第四章-公共事业管理组织及其基本活动方式-《公共事业管理概论》课件.pptx

1、第一节第一节 政府与公共事业管理政府与公共事业管理一、现代市场经济条件下的政府与政府职能（一）政府的概念与基本职能1、政府的涵义 所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义上的政府：立法、行政和司法机关；狭义上的政府：国家行政机关。所谓政府职能，就是指政府为了实现公共利益目标依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，也就是政府在一定的社会环境中根据自己的职责，应该干什么以及如何干。2 2、从政府的基本属性来看、从政府的基本属性来看 阶段性 所谓政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消

2、灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权社会性所谓政府的社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。3、从政府的基本职能来看阶级统治职能社会管理职能第一，阶级统治职能和社会管理职能密不可分。第二，阶级统治职能和社会管理职能之间轻重比例，以及职能的具体内涵和职能行使方式，随着历史的发展和管理条件的改变而改变。1、政府与市场的基本关系 政府与市场的基本关系是由政府与市场各自不同的性质决定的。（二）现代市场经济条件下的政府基本职能特征运行机制市场市场12市场失灵4分类3u价格机制价格机制u供求机制供求机制u竞争机制竞争机制l原因：原因：u 信息不对称信息

3、不对称u 经济外部性经济外部性u 垄断垄断l表现表现：u垄断导致效率损垄断导致效率损失失u公共产品供给不公共产品供给不足足u收入分配不公收入分配不公等价交换原则等价交换原则任何一方追求任何一方追求利益最大化利益最大化生产者和消费者生产者和消费者根据价格来决策根据价格来决策完全竞争市场完全竞争市场垄断市场垄断市场垄断竞争市场垄断竞争市场寡头市场寡头市场特征：政府拥有（被赋予）某种私人机构所没有单独政治权力。在民主社会，政府领导人是由选举产生的或经政治程序任命的。从而其合法性直接或简介取决于公共选择过程。作用方式：行政手段、经济手段、法律手段政府失灵原因：政府的“能力有限”。政府职能的“越位”和“

4、缺位”表现：短缺和过剩、寻租现象、官僚主义、政治制度缺陷。分类：广义政府行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关政府政府正确认识政府与市场的关系正确认识政府与市场的关系市场调节市场调节政府调节政府调节方式市场机制：价格、供求、竞争发展战略和规划引导财政货币政策调控市场监管长处通过价格及时、准确、灵活反映市场供求变化传递供求信息，合理配置资源；生产经营者改善管理、提高效率、有效利用资源通过自觉性、前瞻性、针对性调节，能从宏观上保证经济协调运行；兼顾公平短处难以实现公共物品供给；自发性、滞后性、盲目性；资源浪费；两极分化难以反映复杂多变的社

5、会需求；信息传递容易失真、扭曲；容易造成市场主体缺乏活力和动力二、政府在公共事业管理中的地位二、政府在公共事业管理中的地位（一）政府是公共事业管理的主体现代市场经济条件下公共需求扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主题首先必须是政府。市场经济条件下公共事务管理的法制化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府。（二）政府是公共事业管理（二）政府是公共事业管理的核心的核心 第一，政府在公共事业管理模式形成中取着关键的作用。第二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。第三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行 第四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者三、公共

6、事业管理中政府的基本活动方式（一）制定和实施公共事业管理的公共政策1、制定行政法规，规范公共事业产品和服务价格及标准，保证公平、合理交易2、制定具体政策，规划公共事业部门的数量、比例及布局，实现公共产品和服务供给的地区间平衡（二）生产和提供公共事业产品（二）生产和提供公共事业产品1、政府直接组织生产，满足公众对公共产品和服务的需求。2、政府间接提供公共产品和服务，以合约形式或项目形式委托非政府主体生产经营。主要存在以下三种具体形式：国有民营制、公私合作制、公益产权制。（三）建立符合市场经济规律的第三方监管体系，对公共产品生产进行监督1、提供生产者相关信息，掌握项目或合约执行情况，进行公共产品质

7、量和价格的监督。2、了解作为公共事业产品使用者的公众意见，进行协调与反馈。3、对偏离合约或项目预定目标的行为进行干预，纠正偏差。（四）依法管理公共事业领域内的（四）依法管理公共事业领域内的非政府主体及其行为非政府主体及其行为 首先是对进入管理，即进行登记、审查，明确其服务范围和方式，发给相应的服务许可证。如我国目前的非营利组织类型的非营利性学校、医院、科研机构等等，以及各类事业单位。其次，过程管理，即对提供公共服务的部门在活动过程中是否遵守国家有关法律法规的情况进行适时监督，如我国目前对非营利组织的活动是采取政府专门的管理部门如民政部门，与该组织所对口的政府专业管理部门的双重对口管理。制定、健

8、全有关公共事业活动的法律法规体系。这一法律法规体系既要包括对管理主体行为进行 规范的，也要包括对管理客体进行规范的。第二节：非营利组织与公共事业第二节：非营利组织与公共事业管理管理 一、非营利组织概述 （一）非营利组织的概念 非营利组织（Non-profit Organizations，简称NPO），是指依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标，以提供公共服务为基本职责，非官方、非营利的社会组织。在现实中，对这一类不营利的非官方组织，通常还有非政府组织（NGO）、第三部门、志愿者组织等称呼。（二）非营利组织的特征（二）非营利组织的特征 一是组织性 也称正规性 二是民间性，又称非政府性 三是非

9、营利性 四是自治性 五是自愿性 六是非政治性 七是非宗教性 公共产品有两个突出的特征，消费的非竞争性和使用的非排他性，企业不愿或难以提供。政府在提供公共产品的过程中，只能选择那些满足中间需求的产品或服务，这样，就导致两种情况：一部分人的过度需求得不到满足，另一部分人特殊需求也得不到满足。通过参与公共事务管理，推动社会领域的自我管理目标逐步实现。（三）现代市场经济条件下非营（三）现代市场经济条件下非营利组织的基本功能利组织的基本功能二、非营利组织在公共事业管理中二、非营利组织在公共事业管理中的地位和作用的地位和作用 （一）非营利组织是公共事业管理中不（一）非营利组织是公共事业管理中不可或缺的主体

10、可或缺的主体 政府 事业单位 非营利组织 企业（二）非营利组织在我国公共事业（二）非营利组织在我国公共事业管理中的作用越来越大管理中的作用越来越大承担部分政府职能，架起政府和群众之间的桥梁和纽带增补因政府能力不足而存在的“公益真空”有效实现社会整合，协助政府提高行政效率加强政府职能转变，实现政府与非营利组织互促互惠目标“实现社区自治”，推动我国公民社会的培育三、非营利组织在公共事业领域三、非营利组织在公共事业领域中的基本活动方式中的基本活动方式从全球来看，由于各个国家公共事业发展的不同阶段和特点，非营利组织在公共事业领域的活动方式存在较大不同，但基本方式是针对基层社区和特定群体的公共服务。在我

11、国社会主义市场经济改革的现阶段，在政府社会管理改革和公共事业发展的现实中，非营利组织在公共事业管理中的基本活动方式也主要体现为针对社区和特定群体的公共服务。（一）社区建设与社区服务 随着社会转型和单位体制的逐步解体，“单位人”变为“社区人”，加上流动人口的增加，愈来愈多的社会事务需要社区承担，发展公共事业与推进社区建设必然紧密联系。非营利组织出现，满足居民种类繁多且多样化的公共服务需求，如社区医疗，社区护理，社区卫生保健，社区养老，社区文化休闲，社区消防，社区治安，社区管理，社区教育，社区娱乐等等，从而分担政府在社会保障方面的压力，缓解社会问题，维护社会稳定。有利于解决公共事业建设与发展资金不

12、足的问题。动员了社区力量，不断开发社区资源，从而促进社区的建设和发展。（二）为弱势群体提供专门的公共服务非营利组织为弱势群体提供公共服务：一则可以在政府与弱势群体成员之间发挥中介作用，确保信息沟通的顺畅，有效预防和防范社会矛盾与冲突。二则可通过各类社会组织建立不同群体的利益整合机制，将社会矛盾的解决纳入理性有序的轨道。三则可以借助所提供的各种专业服务，发挥其在利益协调、矛盾化解中的特殊作用，为社会稳定和社会管理服务。第三节 事业单位与公共事业管理一、事业单位的内涵、类别与特征1、事业单位的内涵 本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由

13、国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流

14、、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。织。事业单位登记管理暂行条例实施细则事业单位登记管理暂行条例实施细则 （20052005年年5 5月）月）2、事业单位的类别、事业单位的类别根据经济来源情况划分国有、集体、私营、个体、联营、股份制、外资、合资全额拨款、差额拨款、自收自支和企业化等四种类型正副部级、厅局级、县处级、科级、股级等十类教育、科技、文化、卫生、农业、城市公用、交通、社会福利、机关附属、社会中介等20多个大类，100多个小类。事业单位分类根据经济成分划分根据行业领域划分根据性质级别划分农业事业单位科技事业单位。体育事业

15、单位交通事业单位机关后勤服务事业单位气象、环保、质检、银监等其他文化事业单位城市公用事业单位社会福利事业单位社会中介事业单位教育事业单位卫生事业单位这里，对按国民经济行业分类标准进行划分的事业单位，做进一步的介绍。这一划分下的事业单位主要包括：3.事业单位的主要特性：第一，服务性 即从活动形式上看，事业单位是专门从事为国家经济建设和社会发展提供公共服务的社会组织，其目的在于发挥支持、保障和促进作用，满足公民日益增长的物质和文化生活需求。第二，公益性 即从组织目标上看，事业单位是从事有关社会公众的福祉和公共利益活动的、非营利性社会组织，它所追求的效益主要是社会效益，而不是经济效益。第三，实体性

16、我国事业单位与机关和企业一样，都是实体化和职业化的社会组织。而事业单位的所有成员都是以本单位的工作为职业工作，与单位形成相对固定的人事雇佣关系，获得基本的工资收入。第四，公有性 我国事业单位从建立后即是由各级党政机关和国有企业举办和所有，少数属于集体组织举办和所有，经费主要来自国家财政，因而事业单位实际上是作为国家机关的支撑和延伸，是我国公共部门的重要组成部分。二、事业单位的基本活动方式二、事业单位的基本活动方式到目前为止，事业单位是我国在公共服务领域提供科学、教育、文化、卫生等基本公共事业产品的最主要的组织，其基本活动方式，可以表述为在各自领域内，根据政府决策所确定的公共服务的数量，主要依靠

17、财政资金，依靠自身的专业人员和专业技能，向服务对象直接生产和提供事业产品。事业单位这一基本活动的方式，是我国事业单位管理体制在事业单位运行中的具体表现。三、事业单位的改革历程与趋势三、事业单位的改革历程与趋势（一）事业单位改革的历程30年的改革大致分为四个阶段.第一阶段是1979-1991年，这事业单位改革的初始阶段。这一阶段的最主要的特点是，国家和政府对事业单位全面下放管理权力，扩大事业单位的自主权：普遍实行了与绩效挂钩的包干制；引进竞争机制，实行人员的优化组合；实行事业单位财务的独立核算、自我积累、自我约束。第二阶段是1992-2002年。这一阶段的最显著特点是明确提出并开始了以政事分开和

18、事业单位社会化为主要内容的事业单位改革。改革的主要内容有：事业单位按照经费的不同来源分为三类：经费自收自支的，享受企业的各项自主权，实行企业化管理；由国家实行差额补助的，政府在管理上适当放活；国家全额拨款的，其数量和规模从严控制第三阶段是2002-2007年，这是改革深化和各事业领域多元化发展的阶段。这一阶段明确了改革的指导思想：遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的事业单位管理体制、运行机制和自我约束机制。改革的主要内容是：推行多元化的分类管理模式；聘任制为事业单位的基本用人制度；以岗位业绩为基本分配依据，打破人

19、才单位所有制，鼓励人才自由流动；将民办非企业单位的作为对国家兴办事业的一个重要补充；在分配、社会保障、考核等方面进行综合配套改革试点。第四阶段是2007-今，深化事业单位的分类改革阶段。2007年关于深化行政管理体制改革的意见对深化事业单位改革提出了具体要求：按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。承担行政职能类承担行政职能类 从事公益服务类从事公益服务类 从事生产经营活动类从事生产经营活动类（二）事业单位改革的趋势首先，必须从建立和完善与有中国特色的社会主义市场经济体制相一致的现代公共服务管理体制中国的公共事业管理体制的高度，从这一体制中事业单位的地位和功能出发

20、，来确立事业单位改革的目标。其次，深化事业单位的分类改革。再次，建立我国现代公共事业管理体制下的事业单位管 理体制。最后，要推进事业单位运行的法制化和民主化。第四节第四节 企业与公共事业管理企业与公共事业管理一、公共事业管理中的企业（一）企业的概念和基本属性 在中国计划经济时期，“企业”是与“事业单位”平行使用的常用词语，辞海1979年版中，“企业”的解释为：“从事生产、流通或服务活动的独立核算经济单位”。在20世纪后期，随着中国改革开放与现代化建设，“企业“的概念也得到新的发展。一般而言，企业是指一切从事生产流通或服务性活动的营利性经济组织，是国民经济的基本单位。这些独立的、营利性的组织，可

21、进一步分为公司和非公司企业，后者如合伙制企业、个人独资企业、个体工商户等。企业的基本属性企业的基本属性经济性：企业是从事商品生产和商品流通的经济组织，因此，经济性便成了企业的首要特征。企业通过这个特征来实现自己的价值和商品的使用价值。营利性：企业的经济性特征导致第二个特征，即营利性。企业的经济性通过企业的营利水平得到体现。企业是为了获得盈利而经营的一个经济组织，因此，构成企业的一个根本性的标志就是营利。独立性：企业除了要具备经济性、营利性之外，还必须要具备一定的独立性。即，企业是一个独立的法人组织，能够进行独立核算、自负盈亏、自主经营。（二）企业进入公共事业管理领域的条件1.对公共产品认识的观

22、念转变及政府改革的深入 民间主体参与公共事业管理，意味着多样化的公共需求和社会发展要求能够得到较快的回应，效率更高，质量更好。正是基于这样认识，世界各国自上个世纪八十年代以来，出现了一股公共事业民营化浪潮。政府将公共事业的所有权和经营权分离，适当放权，使企业尤其是非国有企业可以参与到公共事业的建设中来。2.政府监管的存在 让企业进入到公共事业领域、发挥它们对于公共事业发展的长处，同时又要避免市场失灵所带来的负面影响，保证准公共产品提供上的公共性。这就要求政府在创造尽可能有利的竞争条件下对企业参与公共事业管理进行有效、合理的管制。这是企业参与公共产品生产与其进行私人产品生产之间存在的不同，是企业

23、参与公共产品生产的一个必要条件。3.准公共物品的自身属性，使企业能够有效地将“免费搭车者”排除在外 准公共产品由于其具有部分的排他性或者竞争性，使得将“搭便车者”排除在外具有技术上的可能。这大幅度地降低了提供产品的交易成本，企业也可以通过收费回收成本，从而激励企业提供这些产品。公共事业领域内的企业，主要生产准公共产品，也可称为地方公共产品或说互益性公共产品。4.政府对公共产品的产权作出了制度安排 对公共事业领域而言，要使企业能够投资进行生产，通过政府的制度安排使其具有相应的产权很是关键。这是企业进入公共事业领域，参与公共产品生产最重要的制度安排。（三）我国公共事业领域内的企业1、国有企业 国有

24、企业，或称国营事业或国营企业。在我国，国有企业是指企业全 部资产归国家所有，并按中华人民共和国企业法人登记管理条例规定登记注册的非公司制的经济组织，但不包括有限责任公司中的国有独资公司。从“政企不分”到“政企分开”到国有企业的改革之路。2、民营企业 民营企业，简称民企，一般是指所有的非公有制企业。在公司法中，企业类型按照企业资本组织形式进行划分，主要有：国有独资、国有控股、有限责任公司、股份有限公司(又分上市公司和非上市公司)、合伙企业和个人独资企业等。在我国，目前民营企业已经涉足公共事业管理领域，特别是在市政公共设施建设与经营领域十分活跃。3、外资企业 外国企业、外国经济组织、外国个人在中国投资举办能够独立承担民事责任，具有中国企业法人资格的经济实体，这种形式就是外商投资企业。外资企业涉足公共事业领域，是随着2001年我国加入世贸组织以后公用事业领域对外资开放而开始。二、企业在当代公共事业管理中的作用一有利于提高资源利用效率，更多更好地生产公共产品二有利于建立现代公共事业产权制度，提高公共事业管理效率三有利于提高行业服务效率和质量，促进我国现代公共事业管理模式的形成三、企业在公共事业领域中的基本活动三、企业在公共事业领域中的基本活动方式方式租赁模式合资模式民营模式公私合作模式（PPP）