第四章-公共政策与政策工具-(《公共政策学》课件.pptx

1、第四章第四章 公共政策与政策工具公共政策与政策工具 公共权力机关通过制定和实施公共政策来实现国家职能，制定政策和实施政策是政府存在的基础。“徒法不能自行”。只有同时配置和调动一系列政策工具，公共政策才能从一种行动纲领转化成社会现实。第一节第一节 公共政策的含义、类型与功能公共政策的含义、类型与功能一、什么是公共政策一、什么是公共政策（一）（一）相关概念辨析相关概念辨析 1、决定，英文作Decide（动词）、Decision（名词）。现代汉语词典的释义为：对如何行动做出主张；决定的事项。作为一个动态过程的“做决定”（decision-making）是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”（

2、decision）则是在多个可供选择的方案中选中一种。在政治生活与公务事务中，做决定、决定，常常在同一含义上替代“决策”、“政策”而得到广泛使用。2、决策、决策 决策，英文作Policy-making，也就是现代汉语词典释义的“决定策略或方法”；英文又作Making Policy，也就是上述词典释义的“决定的策略或办法”。决策是由决策就是人们为了某种目的而预设一个目标或目标体系，并为实现这一目标或目标体系采集有关信息，经过对信息的加工、整理，制定出若干实现目标的行动方案，然后加以分析、比较，择定最佳方案。决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果五个基本要素构成的一个动态的过程。3、对策、

3、对策 对策的基本含义就是“应对的策略或办法”。与这一含义相近的英文词是Strategy词典的解释是“管理或规划的技巧”（Skill in managing or planning）。所有的决定、决策、政策都是应对既定问题的办法或技巧，在内涵上与对策是相通的，所有对策这一概念在一般情况下是可以与决定、决策、政策等概念相互替代的。4、政策、政策 政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。一般意义上的政策、对策、决策、

4、决定，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的政策、对策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。（二）（二）公共政策的内涵公共政策的内涵 公共政策，英文作Public Policy。在公共政策学发轫和发展的历史上，美国学者对如何界定它，做了很多探讨。、侧重于政策主体、侧重于政策主体 如艾斯顿（Rober Eyestone）认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”、侧重于政策方案、侧重于政策方案 如：拉斯韦尔（Harold D、Lasswell）和卡普兰（A、Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。、侧重于

5、政策结果、侧重于政策结果 如：伊斯顿于 年出版的枟政治体系 政治学状况研究枠一书，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”、倾向于综合、倾向于综合 如：克鲁斯克等给公共政策下的定义是：“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。”中国学者综合这些学术文献中对公共政中国学者综合这些学术文献中对公共政策所做的界定，提出了能够全面地揭示策所做的界定，提出了能够全面地揭示“公公共政策共政策”概念内涵的定义。概念内涵的定义。1、张世贤教授对公共政策的界定，可归纳为、张世贤教授对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同角度：以下三个不同角度：以目标取向（

6、Goal-Oriented）来界定：公共政策是达到公共目标所采用的策略；以问题取向（Problem-Oriented）来界定：公共争吵是政府解决公共问题的策略；以过程取向（Process-Oriented）来界定：公共争吵是政治过程的产出。2、吴定教授认为、吴定教授认为“公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划。”3、张金马教授给公共政策下的定义是：、张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达

7、形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。本书对公共政策概念的界定本书对公共政策概念的界定 公共政策是公共权力机关经由政治过程公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。目标、以实现公共利益的方案。（1）公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。（2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现。（3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共

8、权力机关与公民的关系。（4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。公共问题的提出来自政治系统的输入与挑战，他能否成为政策问题，则取决于公共权力机关经由政治过程所作的考量；公共目标的公共性通过公共权力机关的利益综合而得以界定，公共目标的设定赋予了政策目标明确的方向；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的。（5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。（6）“公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们

9、要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。二、公共政策的产生与发展二、公共政策的产生与发展（一）公共政策的产生（一）公共政策的产生1.公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素：具备三个核心要素：（1）公共问题的形成。（2）公共权力机关的产生。（3）公共强制机构的出现。2.公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。工具而产生的。（二）公共政策的发展（二）公共政策的发展1.公共政策是一种国家

10、和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。2.在奴隶制社会和封建制社会，国家和政府的政策不以公共利益而完全以统治阶级乃至某一统治集团的利益为根本诉求。3.近代以来，特别是产业革命以来，科学技术日新月异，生产力不断地获得解放，社会生活越来越丰富多采，国家形态和政府体制发生了天翻地覆的变化。所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策。4.公共政策的这一转型或发展，主要表现在四个方面：（1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。（2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。（3）现代国家和政府，越来越注重

11、执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。（4）自第二次世界大战结束以来，世界主要国家政策过程的科学化和民主化。三、政策类型：从内容特征上划分三、政策类型：从内容特征上划分（一）（一）元政策、基本政策、部门政策元政策、基本政策、部门政策、元政策、元政策 元政策，或者叫作总政策（又作总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。、基本政策、基本政策 针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性

12、与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。、部门政策、部门政策 为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策，也被称作具体政策或方面政策。（二）（二）战略、策略、战术战略、策略、战术 战略就是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想，也被称作“宏观决策”。策略是政策主体对某一特定形势制定的行动路线，。它更侧重于具体问题，是具体的行动路线。战术是为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。（三）（三）依政策内容的社会领域不

13、同进行的分类依政策内容的社会领域不同进行的分类、政治政策、政治政策 政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。、经济政策、经济政策 政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，被称作经济政策。、社会政策、社会政策 社会政策是以解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。、教育、科技、文化政策、教育、科技、文化政策 教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、

14、指导原则和行为规范。（四）（四）政策内容特征的其他分类方法政策内容特征的其他分类方法、单目标政策与多目标政策、程序性政策与非程序性政策、实质性政策与程序性政策、物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策、分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策、分配性政策、限制性政策和再分配性政策、零和博弈政策与非零和博弈政策、初始政策和反馈政策、确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策、鼓励性（扩大性）政策与限制性政策、积极型政策与消极型政策、能动型政策与被动型政策四、政策类型：从形式特征上划分四、政策类型：从形式特征上划分（一）（一）从形式特征上对公共政策进行类型从形式特征上对公共

15、政策进行类型划分的必要性划分的必要性 公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的；公共政策在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。（二）（二）依横向形式特征划分的政策类型依横向形式特征划分的政策类型 依横向的形式特征进行划分，公共政策可划分为立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策和执政党决策五个基本类型。、立法决策、立法决策（）中国的人民代表大会决策（）美国的国会决策、国家元首决策、国家元首决策 只有属于总统制、半总统半议会制、超级总统制这三种类型的国家，才存在国家元首决策。、行政决策、行政决策（）中国的行政决策（）美国的行政决策、司法决策

16、、司法决策（）中国的司法决策（）美国的司法决策：主要有三种形式：司法审查、推翻先前的裁决、司法命令。、执政党决策、执政党决策 除了以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策，而要成为公共政策，必须经历一个复杂的转化过程。（三）（三）依纵向形式特征划分的政策类型依纵向形式特征划分的政策类型 从纵向形式特征上看，公共政策的类型差异取决于国家结构，同时也取决于各个层级的公共权力机关法定权力的大小和它拥有的实际能力的强弱。、中国的纵向政策类型、中国的纵向政策类型 第一，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行

17、，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体化。第二，从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级：直辖市 区（地级）；直辖市 区（县）乡（镇）；省（自治区）县（市）乡（镇）；省（自治区）市（地级或副省级）、自治州（地级）县（市、区、自治县）乡（镇）第三，在实行单一制国家结构的中国，地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。第四，当今世界各国（国土狭小、人口不多的国家另当别论），不管采取哪种国家结构形式，都只能是一些原则规定，可称之为宏观政策。第五，地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自治条例和单行条例。第六，地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性

18、规章。第七，地方政策中未获得法的形态的那一部分，以及基层政策，是地方政府以及基层政府发布的行政措施、角色和命令。、美国的纵向政策类型、美国的纵向政策类型 美国作为联邦制国家，中央政府（联邦政府、全国政府）与州政府的关系，不同于当代中国中央政府与省（自治区、直辖市）政府之间那样的中央与地方的关系。虽然宪法规定联邦地位高于各州，联邦政府制定的诸项政策在各州必须得以实施，但是中央政策与州政策之间却不是决定与被决定、服从与被服从的关系美国州与地方的关系具有单一制的性质。根据各州宪法，一切权力归州所有，地方政府仅仅作为州的代理机构而存在，并行使由该州政府授予它们的权力。五、公共政策与法五、公共政策与法、

19、政策与法之同、政策与法之同 政策与法都是由国家制定、认可并保证其执行的。政策与法都是国家意志（在本质上是统治阶级的意志）的表现；它们的权威性都源于国家合法地拥有强制力。、政策与法之异、政策与法之异 政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各方违背既定规则的行为。政策强调可行为性；法则强调对不可行之行为的可诉讼性。法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，即实行“不告不理”或“民不告，官不究”的原则。但在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施。法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就各项具体的政

20、策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的；法的适用必须力求统一；政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式；政策和法都要求具有稳定性和连续性，但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。政策干预的范围更大、更深入。3、政策与法的相互关系、政策与法的相互关系政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的引导作用；法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。六、公共政策的基本功能六、公共政策的基本功能、管制功能、引导功能、调控功能、分配功能第二节公共政策的本质与基本特征第二节公共政策的本质与基本特征一、政策的认识论本质：理论与实践的一、政策的认识论本质：理论

21、与实践的中间环节中间环节、政策与理论、政策与理论 政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。（）理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。（）理论的正确与否，决定政策的成败。、政策与实践、政策与实践 政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践必须以政策为出发点并贯穿其整个过程。二、政策的社会本质：公共性与偏好性的二、政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一对立统一 公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体，这一本质蕴含于公共权力机关为着具有公共性、偏好性或自利性的政策目

22、标而进行社会资源配置和社会价值分配的行为中。公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益而制定的，这就是公共政策的公共性公共政策的公共性。关于公共政策的偏好性关于公共政策的偏好性。政策过程对政策主体来说始终是一个选择的过程：政策问题的认定、政策方案的择定、政策工具的配置以及怎样进行政策评估，等等，所有的环节和功能活动的安排，都是政策主体选择的结果。关于利益相关者。关于利益相关者。利益关系的主体与客体，以及直接或间接、有形或无形地受相关政策影响的个人和群体，都被称作“利益相关者”（stakeholder）或“政策利益相关者”（policy stakeholder）。三、公共政策的基本特征三、

23、公共政策的基本特征1、政治性、权威性与强制性2、实然与应然的统一3、回应性与普遍性的统一第三节政策工具的含义、类型与选择第三节政策工具的含义、类型与选择“不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。”一、什么是政策工具一、什么是政策工具关于政策工具的定义，主要有这样几类：（）（）侧重于从因果关系上去界定。侧重于从因果关系上去界定。如：英格拉汉将政策工具界定为系统性地探讨问题症结与解决方案的因果关系的过程。（）（）侧重于从可规划性上去界定。侧重于从可规划性上去界定。政策工具是有目的的行动蓝图。（）（）侧重于从手

24、段与目标实现的关系上去界侧重于从手段与目标实现的关系上去界定。定。如：胡德认为“行政工具”即政策工具就是把政策目标转化为具体政策行动的机制，包括节点、权威、财政、组织等工具。二、政策工具的类型二、政策工具的类型（一）（一）两分法两分法 如美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆区分出了规制性工具和非规制性工具两类。（二）（二）三分法三分法 如公共政策学者狄龙（Vander Doelen）把政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具。（三）（三）四分法四分法 如哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态。（四）（四）五分法五分法 如施耐德和英格拉姆将政策工具划分为权威式、刺激式、能力构建

25、式、符号和劝告式、学习式等五种。（五）（五）七分法七分法 如林德和彼得斯将政策工具划分为七大类型：命令条款；财政补助；管制；课税；劝告；权威；契约。（六）（六）八分法八分法如：（七）（七）其他划分其他划分 中、外都有学者尝试将政策工具划分成更多的类型。张成福等按政府介入的程度划分了十类政策工具：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助和补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协调、志愿服务、市场运作。（七）（七）其他划分其他划分 中、外都有学者尝试将政策工具划分成更多的类型。李允杰、丘昌泰从政策工具由非强制性到强制性到光谱上，划分出12种类型的政策工具：市场

26、经济的诱因；保险计划；自我管制；收费与课税；教育、信息公开和运用媒体；定期报告服从的状况；执照核发；许可证制度；标准设定；处罚；检查；裁决。（七）（七）其他划分其他划分 迄今对政策工具划分出最多类型的是荷兰经济学家科臣（E.S Kirschen），据说他为寻求执行经济政策的最优工具，整理出了64种一半的政策工具。三、政策工具的选择与配置三、政策工具的选择与配置1、正确地选择政策工具、正确地选择政策工具 首先是在政策过程的哪一个阶段或者环节上进行政策工具的选择。其次是关于政策工具选择的意义和标准。再次是关于政策工具选择的路径和理论模型。丘昌泰等学者把政策工具的选择路径总结为三种：第一种是经济学路

27、径，第二种是政治学路径，第三种是综合路径。2、影响政策工具选择的重要因素有哪些呢？、影响政策工具选择的重要因素有哪些呢？其一，政策主体。（）主观偏好。（）政治体制。（）国家或政府能力。（）工具选择的习惯性。其二，政策问题。（）政策问题的性质。（）政策问题的严重性和复杂性。（）政策问题的紧迫性。其三，政策目标。其四，目标人群。其五，政策工具的特性。其六，工具实施的环境。其七，政策工具选择的国际借鉴。3、应当怎样进行政策工具的配置呢？、应当怎样进行政策工具的配置呢？（）进行政策工具的配置，首先要认清有关政策工具独具的属性或特征，以及促使其功能发挥的基本条件。（）针对政策目标的实现所进行的政策工具的配置，有四种类型：第一，以单项工具与单一目标相配置。第二，以单项工具与多个目标相配置。第三，以多项工具与单一目标相配置。第四，以多项工具与多项目标相配置。（）在政策制定阶段，政策工具的功能定位是被设定的。