设的职能 第五，清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能 四、政府的社会职能 1，广义的社会职能是指除了政治职能之外的所有社会管理职能。2，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。第一，维持社会秩序 第二，确保社会公平分配的职能 第三，环境保护的职能 第四，社会保障的职能第四节 我国政府职能的转变 一、新中国政府机构的沿革（一）新中国成立初期我国的行政组织（二）开始全面建设社会主义的十年（三）“文化大革命”的十年（四）改革开放以来的四次政府机构改革 二、我国政府职能的转变（一）要彻底转变政府管理的观

19、念 管理观念的转变是最根本的转变 1，政府机构改革必须纳入法制化轨道 2，要实现从全能政府向有限政府的观念转变 3，要实现从权威主义向民主行政的转变 4，在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变 5，实现从以官为本到以民为本的彻底转变（二）必须正确界定政府在社会中的角色 第一，正确处理政府与社会之间的关系 第二，正确处理政府与市场之间的关系 第三，正确处理政府与企业之间的关系 第四，正确处理政府与事业单位之间的关系 第五，正确处理政府与社会组织之间的关系 第六，正确处理政府与公民的关系 第四章 行政体制 第一节 行政体制概述 第二节行政体制的类型第一节 行政体制概述 一、行政体制的含义 定

20、义-行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总称。从国家的层面上看，是指行政机关与立法机关与司法机关的权力划分。从下面几个方面理解行政体制：第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。第二，政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分。第三，行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。第四，科学技术推动行政体制的变革。第五，文化对行政体制的重要价值作用。二、行政体制的特点 第一，鲜明的政治性 首先，它必须体现政治和政治体制的要求，是实现政治统治目标，加强政府合法性功能的体制性的和

21、强制性的工具。其次，国家意志和公共利益必须通过行政系统贯彻才能实现。最后，行政体制是以各级各类行政组织有效地管理社会公共事务为价值的。第二，较强的稳定性 首先，它是由政治体制的稳定性决定的 其次，一种行政体制一旦形成，便不会经常变动 第三，严格的系统性 它是由行政组织子系统、行政权力子系统、行政职能子系统和行政规范子系统组成 第四，相对的滞后性，也就是行政体制的惰性。第五，历史的继承性 三、行政体制的作用 第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。第二，科学的行政体制能够大幅度全面地促进社会全面。第三，科学的行政体制能够制造大批的优秀的国家各级各类公务员 第四，科学的行政体制是公共

22、行政民主化的保证。第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。第二节 行政体制的类型 一、中央政府体制 定义：中央政府体制是指一个国家的最高行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。（一）内阁制-18世纪英国 特点：以国家议会为国家最高权力机关。国家议会拥有立法和监督内阁的权力，是国家政治活动的中心。国家元首一般是世袭的国王或天皇或由公民选举产生的总统担任。内阁首相或总理是国家实际权力中心 内阁是国家的决策中心 内阁决策是以内阁首相或总理的决定为准，不进行投票表决，也不实行少数服从多数的原则。（二）总统制-18世纪，美国 总统既为国家元首，又是政府首脑的中央政

23、府组织形式。总统制政府实行立法、司法和行政三权分立。特点：1、总统由全面选民直接选举产生，不需要议会批准。2、总统是国家的权力中心和决策中心。3、由总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员。4、总统没有向议会提出法案的权力，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。议会也可以以三分之二的多数推翻总统的否决，该法案就可以立即成为法律生效。（三）半总统制-法国第五共和国宪法 特点：1，经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。2，总统是实际的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权力。3，议会通过谴责案即对政府不信任投票或对政府的决策进行否决时，总理必须向总统提出总

24、辞职。（四）委员会制-合议制，19世纪中期的瑞士 国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。1，国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会。2，联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生，但他本人并不一定是该政党的领袖或成员。3，联邦委员会采用合议制，包括总统、副总统或主席、副主席在内的委员会的委员们地位完全平等，职权完全相同。（五）部长会议体制-1946年前苏联建立的一种中央政府组织形式 特点：1，部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。2，部长会议由部长会议主席、第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席

25、和其他有关人员组成。3，部长会议主席团是其常设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，人数较少。（六）国务院体制-中国 1，中华人民共和国国务院是中国最高行政机关。对全国人民代表大会负责 2，国务院总理由中共中央按法定程序推荐，由国家主席提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过，由国家主席任命。3，国务院实行总理负责制，总理领导国务院。4，国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。二、地方政府体制（一）自治体地方政府-英国 第一，地方自治政府具有“权力合一”特点，行政与立法分权比较模糊不清，没有十分确定的强有力的地方行政首长。第二，地方政府是以由议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议

26、会和各委员会组成 第三，地方政府具有独立地位和法人地位。第四，中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系。（二）行政体地方政府-德国 第一，德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地区整体从属”的基础上的。第二，联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。第三，上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共管理职能。第四，联邦政府、州政府和地方由有关的法律确保它们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，是一种辅助关系。而实际上是一种上下隶属的不平等关系。（三）民主集中制地方政府-中国 特点：第一，中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关

27、。第二，各级地方政府由各级人民代表大会选举产生。第三，各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权。香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。第四，各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党委员会的领导，执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策。三、中央与地方关系体制（一）中央集权制 1，复合制国家的集权制 2，单一制国家的集权制 优点：第一，国家政令统一，有利于国家统一指挥和统一领导，有利于国家的统一和完整。第二，集权制对环境反映灵活。缺点：比较僵化，行政首长制集权，独断专行，会造成决策失误。家长制和一言堂 地方政府缺乏充分的自治权 滥用权力和寻租行为（二）地方分权制 1，联邦分权制 2

28、，单一制国家的分权 优点：第一，地方政府有充分自主权 第二，地方政府可以因地制宜地自主决策 第三，分权制有利于公民参与政府决策和对政府的监督 缺点：第一，如果过度分权，可能出现地方各自为政、中央政府政令不畅的局面。不利于国家政令统一，不利于统一指挥、统一领导。第二，地方分权制因为受地区限制，容易形成地方主义。四、行政区划体制 含义：行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。（一）行政区划体制的原则 第一，政治原则 第二，尊重历史传统的原则 第三，有利于发展的原则 第四，有效管理的原则 第五，民族自治原则（二）行政区划的类型 行

29、政区划：传统型-发展型-特殊型 1，传统型-依据历史行政区域的建制而进行行政区域的划分。2，发展型-现代大工业的产物，是现代社会发展和城市化的必然产物。3，特殊型-由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管理需要和某种特殊需要。第五章 公共组织 第一 公共组织概述 第二 公共组织的类型 第三 公共组织结构 第四 公共组织理论 第五 西方公共组织理论的新发展第一节 公共组织概述 含义：组织是人类最广泛的社会现象之一，是人类为了征服自然、改造社会自组或自为而形成的社会团体。组织的功能：第一种，聚集能量功能 第二种，转换能量功能 第三种，释放能量功能 公共组织：广义：不仅指政府及其执行部门

30、，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义：政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。1，公共组织是指静态的组织实体 2，公共组织表现为动态的组织行为 3，公共组织也指行政人员心态的组织凝聚 二、公共组织的特点 1，政治性 2，社会性 3，服务性 4，权威性 5，法制性 6，系统性 中国行政系统是服从中国共产党的系统的领导和指挥，中国从中央人民政府到地方各级人民政府只是贯彻和执行上级或同级党组织的决策和政策。三、公共组织的作用 第一，政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。第二，政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序

31、的维护者。第三，政府是国家主权和领土完整的捍卫者。第四，政府是国民经济发展的政策制定者与协调者。第五，政府是社会公平的提供者。第二节 公共组织的类型 一、集权制与分权制（一）集权制-行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。优点 缺点（二）分权制-上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予的公共组织类型 优点 缺点 二、完整制与分离制（一）完整制 又叫一元统属制，是指公共组织的同一层次或同一组织内部的各个部门，完全接受一

32、个公共组织或同一行政首长的领导、指挥和监督的组织类型 优点 缺点（二）分离制 又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层次的各个组织部门或同一组织部门，隶书于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。优点 缺点 三、首长制与委员会制（一）首长制 又称独立制、一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。优点 缺点（二）委员会制 是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。优点 缺点 四、层级制与机能制（一）层级制 又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同

33、的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型 优点 缺点（二）机能制 又称职能制，是制公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型 优点 缺点第三节 公共组织结构 含义：组织结构-是组织构成要素以及要素之间所确定的关系模式。公共组织结构-公共组织结构各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。一、公共组织的层级机构 公共组织的纵向结构，是公共组织内部按照上下层级关系有序构成形式。优点：权力沿直线分布，权力链清楚有利于统一领导，统一指挥，有利于政令统一。权力集中，行政目标明确，效率高 弊端：信息层

34、层传递，造成信息流失，反而影响了效率。公共组织结构方式：1，纵向结构-公共组织的层级结构，一种层层节制，上下一体，目标一致的组织结构。以命令与服从作为准则的，是行政效率的保证。2，横向结构-分部化或部门化，为了扩大行政管理职能。横向结构是纵向结构的基础。二、公共组织的分部结构 公共组织分部结构，也叫分部化、部门化或职能化。它是行政同级部门之间平衡分工的构成形式。三种标准划分：第一种，按照管理职能和职能目标来划分行政部门 第二种，按照地区划分行政部门 第三种，按照公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。三、管理层次与管理幅度 管理层次-公共组织内部划分管理层级的数额。管理幅度-领导机关或领

35、导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理的扩大，也是一种行政分权。一般说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，管理层次越小，相反，管理幅度越小，管理层次越多。第四节 公共组织理论 一、传统公共行政学时期的组织理论 1，泰勒的科学管理理论 组织的核心问题是效率问题，解决效率问题必须建立严格的规章制度，工作人员必须掌握标准化的工作方法。职能分工 例外原则 2，法约尔的行政管理学派 管理5要素：计划、组织、指挥、协调、控制 14项管理原则 3，韦伯的官僚制组织理论 主张专业化原则，层级节制原则，职业化原则，法制原则，固定薪金原则，正式选拔任用原则，制度化

36、而非人格化原则，建立档案制度原则 二、行为科学时期的组织理论 1，梅奥-人际关系学派的创始人 第一，社会人原则 第二，非正式组织原则 第三，新型领导能力理论 2，巴纳德 第一，权威接受理论 第二，组织平衡理论 第三，非正式组织理论 三、新公共行政学时期的组织理论 公平的重点就是纠正社会价值和政治价值分配的不公正 一是主张公民参与 二主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与 四、新公共管理时期的组织理论 首先，引入市场机制 其次，打破政府垄断公共服务的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共服务能力的不足 最后，政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用，弥补政府公共管理能力的不足。第五节，西方

37、公共组织理论的新发展 一、非营利组织（NPO）组织的设立的和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实现自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。影响：（1）非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大（2）非营利组织重视公共价值（3）更强调公共服务（4）组织更民主、更开放（5）参与机制的建立 二、学习型组织 学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。五项修炼：自我超越-改善心智模式-共同意愿-团体学习-系统思考 三、创造型组织 创新型组织认为通过持续学习“创新”是一种“组织功能”，而不是创意活动和脑力激荡。六项修炼：

38、1 活化学习 2 重新自我超越 3 模式 4 自由 5 领导创新 6 观念创新行政管理学讲稿行政管理学讲稿主讲主讲 段建军段建军第九讲第九讲 行政监督行政监督 第一节第一节 行政监督概述行政监督概述 第二节第二节 行政系统的内部监督行政系统的内部监督 第三节第三节 行政系统的外部监督行政系统的外部监督 第一节第一节 行政监督概述行政监督概述 一行政监督的含义一行政监督的含义 广义：执政党、立法机关、广义：执政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平的行政

39、行为的合法性、公平性和有效性的检查和督促的性和有效性的检查和督促的行为。行为。狭义：指按行政系统的组织狭义：指按行政系统的组织层次或专门监察机关，依法层次或专门监察机关，依法对行政系统自身的行政行为对行政系统自身的行政行为的合法性、公平性和有效性的合法性、公平性和有效性的检查和督促的行为。的检查和督促的行为。第一第一 主体主体 （1 1）法定监督）法定监督主体主体 （2 2）法律、政策的）法律、政策的授权的行政监督主体。（授权的行政监督主体。（3 3）委托监督主体委托监督主体 第二第二 内容内容 指行政过程指行政过程中的行政主体及公务员的行中的行政主体及公务员的行为和与其相关联的机制。为和与其

40、相关联的机制。第三第三 形式特征形式特征 是一种是一种“整体性整体性”的监督活动。的监督活动。第四第四 价值特征价值特征 是一种是一种“整体配置效益整体配置效益”和和 “效率与质量均衡性效率与质量均衡性”的监的监督督 “硬件硬件”、“软件软件”行政监督的特点行政监督的特点 第一第一 监督主体的多样性监督主体的多样性 第二第二 监督对象的双重性监督对象的双重性 第三第三 行政监督内容的双行政监督内容的双向性向性 第四第四 行政监督主体的层行政监督主体的层次性次性 第五第五 法律地位的独立性法律地位的独立性二二 行政监督的原则与运用行政监督的原则与运用（一）行政监督的原则（一）行政监督的原则 主要

41、体现：主要体现：1 1、依法行使职权，不受其、依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干他部门、社会团体和个人干涉的原则涉的原则 第一第一 依法监督。依法监督。第二第二 自主行使监督权自主行使监督权 第三第三 监督机关依法行使职监督机关依法行使职权不受其他部门、社会团体权不受其他部门、社会团体和个人的干涉。和个人的干涉。2 2、实事求是、重证据、重实事求是、重证据、重调查研究的原则调查研究的原则 第一第一 坚持实事求是。坚持实事求是。第二第二 重证据。重证据。第三第三 重调查研究。重调查研究。3 3、在适用法律和行政纪律在适用法律和行政纪律上人人平等的原则上人人平等的原则 第一第一 任何监督

42、对象的合任何监督对象的合法权益都平等的受法律保护；法权益都平等的受法律保护；第二第二 任何监督对象都必任何监督对象都必须礼行法律义务，遵守法律须礼行法律义务，遵守法律和行政纪律，不允许有超越和行政纪律，不允许有超越法律和行政纪律的特权法律和行政纪律的特权;第三第三 一切违反法律和行政一切违反法律和行政纪律的行为都必须受到追究纪律的行为都必须受到追究 4 4、教育与惩处相结合的原则教育与惩处相结合的原则 是行政监督机关在查处违法违是行政监督机关在查处违法违纪案件等工作中必须遵循的一纪案件等工作中必须遵循的一项基本原则。项基本原则。5 5、监督检查与改进工作相结监督检查与改进工作相结合的原则合的原

43、则 6 6、监督工作依靠群众的原则监督工作依靠群众的原则（二）行政监督的作用（二）行政监督的作用 第一第一 行政监督能有效的强行政监督能有效的强化和改善公共行政，提高行化和改善公共行政，提高行政效能，促进行政机关廉政政效能，促进行政机关廉政建设。建设。第二第二 行政监督是健全社会行政监督是健全社会主义法制，进一步保障公民、主义法制，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的法人和其他组织合法权益的有效制度。有效制度。第三第三 行政监督是改革开放行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要和经济建设顺利发展的重要保障。保障。三、行政监督的类型三、行政监督的类型（一）监督的主体（一）监督的主体 第一、

44、第一、执政党的监督。执政党的监督。第二、第二、权力机关的监督。权力机关的监督。第三、第三、行政机关的监督。行政机关的监督。第四、第四、司法机关的监督。司法机关的监督。第五、第五、社会监督。社会监督。（二）监督的过程（二）监督的过程 1 1、事前监督、事前监督 “三关三关”2 2、事中监督、事中监督 3 3、事后监督、事后监督 三个特点三个特点 第二节第二节 行政系统的内部监督行政系统的内部监督 一、一般行政监督一、一般行政监督（一）一般行政监督的含义（一）一般行政监督的含义 是基于上级政府对下级政府、是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工各级政府对其工作部门和工作人员的监督。作人员

45、的监督。（二）一般行政监督的主要（二）一般行政监督的主要方式方式 1 1、工作报告、工作报告 2 2、检查、检查 3 3、专案调查、专案调查 4 4、审查、审查 5 5、备案、备案 6 6、批准、批准 7 7、提出议案、提出议案 8 8、改变或撤销、改变或撤销 9 9、惩戒、惩戒 2、检查 3、专案调查 4、审查 5、备案 6、批准 7、提出议案 8、改变或撤销 9、惩戒 二、行政监察（一）行政监察概述二、行政监察（一）行政监察概述 第一、行政监察机关的性质第一、行政监察机关的性质与体制。与体制。第二、行政监察的对象。第二、行政监察的对象。第三、行政监察的内容。第三、行政监察的内容。第四、行政

46、监察机关与党的第四、行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关的纪律检查机关、检察机关的关系。关系。（二）行政监察机关的机构设（二）行政监察机关的机构设置和领导体制置和领导体制 1 1、行政监察机关的机构设、行政监察机关的机构设置置 2 2、行政监察机关的领导体、行政监察机关的领导体制制 第一、含义第一、含义 第二、内容第二、内容（三）行政监察对象与管辖（三）行政监察对象与管辖 1、行政监察对象行政监察对象 第一、第一、行政监察对象的行政监察对象的范围范围 第二、行政监察对象资格第二、行政监察对象资格的构成要件的构成要件 2 2、行政监察管辖、行政监察管辖 是指对某个监督对象确定由是指对某个监督

47、对象确定由哪一级或者哪一个行政监察哪一级或者哪一个行政监察机关实施监督和哪一级或者机关实施监督和哪一级或者哪一个行政监察机关对哪些哪一个行政监察机关对哪些特定监督事项有权进行管辖特定监督事项有权进行管辖的法律制度。的法律制度。（四）行政监察机关的职权 我国行政监察机关的职权由基本职权和辅助职权两部分构成。1、检察权 2、调查权 3、建议权 4、行政处分权 5、辅助权力 三、审计监督三、审计监督 审计监督是指专门审计机关审计监督是指专门审计机关和其他受委托的人员，依法和其他受委托的人员，依法对有关国家机关、企事业单对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审位的财政及经济活动进行审核检查，以

48、判断其合法性、核检查，以判断其合法性、合理新、有效性的监督、评合理新、有效性的监督、评价和鉴证活动。价和鉴证活动。（一）我国的审计体制（一）我国的审计体制 第一、机构设置。第一、机构设置。第二、领导体制。第二、领导体制。第三、派出机构。第三、派出机构。（二）我国的审计体制的特点（二）我国的审计体制的特点 第一、国家审计具有强制性。第一、国家审计具有强制性。第二、国家审计具有权威性。第二、国家审计具有权威性。（三）审计监督的对象、内容（三）审计监督的对象、内容和方式和方式 1 1、审计的对象、审计的对象 2 2、审计监督的主要内容、审计监督的主要内容 3 3、审计监督的主要方式、审计监督的主要方

49、式第三节第三节 行政系统的外部监督行政系统的外部监督 一、法制监督一、法制监督（一）法制监督的概念（一）法制监督的概念（二）法制监督的特征（二）法制监督的特征 第一、法制监督是权利分配第一、法制监督是权利分配的均衡的均衡 第二、监督的对象是行使行第二、监督的对象是行使行政权力的主体。政权力的主体。第三、监督的范围具有广泛性。第三、监督的范围具有广泛性。第四、监督方式和手段具有多第四、监督方式和手段具有多样性。样性。第五、以权力制约权力。第五、以权力制约权力。（三）国家权力机关的监督（三）国家权力机关的监督 1 1、权力机关的监督的含义、权力机关的监督的含义 各级人民代表大会及县各级人民代表大会

50、及县级以上人民代表大会常务委级以上人民代表大会常务委员会对行政机关及其员会对行政机关及其工作人工作人员的监督。员的监督。2 2、权力机关监督的内容、权力机关监督的内容 第一、政治监督。第一、政治监督。第二、法律监督。第二、法律监督。第三、工作监督。第三、工作监督。（四）司法机关的监督（四）司法机关的监督 1 1、司法机关的特征、司法机关的特征 第一、终结性第一、终结性 第二、独立性第二、独立性 第三、中立性第三、中立性 第四、专属性或不可转授性第四、专属性或不可转授性 2 2、司法机关监督的途径、司法机关监督的途径 二、社会监督二、社会监督（一）社会监督的含义（一）社会监督的含义 是指非执政党