社会政策第十讲：住房问题与住房社会政策课件.ppt

1、社会政策-第十讲：住房问题与住房社会政策引言：城市住房：不堪承受之重引言：城市住房：不堪承受之重住房、医疗、教育成为压在公众头上得三座大山住房、医疗、教育成为压在公众头上得三座大山网络调查：网络调查：2006年居民最关心的十件事：住房排在第三位，年居民最关心的十件事：住房排在第三位，其中接近三分之一把住房列为第一位，这已经是住房连续三其中接近三分之一把住房列为第一位，这已经是住房连续三年获此殊荣了年获此殊荣了网络民谣：网络民谣：2007年四大心愿：一愿房价不再与政策齐飞；年四大心愿：一愿房价不再与政策齐飞；二愿老百姓看得起病，不再有病在家等死的悲剧再发生；三二愿老百姓看得起病，不再有病在家等死

2、的悲剧再发生；三愿孩子上得起学就得了业，不再出现因学费高而自杀的悲愿孩子上得起学就得了业，不再出现因学费高而自杀的悲剧剧；四愿管好；四愿管好“进口进口”关，让老百姓吃得放心。关，让老百姓吃得放心。一、当前中国住房问题的实质一、当前中国住房问题的实质（一）住房问题面面观（一）住房问题面面观1、房价高涨，普通百姓不能承受之重。、房价高涨，普通百姓不能承受之重。（1）从上世纪末开始，中国的住房价格开始节节盘升，尤）从上世纪末开始，中国的住房价格开始节节盘升，尤其是从其是从2003年开始更是以年开始更是以20%以上的速度快速上涨，上海、以上的速度快速上涨，上海、北京、深圳等大城市短短几年间更是翻了两翻

3、还多。北京、深圳等大城市短短几年间更是翻了两翻还多。（2）普通百姓买不起房，望房兴叹。相当多的人，尤其是）普通百姓买不起房，望房兴叹。相当多的人，尤其是年轻人为买房穷尽一家两代人、甚至三代人的积蓄，更多的年轻人为买房穷尽一家两代人、甚至三代人的积蓄，更多的人则成为人则成为“房奴房奴”、“负翁负翁”2、炒风盛行，引发种种社会问题。、炒风盛行，引发种种社会问题。（1）从前几年的温州炒房团到山西的煤老板购房团，再到）从前几年的温州炒房团到山西的煤老板购房团，再到今天的国外炒房热钱，炒风从没真正停止过。今天的国外炒房热钱，炒风从没真正停止过。（1）大量炒房，导致种种问题）大量炒房，导致种种问题抬高房价

4、，加重了真正需要住房的普通百姓的负担，加剧了抬高房价，加重了真正需要住房的普通百姓的负担，加剧了社会不公社会不公掩盖了真实住房需求，容易积累房地产泡沫危机掩盖了真实住房需求，容易积累房地产泡沫危机炒房暴富，诱发种种社会犯罪：官员腐败、官商勾结炒房暴富，诱发种种社会犯罪：官员腐败、官商勾结3、土地违法现象屡禁不止，土地资源流失严重、土地违法现象屡禁不止，土地资源流失严重（1）土地是不可再生资源，我国人多地少，土地）土地是不可再生资源，我国人多地少，土地资源本来就是制约经济发展和经济安全的瓶颈。资源本来就是制约经济发展和经济安全的瓶颈。（2）房价暴涨，诱发地方政府的投机行为，到卖）房价暴涨，诱发地

5、方政府的投机行为，到卖土地成为地方政府的重要财政支柱，巨大的经济利土地成为地方政府的重要财政支柱，巨大的经济利益使土地违法愈演愈烈。益使土地违法愈演愈烈。（3）土地违法的背后是土地资源的严重浪费）土地违法的背后是土地资源的严重浪费4、“泡沫论泡沫论”与正常说舌战不休，引发社会恐慌心理与正常说舌战不休，引发社会恐慌心理（1）2003年底，摩根大通亚太首席经济分析师谢国中撰文：年底，摩根大通亚太首席经济分析师谢国中撰文：中国房地产泡沫严重，并预言将在中国房地产泡沫严重，并预言将在2年内破灭，此后更多的年内破灭，此后更多的经济学家先后加入经济学家先后加入“泡沫论泡沫论”行列，但遭到房地产商、部分行列

6、，但遭到房地产商、部分学者的反对，展开一场激烈论战，至今没有结论。学者的反对，展开一场激烈论战，至今没有结论。（2）论战加剧了普通民众的观望与恐慌心理，同时也给政）论战加剧了普通民众的观望与恐慌心理，同时也给政府的决策带来了极大的影响府的决策带来了极大的影响“泡沫论泡沫论”中国房价，尤其是大城市的房价已经远远超出了国中国房价，尤其是大城市的房价已经远远超出了国际上公认的民众承受能力。（房价收入比）际上公认的民众承受能力。（房价收入比）投机性购买比列过高。（上海投机性购买比列过高。（上海2005年达到了年达到了40%以以上）上）国际投机基金大量涌入。国际投机基金大量涌入。正常说正常说中国正处于城

7、市化进程中，存在大量真实的住房需求，住房中国正处于城市化进程中，存在大量真实的住房需求，住房卖方市场短期内难以改变。卖方市场短期内难以改变。（未来（未来10到到20年，中国将有年，中国将有2亿农民转移到城市，住房需求强亿农民转移到城市，住房需求强劲）劲）少量投机性购房是房地产市场发展的需要（蓄水池），尚在可少量投机性购房是房地产市场发展的需要（蓄水池），尚在可控范围控范围发达国家的经验不适合中国的特殊国情（如买房资金并非来自发达国家的经验不适合中国的特殊国情（如买房资金并非来自个人，而是家庭；人民币的实际购买力；灰色收入）个人，而是家庭；人民币的实际购买力；灰色收入）房地产泡沫破灭的危害房地产

8、泡沫破灭的危害20世纪世纪90年代初，日本房地产泡沫破灭，导致日本年代初，日本房地产泡沫破灭，导致日本经济长大经济长大10年的衰退年的衰退1998年亚洲金融风暴，导致香港房屋价格腰斩年亚洲金融风暴，导致香港房屋价格腰斩因为大量购房资金来自银行，泡沫破灭，将导致死因为大量购房资金来自银行，泡沫破灭，将导致死贷，导致银行破产，引发金融危机，危及经济发展贷，导致银行破产，引发金融危机，危及经济发展5、房价飞涨与空置增加、观望并存、房价飞涨与空置增加、观望并存一方面是房价长势不止，虽然趋缓，但依然高达一方面是房价长势不止，虽然趋缓，但依然高达10%以上以上另一方面，房屋空置率不断创出新高（新房三年内另

9、一方面，房屋空置率不断创出新高（新房三年内无人居住既为空置，大部分城市无人居住既为空置，大部分城市2006年的空置率在年的空置率在20%，有的达，有的达40%甚至更多）甚至更多）再者，人们的购房热情下降，市场观望气氛浓厚再者，人们的购房热情下降，市场观望气氛浓厚6、政府调控不断加码，但效果一般、政府调控不断加码，但效果一般几年来，中央政府先后出台了各种经济的、法律的、几年来，中央政府先后出台了各种经济的、法律的、行政的宏观调控措施，试图控制房价上涨的速度，行政的宏观调控措施，试图控制房价上涨的速度，但基本上没有达到预期效果，房价长势依然。但基本上没有达到预期效果，房价长势依然。（二）住房问题的

10、实质（二）住房问题的实质1、中国住房问题归纳起来，最根本的就是两点：一是百姓、中国住房问题归纳起来，最根本的就是两点：一是百姓买不起房；二是是否存在泡沫买不起房；二是是否存在泡沫2、两个问题有关联，但并不完全相同，前者是社会问题，、两个问题有关联，但并不完全相同，前者是社会问题，而后者则是经济问题。而后者则是经济问题。3、第一个问题的根本在于住房问题是不是社会政策范畴的、第一个问题的根本在于住房问题是不是社会政策范畴的问题，而对后者而言，根本在于对房地产市场的正确预测。问题，而对后者而言，根本在于对房地产市场的正确预测。4、解决了泡沫问题，并不意味着百姓的房子问题同样能够、解决了泡沫问题，并不

11、意味着百姓的房子问题同样能够解决，但解决老百姓的房子问题，则在一定程度上能缓解泡解决，但解决老百姓的房子问题，则在一定程度上能缓解泡沫的发生和破灭沫的发生和破灭从经济学的角度看，泡沫问题的实质是供求失衡，供大于求，从经济学的角度看，泡沫问题的实质是供求失衡，供大于求，因此解决的关键是重新建立供求平衡，途径主要有二：一是因此解决的关键是重新建立供求平衡，途径主要有二：一是减少供应，平衡供求；二是抑制需求，降低风险的累积减少供应，平衡供求；二是抑制需求，降低风险的累积减少供应的方法有：严格控制土地供应；减少开发商资金供减少供应的方法有：严格控制土地供应；减少开发商资金供应；提高土地价格，提高开发成

12、本和经营风险；提高开发门应；提高土地价格，提高开发成本和经营风险；提高开发门槛。而上述手段，都无法使高涨的房价下降，并且由于供应槛。而上述手段，都无法使高涨的房价下降，并且由于供应减少，更不利于普通百姓解决住房问题减少，更不利于普通百姓解决住房问题抑制需求的经济手段有：提高信贷利率水平；规制抑制需求的经济手段有：提高信贷利率水平；规制二次转让，抑制投机；开征物业税，抑制需求；减二次转让，抑制投机；开征物业税，抑制需求；减少货币供应；提高购房首付；提高税负等。这些措少货币供应；提高购房首付；提高税负等。这些措施，虽然在一定程度上能够缓解房价上涨的势头，施，虽然在一定程度上能够缓解房价上涨的势头，

13、但也同时加大了普通百姓购房的负担，同时，在真但也同时加大了普通百姓购房的负担，同时，在真实需求依然占主流的情况下，抑制需求，最大的受实需求依然占主流的情况下，抑制需求，最大的受害者正是低收入者，毕竟对于不同的收入者来说，害者正是低收入者，毕竟对于不同的收入者来说，一分钱的意义是不一样的。一分钱的意义是不一样的。近年来，政府的政策之所以效果不大，原因就在于试图用一近年来，政府的政策之所以效果不大，原因就在于试图用一种手段一劳永逸的解决两个不同性质的问题，事实证明，这种手段一劳永逸的解决两个不同性质的问题，事实证明，这是徒劳的。是徒劳的。普通百姓的住房能否完全依靠市场来解决，本身是一个颇具普通百姓

14、的住房能否完全依靠市场来解决，本身是一个颇具争议的问题，在后面我们将加以讨论，而泡沫问题则是市场争议的问题，在后面我们将加以讨论，而泡沫问题则是市场经济的伴生物，带有必然性，泡沫的破灭固然对老百姓有害，经济的伴生物，带有必然性，泡沫的破灭固然对老百姓有害，但单纯的以预防泡沫为主的房地产调控政策对渴望改善住房但单纯的以预防泡沫为主的房地产调控政策对渴望改善住房条件的老百姓来说同样是南辕北辙或曰杯水车薪。条件的老百姓来说同样是南辕北辙或曰杯水车薪。（三）当前我国住房问题的根源（三）当前我国住房问题的根源纵观各种争论，可以看到，一个基本的事实是，几纵观各种争论，可以看到，一个基本的事实是，几乎所有的

15、人都把问题的根源归咎为政府责任的缺失，乎所有的人都把问题的根源归咎为政府责任的缺失，在这一点上似乎取得了共识，但在政府的责任到底在这一点上似乎取得了共识，但在政府的责任到底是什么？政府到底缺失的是什么责任的问题上则众是什么？政府到底缺失的是什么责任的问题上则众说纷纭，莫衷一是。说纷纭，莫衷一是。理性的分析，目前流行的观点归纳起来主要有三种：理性的分析，目前流行的观点归纳起来主要有三种：一是认为住房市场化改革的大方向就是错误的，把一切问题一是认为住房市场化改革的大方向就是错误的，把一切问题归因于住房市场化改革。归因于住房市场化改革。二是认为是政府的监管责任没有及时到位。认为是住房市场二是认为是政

16、府的监管责任没有及时到位。认为是住房市场化初期的必然产物，主要是由于我国正处于城市化的初期和化初期的必然产物，主要是由于我国正处于城市化的初期和经济的快速发展期，一方面住房需求强劲（国内与国外的需经济的快速发展期，一方面住房需求强劲（国内与国外的需求都带有合理性），另一方面，市场刚刚启动，监管体制尚求都带有合理性），另一方面，市场刚刚启动，监管体制尚不完善所致。不完善所致。三是认为是政府缺失的不仅仅是一般市场意义上的监管责任，三是认为是政府缺失的不仅仅是一般市场意义上的监管责任，而且还有社会政策意义上的国家责任。而且还有社会政策意义上的国家责任。市场化改革的方向没有错，但政府在市场化改革过程中

17、没有尽到应有的市场化改革的方向没有错，但政府在市场化改革过程中没有尽到应有的责任也是不争的事实，但应当合理区分政府在住房问题上的两种责任，责任也是不争的事实，但应当合理区分政府在住房问题上的两种责任，一是市场意义上的监管责任，二是社会政策意义上的国家责任，二者既一是市场意义上的监管责任，二是社会政策意义上的国家责任，二者既有联系，又有区别，不能混为一谈。有联系，又有区别，不能混为一谈。政府在市场意义上的监管责任的缺失导致了投机与泡沫危机，而在社会政府在市场意义上的监管责任的缺失导致了投机与泡沫危机，而在社会政策意义上的国家责任的缺失则是普通民众望房兴叹的根源所在。政策意义上的国家责任的缺失则是

18、普通民众望房兴叹的根源所在。如同前述泡沫危机与百姓买不起房是两个性质截然不同的问题一样，政如同前述泡沫危机与百姓买不起房是两个性质截然不同的问题一样，政府市场意义上的监管责任与社会政策意义上的国家责任也是两种不同性府市场意义上的监管责任与社会政策意义上的国家责任也是两种不同性质的责任，前者是一个技术问题，而后者则反映着政府的价值取向，更质的责任，前者是一个技术问题，而后者则反映着政府的价值取向，更多的是一个国家的政治问题。多的是一个国家的政治问题。1、从我国住房政策的历史演变看政府责任问题、从我国住房政策的历史演变看政府责任问题建国后，我国的住房政策可以分为两大时期，三个阶段建国后，我国的住房

19、政策可以分为两大时期，三个阶段两大时期：福利分房时期，建国初至两大时期：福利分房时期，建国初至20世纪末；住房市场化世纪末；住房市场化时期（初期）时期（初期）21世纪初至今。世纪初至今。三个阶段：第一阶段，住房福利化阶段，建国初至三个阶段：第一阶段，住房福利化阶段，建国初至20世纪世纪80年代末；第二阶段，市场化改革阶段，年代末；第二阶段，市场化改革阶段，20世纪世纪80年代末年代末至至20世纪末；第三阶段，住房市场化初期，世纪末；第三阶段，住房市场化初期，21世纪初至今。世纪初至今。第一阶段，住房福利化阶段第一阶段，住房福利化阶段特点：住房福利化，个人不承担任何费用（后期开特点：住房福利化，

20、个人不承担任何费用（后期开始收取少量租金）；住房单位化，住房由单位提供；始收取少量租金）；住房单位化，住房由单位提供；福利分房与工龄、职务、职称等挂钩，同时考虑个福利分房与工龄、职务、职称等挂钩，同时考虑个人实际需求；房屋产权归国家或单位，个人只有使人实际需求；房屋产权归国家或单位，个人只有使用权，没有处分权。用权，没有处分权。优点：普遍性福利，福利水平较高。优点：普遍性福利，福利水平较高。问题：问题：住房完全由国家和单位负担，负担沉重，导致住房建设缓慢，住房完全由国家和单位负担，负担沉重，导致住房建设缓慢，房源紧缺。（大量老职工一辈子也没能享受到福利分房的的房源紧缺。（大量老职工一辈子也没能

21、享受到福利分房的的好处；房子成为制约年轻人婚恋的重要因素）好处；房子成为制约年轻人婚恋的重要因素）住房单位化，造成单位间的严重不公。（机关最好、国有单住房单位化，造成单位间的严重不公。（机关最好、国有单位次之，集体单位较差，街道小厂、无业人员最差，几乎无位次之，集体单位较差，街道小厂、无业人员最差，几乎无人问津），能否提供住房成为人们选择单位的重要因素。人问津），能否提供住房成为人们选择单位的重要因素。住房与工作单位挂钩，个人无产权，加重了单位人属性，不住房与工作单位挂钩，个人无产权，加重了单位人属性，不利于人才的合理流动。利于人才的合理流动。尤其是第一个问题，矛盾尤为突出，一房难求，房尤其是

22、第一个问题，矛盾尤为突出，一房难求，房子成为很多人终生几乎无法实现的梦想，房子也成子成为很多人终生几乎无法实现的梦想，房子也成为许多社会问题（腐败、婚姻）的根源，这成为以为许多社会问题（腐败、婚姻）的根源，这成为以后住房制度改革的直接诱因。后住房制度改革的直接诱因。由于个人没有产权，住房维护也完全由单位负担，由于个人没有产权，住房维护也完全由单位负担，致使许多房屋维护不到位，严重影响居民的居住质致使许多房屋维护不到位，严重影响居民的居住质量，也成为国家、单位领导最为头疼的大事。量，也成为国家、单位领导最为头疼的大事。第二个阶段，住房制度改革阶段第二个阶段，住房制度改革阶段住房制度改革开始于住房

23、制度改革开始于20世纪世纪80年代末，年代末，90年代初，于年代初，于20世纪末基本完世纪末基本完成，实际上至今还有许多单位于地方，房改依然没有真正完成。成，实际上至今还有许多单位于地方，房改依然没有真正完成。房改可分为三个阶段：第一阶段，提高公房房租，增加住房个人负担的房改可分为三个阶段：第一阶段，提高公房房租，增加住房个人负担的比例，缓解住房建设和维护的财政压力，时间较短，由于不能从根本上比例，缓解住房建设和维护的财政压力，时间较短，由于不能从根本上解决问题，很快转入市场化改革。第二阶段，公房私有化，将现有存量解决问题，很快转入市场化改革。第二阶段，公房私有化，将现有存量公房和新建公房以优

24、惠价格卖个给职工个人，同时建立住房公积金制度，公房和新建公房以优惠价格卖个给职工个人，同时建立住房公积金制度，积累资金，加快住房建设步伐。第三阶段，完全取消福利分房，发放住积累资金，加快住房建设步伐。第三阶段，完全取消福利分房，发放住房现金补贴，完善住房公积金制度，实现住房市场化。房现金补贴，完善住房公积金制度，实现住房市场化。为解决低收入者的住房问题，从第二阶段开始，着手建立廉租房制度和为解决低收入者的住房问题，从第二阶段开始，着手建立廉租房制度和经济适用房制度。经济适用房制度。改革的成效：改革的成效：住房建设大大加快，城市居民的住房条件迅速改善：人均住住房建设大大加快，城市居民的住房条件迅

25、速改善：人均住房面积从改革前的不足房面积从改革前的不足10平米，到平米，到2000年达到年达到24平米，平米，2005年达到年达到30平米，房屋质量和实用性、舒适性也有了极平米，房屋质量和实用性、舒适性也有了极大的改善。大的改善。推动了城市建设和城市化的发展。推动了城市建设和城市化的发展。有利于全国性人才市场的建立。有利于全国性人才市场的建立。促进了房地产业的发展，使之成为国民经济的重要支柱性行促进了房地产业的发展，使之成为国民经济的重要支柱性行业。业。存在的问题存在的问题过分强调房屋的商品属性，而对住房作为公民基本需要的属过分强调房屋的商品属性，而对住房作为公民基本需要的属性认识不足，导致在

26、政策设计上，对低收入者的保护不够，性认识不足，导致在政策设计上，对低收入者的保护不够，导致新的社会不平等，加剧了社会不公。导致新的社会不平等，加剧了社会不公。个别权利部门，尤其是权力机关趁机为单位个人牟取私利，个别权利部门，尤其是权力机关趁机为单位个人牟取私利，诱发大量腐败和严重社会不满。诱发大量腐败和严重社会不满。诱发大规模的城市盲目扩张，导致大量土地违法事件和土地诱发大规模的城市盲目扩张，导致大量土地违法事件和土地资源的流失与浪费资源的流失与浪费但总的来看，改革的成效还是大于问题，因为现在房地产市但总的来看，改革的成效还是大于问题，因为现在房地产市场出现问题和普通居民住房出现困难而完全否定

27、市场化改革场出现问题和普通居民住房出现困难而完全否定市场化改革的成绩，是不公正的，也是不科学的。的成绩，是不公正的，也是不科学的。今天来看住房制度改革，最大的问题就是对低收入者的保护今天来看住房制度改革，最大的问题就是对低收入者的保护不够，其他问题可以通过完善法律和社会监督，通过反腐败不够，其他问题可以通过完善法律和社会监督，通过反腐败解决，但对弱者的保护应该有科学的、合理的政策和措施才解决，但对弱者的保护应该有科学的、合理的政策和措施才能从根本上解决。能从根本上解决。而新的制度设计的关键就在于我们对住房的社会属性能否有而新的制度设计的关键就在于我们对住房的社会属性能否有一个共识，政府能否从社

28、会政策的视角来重新审视我们的住一个共识，政府能否从社会政策的视角来重新审视我们的住房政策。房政策。第三那个阶段，住房市场化初期第三那个阶段，住房市场化初期20世纪末我国大多数地区和单位基本完成住房制度改革，开始进入住房世纪末我国大多数地区和单位基本完成住房制度改革，开始进入住房市场化时期。市场化时期。住房货币化补贴、住房公积金制度进一步巩固和完善。住房货币化补贴、住房公积金制度进一步巩固和完善。廉租房制度、经济适用房制度得以坚持。廉租房制度、经济适用房制度得以坚持。随着城市化进程加快带来的大量住房需求和老一代城市居民改善住房的随着城市化进程加快带来的大量住房需求和老一代城市居民改善住房的强烈愿

29、望，房地产市场迅速爆发，房屋建设发展更快，房价迅速上涨，强烈愿望，房地产市场迅速爆发，房屋建设发展更快，房价迅速上涨，房地产商一夜成为城市新贵。（近年来，我国城市房地产投资每年都在房地产商一夜成为城市新贵。（近年来，我国城市房地产投资每年都在以以30%以上的速度递增，至今没有衰退的迹象，有的地方甚至超过了以上的速度递增，至今没有衰退的迹象，有的地方甚至超过了100%，房地产业成为名副其实的支柱产业，在有些城市，与房地产也，房地产业成为名副其实的支柱产业，在有些城市，与房地产也相关的收入甚至占了地方政府财政收入的相关的收入甚至占了地方政府财政收入的60%以上。以上。房地产业的迅速发展，也带来大量

30、的社会问题，如前所述，房地产业的迅速发展，也带来大量的社会问题，如前所述，主要有两点：一是泡沫化危机，二是房价过高，低收入者的主要有两点：一是泡沫化危机，二是房价过高，低收入者的住房难问题。住房难问题。前者涉及到经济前景的判断，是经济学和经济政策问题，在前者涉及到经济前景的判断，是经济学和经济政策问题，在此不做讨论，我们讨论的重点是在住房市场化的背景下，如此不做讨论，我们讨论的重点是在住房市场化的背景下，如何保障普通居民住房权的实现。何保障普通居民住房权的实现。从我国城市住房制度改革的过程我们可以看到，政府在住房从我国城市住房制度改革的过程我们可以看到，政府在住房问题上最重要的责任有两个，一是

31、保护房地产也的健康发展，问题上最重要的责任有两个，一是保护房地产也的健康发展，克服经济泡沫，保障经济安全，二是保护低收入者的住房权克服经济泡沫，保障经济安全，二是保护低收入者的住房权利，解决低收入者的住房难问题。利，解决低收入者的住房难问题。2、从社会政策的视角看政府的责任、从社会政策的视角看政府的责任一个争议：住房政策属于社会政策的范畴吗？一个争议：住房政策属于社会政策的范畴吗？什么是社会政策的领域？什么是社会政策的领域？一般认为有两个判断标准：一般认为有两个判断标准：一是看这种服务或产品是不是公一是看这种服务或产品是不是公共物品；二是看它是否属于人的基本需要。共物品；二是看它是否属于人的基

32、本需要。那么住房是公共物品吗？显然不是。那么住房是公共物品吗？显然不是。那么住房是人的基本需要吗？那么住房是人的基本需要吗？回答：是回答：是那么是不是所有的住房需要都是基本需要呢？那么是不是所有的住房需要都是基本需要呢？显然不是：这就有一个界定问题，既什么样的住房需要属于显然不是：这就有一个界定问题，既什么样的住房需要属于基本需要，什么样的住房需要不属于基本需要基本需要，什么样的住房需要不属于基本需要那么是不是所有人的住房基本需要都应该有国家通过社会政那么是不是所有人的住房基本需要都应该有国家通过社会政策解决呢？策解决呢？两种模式：剩余模式与制度模式。在制度模式下，政府承担两种模式：剩余模式与

33、制度模式。在制度模式下，政府承担公民基本住房的主要责任；在剩余模式下，公民的基本住房公民基本住房的主要责任；在剩余模式下，公民的基本住房需要应当通过市场解决，只有在不能通过市场解决的情况下，需要应当通过市场解决，只有在不能通过市场解决的情况下，国家才予以帮助。国家才予以帮助。一个基本结论：住房权（居住权）属于公民的基本权利，有一个基本结论：住房权（居住权）属于公民的基本权利，有适合居住的房屋是公民的基本需要，国家有责任通过社会政适合居住的房屋是公民的基本需要，国家有责任通过社会政策予以保护，至于采取制度模式还是剩余模式则应当根据国策予以保护，至于采取制度模式还是剩余模式则应当根据国家的经济实力

34、及其他政治、社会、文化条件做出取舍。家的经济实力及其他政治、社会、文化条件做出取舍。作为社会政策的重要领域，政府的责任是保护公民的合法居作为社会政策的重要领域，政府的责任是保护公民的合法居住权（人人有房住），但不是保证每个人都有房产，同样，住权（人人有房住），但不是保证每个人都有房产，同样，一个国家的住房私有率的高低并不能说明其住房政策的好坏。一个国家的住房私有率的高低并不能说明其住房政策的好坏。同其他商品一样，单纯的市场化不能满足所有人的住房需求，同其他商品一样，单纯的市场化不能满足所有人的住房需求，我国住房政策的问题就在于对市场力量的过度崇拜。我国住房政策的问题就在于对市场力量的过度崇拜。

35、3、从国外住房社会保障制度看政府的责任、从国外住房社会保障制度看政府的责任形成过程中的主要事件：形成过程中的主要事件：英国是工业化最早的国家，也是住房保障制度产生最早的国英国是工业化最早的国家，也是住房保障制度产生最早的国家之一。家之一。由于政府实施积极的住房保障政策，新加坡成为东南亚地区由于政府实施积极的住房保障政策，新加坡成为东南亚地区解决住房问题的典范。解决住房问题的典范。美国政府制定住房保障计划，成立联邦住房金融机构和联邦美国政府制定住房保障计划，成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，采取发展低租金公房，建立低收入家庭购房住房发展机构，采取发展低租金公房，建立低收入家庭购房补贴等措施

36、进行干预。补贴等措施进行干预。70年代以来，世界范围内兴起了由政府采取税收支付、贷款年代以来，世界范围内兴起了由政府采取税收支付、贷款优惠以推动住房私有化的浪潮。优惠以推动住房私有化的浪潮。主要特点：主要特点：住房作为公民的基本需要和权利，加以严格保护。住房作为公民的基本需要和权利，加以严格保护。国外学者把与老百姓切身利益相关的国外学者把与老百姓切身利益相关的“社会领域社会领域”的基本权利归纳为六个方面：生存权、健康权、受的基本权利归纳为六个方面：生存权、健康权、受教育权、工作权、居住权和资产拥有权。在六项权教育权、工作权、居住权和资产拥有权。在六项权利中，至少有居住权和资产拥有权是和住房有关

37、的，利中，至少有居住权和资产拥有权是和住房有关的，既然是公民的基本权利，政府就有义务和责任保障既然是公民的基本权利，政府就有义务和责任保障公民基本权利的实现。公民基本权利的实现。把房产作为公民的重要资产，鼓励公民置业和投资。在发达把房产作为公民的重要资产，鼓励公民置业和投资。在发达国家工业化、城市化、现代化的发展过程中，各国政府都曾国家工业化、城市化、现代化的发展过程中，各国政府都曾经有过一段帮助城市中小公民发展自己的个人资产和家庭资经有过一段帮助城市中小公民发展自己的个人资产和家庭资产的历史。譬如，美国在立国之初，曾经用馈赠土地的方法产的历史。譬如，美国在立国之初，曾经用馈赠土地的方法吸引欧

38、洲移民到新大陆创业。德国在工业化初期，政府则采吸引欧洲移民到新大陆创业。德国在工业化初期，政府则采取减免税收乃至政府补贴的政策措施帮助收入中等及偏下的取减免税收乃至政府补贴的政策措施帮助收入中等及偏下的蓝领工人购买自己的房产。新加坡在经济起飞的过程中，政蓝领工人购买自己的房产。新加坡在经济起飞的过程中，政府长期为之奋斗的府长期为之奋斗的“居者有其屋居者有其屋”政策更是博得国际社会的政策更是博得国际社会的一片赞誉。一片赞誉。保障实际需求，遏制投机。事关国计民生的住房问保障实际需求，遏制投机。事关国计民生的住房问题历来为世界各国政府所重视，一个国家或地区的题历来为世界各国政府所重视，一个国家或地区

39、的房地产应该是为了最终消费房地产应该是为了最终消费居住而存在，因此居住而存在，因此各国对房地产市场都建立了严格高效的监管制度，各国对房地产市场都建立了严格高效的监管制度，对房产投机都有严格的限制。对房产投机都有严格的限制。住房制度多元化、层次化。一般各国对不同层次的住房制度多元化、层次化。一般各国对不同层次的住房需求都进行严格的区分，不同层次的住房需求住房需求都进行严格的区分，不同层次的住房需求采取不同的政策，对于高档住房一般采取完全市场采取不同的政策，对于高档住房一般采取完全市场化运作方式，只是作为经济政策进行规制，而在普化运作方式，只是作为经济政策进行规制，而在普通住房领域则限制较多，更多

40、的使用社会政策手段，通住房领域则限制较多，更多的使用社会政策手段，但在住房的供应上，则更多采用市场化运作方式，但在住房的供应上，则更多采用市场化运作方式，同时允许集资建房、福利建房等各种形式的存在同时允许集资建房、福利建房等各种形式的存在社会政策保障的是公民的基本住房需求，因此对公社会政策保障的是公民的基本住房需求，因此对公民的住房需求进行严格区分是必然的，也是十分重民的住房需求进行严格区分是必然的，也是十分重要的，不同的房地产市场采取不同的制度和政策，要的，不同的房地产市场采取不同的制度和政策，是住房政策的重要环节，试图用一种手段解决不同是住房政策的重要环节，试图用一种手段解决不同层次、不同

41、性质的所有问题是不可能的。层次、不同性质的所有问题是不可能的。市场化是主要的住房供应体制，而多元化的供应则市场化是主要的住房供应体制，而多元化的供应则满足了不同层次的要求，成为有益的补充，住房福满足了不同层次的要求，成为有益的补充，住房福利制度与市场化并非水火不容，关键是有好的协调利制度与市场化并非水火不容，关键是有好的协调机制。机制。良好的制度设计是解决问题的关键，不同的国家，良好的制度设计是解决问题的关键，不同的国家，国情不同，制度设计也不一样，但在对普通居民的国情不同，制度设计也不一样，但在对普通居民的保护上是一致的。保护上是一致的。二、发达国家住房保障制度介绍二、发达国家住房保障制度介

42、绍（一）英国（一）英国50年来，英国居民住房产权结构发生了重要变化。年来，英国居民住房产权结构发生了重要变化。40年代末期，大约年代末期，大约50的居民拥有自有住房，其余的居民拥有自有住房，其余50的居民主要从私人出租者那里租用住房。的居民主要从私人出租者那里租用住房。2000年，近年，近70的居民拥有自有住房产权，另外的居民拥有自有住房产权，另外30的的居民租赁住房；其中，居民租赁住房；其中，20的居民从当地政府租赁的居民从当地政府租赁公有住房、公有住房、10的居民租住私人房屋。英国有关方的居民租住私人房屋。英国有关方面认为，目前面认为，目前70、20和和10的住房消费格局，的住房消费格局，

43、是长期以来英国住房政策特别是公有住房政策实施是长期以来英国住房政策特别是公有住房政策实施的结果，与英国居民希望拥有自有住房的传统观念的结果，与英国居民希望拥有自有住房的传统观念也有密切关系。也有密切关系。1、分层次的住房政策。、分层次的住房政策。（1）在英国，有三个政府部门与居民的住房问题有关：一）在英国，有三个政府部门与居民的住房问题有关：一是英国财政部，主要是通过保持合理的经济增长速度及合适是英国财政部，主要是通过保持合理的经济增长速度及合适的利率政策，保证居民住房支付能力逐步提高，保证居民购的利率政策，保证居民住房支付能力逐步提高，保证居民购房贷款的还款额不发生大的变化。同时，对居民购房

44、实行减房贷款的还款额不发生大的变化。同时，对居民购房实行减税优惠。二是英国环境、交通和区域部，主要负责住房政策税优惠。二是英国环境、交通和区域部，主要负责住房政策的制定和实施，核心是财政预算中公房建设与维修资金的分的制定和实施，核心是财政预算中公房建设与维修资金的分配；以及撒切尔夫人私有化改革之后公房优先购买权政策的配；以及撒切尔夫人私有化改革之后公房优先购买权政策的实施。三是社会福利保障部，主要涉及贷款居民失业之后的实施。三是社会福利保障部，主要涉及贷款居民失业之后的一定时间内，会同一些保险机构帮助居民还款，使居民不至一定时间内，会同一些保险机构帮助居民还款，使居民不至于因短期的支付能力问题

45、而失去住房。此外，地方政府还将于因短期的支付能力问题而失去住房。此外，地方政府还将通过规划手段对住房建设进行管理。通过规划手段对住房建设进行管理。（2）从政府有关部门对住房的参与可以看出，英国的住房）从政府有关部门对住房的参与可以看出，英国的住房政策大致可以分为两个部分：市场交易政策和面向低收入居政策大致可以分为两个部分：市场交易政策和面向低收入居民的住房保障政策。民的住房保障政策。市场交易政策针对目前市场交易政策针对目前80的居民，即的居民，即70的自有住房者的自有住房者和和10的租住私人住房者。主要目标是保持一个畅通、方便的租住私人住房者。主要目标是保持一个畅通、方便的住房交易市场，以满足

46、居民购房的要求。管理住房交易市的住房交易市场，以满足居民购房的要求。管理住房交易市场的主要手段是住房法律，并通过规划和住房信贷等进行调场的主要手段是住房法律，并通过规划和住房信贷等进行调控。最近，针对交易中房屋信息不完善而影响住房交易效率，控。最近，针对交易中房屋信息不完善而影响住房交易效率，和私房出租中不能正确对待承租人等问题，计划制定一部要和私房出租中不能正确对待承租人等问题，计划制定一部要求住房出售人及出租人提供完备的房屋真实信息的法律，以求住房出售人及出租人提供完备的房屋真实信息的法律，以保证购买人及承租人的利益。保证购买人及承租人的利益。2、公房建设及改革。、公房建设及改革。二次世界

47、大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。政府二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。主要方式是，环境交通和区域部根据中加住房供应的政策。主要方式是，环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。方政府负责进行公房建设。19461979年间，工党执政与年间，工

48、党执政与保守党执政时期，政府建房占建房总量的比重分别为保守党执政时期，政府建房占建房总量的比重分别为49和和45.3。最高的。最高的19461951年间，主要城市的政府建房量年间，主要城市的政府建房量达建房总量的达建房总量的78。政府建房极大地促进了英国的住房供应，。政府建房极大地促进了英国的住房供应，对于解决当时的住房短缺问题，解决低收入居民住房支付能对于解决当时的住房短缺问题，解决低收入居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用，受到了居民的普遍欢迎。政力较低问题都起到了重要作用，受到了居民的普遍欢迎。政府建房也成为英国福利制度的重要组成部分，是英国福利社府建房也成为英国福利制度的重要组成部

49、分，是英国福利社会的支柱之一。会的支柱之一。由于公房建设速度太快，房屋质量较差，维修养护负担很重，由于公房建设速度太快，房屋质量较差，维修养护负担很重，居民居住质量落后于居民的需要；同时，集中建设公房，低居民居住质量落后于居民的需要；同时，集中建设公房，低收入居民聚集，公房成为收入居民聚集，公房成为“穷人区穷人区”的代名词。的代名词。1980年，撒切尔政府开始通过公房出售的方式改革原有的年，撒切尔政府开始通过公房出售的方式改革原有的公房使用制度。公房使用制度。公房购买是通过优先购买权和优惠政策实现的。此项公房购买是通过优先购买权和优惠政策实现的。此项“购买购买权权”政策，吸引了大量租户购买公房

50、，是英国居民住房自有政策，吸引了大量租户购买公房，是英国居民住房自有率大幅度提高的重要因素。率大幅度提高的重要因素。目前英国有目前英国有70的居民拥有自有住房，约的居民拥有自有住房，约10是通过购买是通过购买现住公房的方式实现的。现住公房的方式实现的。住房法住房法规定：凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其规定：凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房，即所住的公房，即“优先购买权优先购买权”政策。政策。“购买权购买权”条款规定：条款规定：租住公房的住户，住满两年后即有权以优惠折扣价格购买所租住公房的住户，住满两年后即有权以优惠折扣价格购买所住的公房。优惠折扣起点为房价的住的公房。优惠折扣