第九章：公共危机管理课件.ppt

1、第九章第九章 公共危机管理公共危机管理第一节、应对公共危机事件的重要性和必要性第二节、公共危机管理机制第三节、公共危机管理法治第一节、应对公共危机事件的重要性和必第一节、应对公共危机事件的重要性和必要性要性l一、越来越频繁和严重的公共危机事件一、越来越频繁和严重的公共危机事件l（一）近几年中国l2003年以我国香港、大陆爆发的典型性肺炎事件。l2005年我国出现高致病性禽流感事件。l2005年11月松花江水污染事件，波及到俄罗斯，国家环保总局局长解振华引咎辞职；l2008年1月-2月我国南方低温冰雪事件。l2008年3月14日拉萨等藏族聚居区发生大范围骚乱事件；l2008年5月12日四川汶川发

2、生里氏8级大地震。（二）近年来外国（二）近年来外国 2004年12月26日印度尼西亚苏门答腊近海发生8.9级强烈地震，并引起特大海啸，导致了将近30万人的死亡，灾害波及太平洋沿岸19个国家和地区 2005年3月28日印尼苏门答腊群岛发生8.7级强震，导致近2000人死亡。2005年10月8日南亚次大陆发生7.6级强震，巴基斯坦、印度、阿富汗等国家遭到破坏，造成将近8.6万人死亡。2006年 5月27日印尼中爪哇海中发生6.2级地震，并引起海啸，近5000人死亡。2008年5月2日缅甸强热带风暴。截至5月日，缅甸强热带风暴造成的死亡人数升至人。另据缅甸官方媒体的报道称，强热带风暴已经造成超过13

3、.3万人死亡或失踪。这一数字是官方公布遇难者人数的将近两倍。缅甸400人村庄70人幸存，“5英里路尸横遍野”。西方发达国家对缅甸现政府施加强大压力，迫其“开放救灾”。二、公共危机事件的严重后果 1976年年7月月28日的唐山大地震：日的唐山大地震：是迄今为止400多年世界地震史上最悲惨的一页，相当于400枚广岛原子弹在距地面16公里的地壳中猛然爆炸，强烈的摇撼中这座百万人口的城市顷刻间被夷为平地。24万人死亡，16万人重伤，直接经济损失在100亿元以上。此次地震西方媒体报道死亡70万左右。1998年大洪水：l全国共有29个省（自治区、直辖市）遭受了不同程度的洪涝灾害。据各省统计，农田受灾面积2

4、229万公顷（3.34亿亩），成灾面积1378万公顷（2.07亿亩），死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。江西、湖南、湖北、黑龙江、内蒙古、吉林等省（区）受灾最重。二、公共危机事件的严重后果l2003年非典疫情年非典疫情l到5 月底为止，累计死亡人数高达332 名，尤其令人痛心的是，这次中国非典的最大牺牲者竟是为患者治疗的医生和护士等众多的医护人员。5 月份，医护人员中的非典感染人数增至265 名，累计达1000 名左右，医护人员的患者人数约占非典患者总数的20%。据事后统计，非典死亡人数中13 是战斗在第一线的医护人员。因受SARS影响，全球在此期间经济总损失额达到

5、五百九十亿美元，其中中国内地经济的总损失额为一百七十九亿，占中国GDP的百分之一点三，中国香港经济的总损失额为一百二十亿美元，占香港GDP的百分之七点六。l2008年初低温雨雪冰冻灾害年初低温雨雪冰冻灾害l新华网快讯：民政部部长李学举13日说，截至2月12日，此次低温雨雪冰冻灾害已造成107人死亡，8人失踪，因灾直接经济损失1111亿元。二、公共危机事件的严重后果l2008“4.28”胶济铁路脱轨撞车胶济铁路脱轨撞车l2008年4月28日凌晨4时48分，北京至青岛的T195次客车下行至胶济线周村至王村区间时，尾部第9至第17节车厢脱轨，与上行的烟台至徐州的5034次客车相撞，致使该客车机车和5

6、节车厢脱轨，造成重大人员伤亡。到发稿时，遇难者人数增至71人，伤416人，伤员中有4名法国旅客。l2008“5.12”四川汶川大地震。四川汶川大地震。截至2008年5月30日12时，四川汶川地震已造成68858人遇难，366586人受伤，18618人失踪。捐赠:399.24亿元。2005年全球自然灾害死亡、经济损失统计l据瑞士再保险公司统计数字，2005年因各种自然灾害死亡的人员数字如下：巴基斯坦、印度、伊朗、阿富汗以及印尼的地震造成11300人死亡和失踪。巴基斯坦大雨、泥石流、雪崩造成2030人死亡和失踪。墨西哥、危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜和哥斯达黎加的“斯坦”飓风造成1600人

7、死亡和失踪。美国、墨西哥巴哈马群岛的“卡特里娜”飓风造成1193人死亡和失踪。印度水灾和山体滑坡造成1150人死亡和失踪。l据瑞士再保险公司统计数字，2005年全球自然灾造成的经济损失数字如下：l 美国、墨西哥湾和巴哈马群岛的“卡特里娜”飓风损失450亿美元；美国、墨西哥湾和古巴的“丽塔”飓风损失100亿美元；美国、墨西哥、牙买加、海地和古巴的“威尔玛”飓风损失80亿美元；美国、加勒比海、古巴、海地等处“丹尼斯”飓风损失20亿美元；瑞士、德国和奥地利的大雨、洪灾和山体滑坡损失19亿美元以及英国、丹麦、德国、挪威、瑞典等地的暴风雪损失15亿美元。案例回放：案例回放：l去年2003年8月14日美国

8、东部时间下午4时20分，以纽约为中心的美国东北部和加拿大部分地区发生大面积停电事故，直到8月15日下午才基本恢复供电，这场停电事故造成美国经济损失多达300亿美元，纽约发生60起严重火灾，上千航班取消。二、公共危机事件的严重后果l案例回放：案例回放：l2004年7月10日,一场中等降水量的大暴雨就让北京的交通顿时瘫痪。据本报记者采访，当时有人从北京香山步行26公里回家，市内地铁灌水、下水道变喷泉、路面塌方等事故频繁发生。“事实上，近几年北京发生的突发事故、灾害不少，但往往是滞后了相当一段时间才有效应对的。这说明我们的整体应急体系是欠完备的。”大雨过后，北京市政府顾问、北京市建筑设计研究院研究员

9、金磊在网上这样跟网友交流。案例回放：三、公共危机频发的原因三、公共危机频发的原因l塞缪尔亨廷顿在变化社会中的政治秩序中通过大量的事实分析后指出，“现代性孕育着稳定，现代化过程却孕育着不稳定”，“不是穷不稳定，而是想富的过程不稳定”，现代化过程实际上是“一个克服社会动荡的历史阶段。”亨氏以下观点更是许多国人而不仅仅是国际问题专家感到惊异和不能接受：文明间的关系是竞争性共处，即冷战和冷和平；文明的冲突具有或可能具有两种暴力形式，最可能的一种是来自不同文明的地区集团之间的战争，最危险的是不同文明中的主要国家之间发生的核心国家战争。未来不稳定的 主要根源和战争的可能性来自伊斯兰的复兴和东亚社会尤其是中

10、国的兴起；西方和这些挑战性文明之间的关系可能是极其困难的，其中美中关系可能是最危险的关系，等等。亨氏的这些观点，可以说为我国政界高层和学界人士广为熟知，具有极高的知名度。一般原因分析一般原因分析l基本因素。在现代社会，由于以下几个方面因素的存在以及它们之间的相互作用，使得各种类型危机由潜在状态转变为公开发作状态的概率大大增加：(1)人口的增长和人口密度的增加；(2)全球气候的变化；(3)环境的破坏与恶化；(4)科技发展所产生的负面作用和影响；(5)恐怖主义；(6)社会紧张和冲突的增加。l迭加因素。由于以下一些因素的存在，危机一旦发生就会造成巨大危害的概率也大大增加：(1)国际化的发展；(2)城

11、市化的发展；(3)交通通讯的发展和广泛的人流、物流和信息流；(4)各种社会压力和冲突的增加；(5)社会有效治理能力的缺乏；(6)社会缺乏有效的危机预防和权变管理能力；(7)不发达地区社会服务的基础设施薄弱；(8)贫穷以及相关的社会发展不公正。当今世界的十大威胁l沙漠化日益严重。森林遭到严重砍伐。野生动物大大灭绝。世界人口急剧增加。饮用水资源越来越少。渔业资源范围缩小。河水遭到严重污染。农药污染了大量水果蔬菜。地球温度改变。世界人口大爆炸：世界人口大爆炸：l世纪初：约3亿。1800年：约10亿。1930年：20亿。1960年：30亿。1974年：40亿。1987年：50亿。1990年：53.8亿

12、（中国12亿多）。1999年：60亿。目前全球每秒钟约增加3人，每天约增22.2万人，每年约增8100万人。南极、北极南极、北极“空洞空洞”从1979年到1988年初，南极上空臭氧减少了4050%.南极的破洞往北移，以至新西兰人不可以在太阳底下吃饭，免受影响。1993年1月，破洞扩大。最近（1999年）南极臭氧洞的面积已达2720万平方公里，比整个北美洲还要大。1999年1月，广东等上空的臭氧层也有破损。l北极破洞慢慢移到俄国，继而移到德国与北欧。1992年2月17日，美国时代杂志说“危险已来到家门口了”！近年来，科学家们在北极上空发现了另一个臭氧洞，其面积相当于南极臭氧洞的1/3.l2000

13、年4月5日，英国独立报报道：北极上空的臭氧层空洞扩大。北极上空某个高度的臭氧量已减少了60%，情况比以前最严重的1997年更糟。我国原因分析我国原因分析 ：复杂的自然因素：复杂的自然因素：l地质结构；台风；沙尘暴；l特殊的社会转型时期。特殊的社会转型时期。l经济转轨，社会转型。l社会转型时期的特征。l在经济关系上，由过去比较单一的经济利益格局向多元的利益格局转变，利益关系更为复杂，利益需求更为多样。l在政治关系上，新的社会阶层，社会集团开始逐渐形成不同的政治阶层。l在价值关系上，各种文化类型和信仰都有其追随者和信奉者，社会信仰日趋多样化，价值的冲突更趋激烈。l在社会关系上，民族、国家和政党的社

14、会认同感逐渐削弱，而地域的、宗族的、宗教的、知识和受教育程度的认同感则在加强，形成了各种各样的社会组织和亚社会组织。l目前，我国正在“闯大关”正经历着“经济转轨，社会转型”的关键时期。这也是胡锦涛同志提出建立“和谐社会”的历史背景。具体分析l一是经济快速发展而利益分配不公，容易诱发危机。改革开放27年来，我国的经济发展速度比较快，平均增长在9以上。经济发展过程实质是一种利益调整的过程。利益调整如果是一种“帕累托改进”，即由一部分人利益的改善引起群体利益的改善，而且任何人的利益都没有受损，此时的社会将是平衡和谐的。然而，经济快速发展通常带来的并不都是“帕累托改进”，更多的时候是一种非均衡的发展。

15、于是，在瞬间有了贫富之分，并由此形成了巨大的心理落差。二是社会分配不公，群体利益失衡，增加了危机发生的几率。一切危机和冲突在本质上是由于社会资源或利益的分配不公引起的。社会分配不公，群体利益失衡，是促成危机的重要条件。政府的社会公共管理服务突出表现为“三个失衡”：城乡失衡、地区失衡、贫富失衡。全球一体化增加了国际危机的变数。全球一体化增加了国际危机的变数。学术界认为，人类社会20世纪70年代从工业时代进入了知识经济时代。世界开始进入全球经济一体化时代。l 全球经济一体化的两重性加剧了危机的发生率。一方面，在国际范围内促进了生产力的发展。另一方面，在国际生产关系方面加剧了两极分化。在经济全球化的

16、进程中，发达资本主义国家一直处于支配地位，是最大的受益者。它有可能导致富者越富，穷者越穷的两极分化现象。l 而两极分化历来是导致动乱的祸源。一体化和非一体化、反一体化，将是新世纪中的世界主要矛盾。l美国的一极和全球化的推进，使得文明（文化、种族、民族）间冲突加剧，从而使政治危机事件爆发率激增。“911”之后，危机事件越来越频繁，越来越复杂。l 中国：融入经济全球化。面临着更加复杂的国家之间矛盾。l一、公共危机事件的概念l公共危机事件的概念，不完全统一。有的叫公共安全事件；有的叫“突发公共事件”，有的叫“紧急状态”，有的叫灾害、灾难等；l公共危机事件基本含义是，一般指突然发生，对全国或部分地区的

17、国家安全、社会安全和公共秩序、公民的生命财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件。由战争和全国总动员、局部动员所引发的紧急状态则是一种最为严重的公共危机事件。第第 二二 节节 公共危机事件的概念、特征、分类公共危机事件的概念、特征、分类二、公共危机事件的基本特征 （1）突发性）突发性。对能否发生、什么时间、地点、方式爆发、程度等都是 始料未及，难以准确把握。来源于三方面因素：有些突发事件由难以控制的客观因素引发；有些爆发于人们的知觉盲区；有些爆发于熟视无睹的细微之处。（2）复杂性）复杂性。往往是各种矛盾激化的结果，总是呈现出一果

18、多因、相互关联、牵一发而动全身的复杂状态。多变性，处置不当可加大损失，扩大范围，转为政治事件。突发事件防治的组织系统也较复杂，至少包括中央、省市及有关职能部门、社区三个层次。（3）破坏性）破坏性。以人员伤亡、财产损失为标志，还体现在对社会心理和个人心理造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面。（4）持续性）持续性。突发事件一旦爆发，总会持续一个过程，表现为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期。持续性表现为蔓延性和传导性一个突发事件经常导致另一个突发事件的发生。三、公共危机事件的分类l1、自然灾害。、自然灾害。20082008年年1 1月份的南方冰雪灾害；月份的南方冰雪灾害；200820

19、08年年5 5月份的月份的四川汶川四川汶川8 8级大地震。级大地震。l 2、事故灾难。、事故灾难。例如：例如：20072007、6 6、1515：广东佛山市南海区：九：广东佛山市南海区：九江大桥坍塌事故，江大桥坍塌事故，“南桂机南桂机035”035”运沙船碰撞运沙船碰撞325325国道九江大桥，国道九江大桥，导致导致4 4辆车坠江辆车坠江9 9人失踪。人失踪。l 3、突发公共卫生事件。、突发公共卫生事件。如：如：20032003年的非典型性肺炎；年的非典型性肺炎；20052005年的高致病性禽流感；年的高致病性禽流感；20052005年的松花江污染案件。年的松花江污染案件。l 4、突发社会安全

20、事件。、突发社会安全事件。20082008年年3 3月月1414日西藏拉萨的社会骚日西藏拉萨的社会骚乱事件。乱事件。l 5、经济危机。、经济危机。19971997年开始的东南亚金融危机。年开始的东南亚金融危机。四、公共危机事件级别l1 1、公共危机事件分级的依据：、公共危机事件分级的依据：l主要可以从事件的危害程度和政府的控制力来考虑，两者的角主要可以从事件的危害程度和政府的控制力来考虑，两者的角度不一样。例如，有些突发公共事件损失和影响重大，但政府度不一样。例如，有些突发公共事件损失和影响重大，但政府处理快速简单，这类事件的级别就不一定很高（如特大交通事处理快速简单，这类事件的级别就不一定很

21、高（如特大交通事故）；故）；l相反，有些事件起初危害和影响不是很大，但潜在危害很大，相反，有些事件起初危害和影响不是很大，但潜在危害很大，波及迅速，难以控制，这类事件的级别应当被列为较高（如传波及迅速，难以控制，这类事件的级别应当被列为较高（如传染性疾病）。染性疾病）。美国：五级 预警系统示意图颜色颜色威胁程度威胁程度采取的行动采取的行动红严重动员紧急救护队，并布置工作人员评估，紧急需要橙很高地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作黄较高加强对重要地方的监视活动并对威胁的评估工作蓝警戒检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施绿低保持安全培训和准备状态中国：四级预警系统示意图中

22、国：四级预警系统示意图五、公共危机管理体制1 1、“职责分工，条块结合职责分工，条块结合”。l 明确不同类型突发公共事件应急管理的牵头部门和明确不同类型突发公共事件应急管理的牵头部门和单位，其他有关部门和单位提供必要的支持和协作。根单位，其他有关部门和单位提供必要的支持和协作。根据突发公共事件的特点，明确应急管理的分工机制：专据突发公共事件的特点，明确应急管理的分工机制：专业性、技术性强的事件（如突发公共卫生事件）应当以业性、技术性强的事件（如突发公共卫生事件）应当以相关的中央部委牵头，地方政府积极配合；专业性、技相关的中央部委牵头，地方政府积极配合；专业性、技术性不强的事件（如突发社会公共安

23、全事件）以地方政术性不强的事件（如突发社会公共安全事件）以地方政府为主，中央部委积极配合；涉及跨省（自治区、直辖府为主，中央部委积极配合；涉及跨省（自治区、直辖市）、跨部门或领域的突发公共事件，由国务院及其有市）、跨部门或领域的突发公共事件，由国务院及其有关部门牵头；根据形势发展的要求适当增加专业议事协关部门牵头；根据形势发展的要求适当增加专业议事协调机构。调机构。五、公共危机管理体制l2、“分级管理、重心下移分级管理、重心下移”。在国务院的统一领导下，各地方、各部按照分级管理、分级响应的要求，建立健全应急管理机制。重点加强县市级政府的应急管理机制；条件比较成熟的大城市，可建立辐射范围广的大都

24、市应急管理机制；县级应急管理的范围应当辐射到乡村。l3、“预防为主，平战结合预防为主，平战结合”。l 在全面整合的应急管理模式指导下按照“长期准备、重点建设”的要求，重点加强突发公共事件应急管理的准备、预备和预警等基础性工作，提高政府的突发公共事件预警和防范能力，做好日常的应急培训、演练以及其他各项基本制度建设。五、公共危机管理体制 我国在公共危机分级管理方面，一般遵循“能力本位”和“重心下移”两个基本原则：l所谓“能力本位”，指得是分级标准以政府的应对能力为主，兼顾事件的客观属性。l所谓“重心下移”，指得是县、市政府往往处于应对公共危机事件第一线，对于本地的公共和社会安全负有直接的责任，因此

25、大部分的公共危机事件都应当依靠本级政府的力量来解决；超出地方政府应对能力的，才有上一级政府介入。六、公共危机事件的分期管理l公共危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的公共危机事件，都有发生、发展和减缓的阶段，相应的，采取不同的应急措施。根据社会危害可能造成的危害和威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将公共危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期、善后期四个阶段。六、公共危机事件的分期管理分期发生阶段l能力要求与主要任务预警期事前预警l预备防范事件的发生，尽可能控制事态发展。爆发期事中l快速反应及时控制突发公共事件并防止其蔓延。缓解期事中l恢复重建减低应急措施的强度

26、，并尽快恢复正常秩序。善后期事后l评估学习，对事件处理过程进行调查评估并总结经验。第三节 应对公共危机事件新理念l一、现代人防灾减灾知识、能力、理念的塑造；l二、政府公共危机管理政府；l三、企业社会责任和危机管理二、政府新观念公共危机管理l（一）公务员新能力预警应警能力l我国政府自2003年非典危机之后，开始意识到危机管理的紧迫性。国家人事部将突发事件的应对能力作为公务员必须掌握的九大核心能力之一。l2003年，面对非典事件，北京市长王歧山的整个发言和答问都能符合发言人的要求，言辞坚定清晰，态度诚恳从容，该正面应对的答得斩钉截铁，该回避的应得礼貌得体，很好地塑造了政府的形象。目前，多个省市政府

27、或国务院机构都开始设立新闻发言人。（二）政府能职能（二）政府能职能公共危机管理职公共危机管理职能能l美国挑战者号1986年1月28日发生爆炸的原因之一是国家宇航局认为升空失败的概率只有百分之一到万分之一，压缩了训练计划，改用其他航天设备零件来装配航天飞机，延缓了5亿美圆安全费的下拨。l引自联合国秘书长柯菲安南l在国际减灾十年活动（1997）总结大会上的讲话：l“我们应当把灾后救援的观念转变灾前预防的方针”“灾前预防比灾后救援更人道，也更经济。”（三）政府新观念（三）政府新观念保证公民知情权与参与权保证公民知情权与参与权l英国危机公关专家里杰斯特曾提出关于危机处理的“三T”原则：“Tell your own tale”(以我为主提供情况)；“Tell it fast”(尽快提供情况)；“Tell all”(提供全部情况)。显然，这三条原则都是涉及到危机传播的。而从轻重缓急的角度看来，“Tell it fast”应是危机传播的首要原则。本章思考题1、怎样理解公共危机意识的内涵与意义？l2、公共危机事件的类型与级别是怎样的？l3、怎样树立公共安全新观念？