政策执行培训教材课件.ppt
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- 政策 执行 培训教材 课件
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1、第六章 政策执行 政策执行是政策过程的中介环节,是将政策目标转化为政策现实的唯一途径,是检验政策政策与否的唯一标准。政策执行有效与否事关政策的成败。因此,政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。林顿林顿约翰逊政府强化社会福利保障的约翰逊政府强化社会福利保障的“伟伟大社会大社会”计划计划n 约翰逊总统任内(20C60年代),共制订和实施近500项计划来增加社会福利,主要用于改善和提高就业、医疗、教育、生活和住房以及城市发展。先后通过的有关医疗和教育法案各40多个,他以卫生和教育总统自栩;n 但但70年代,年代,142项伟大社会立法皆被取消。项伟大社会立法皆被取消。“柴油荒柴油荒”背后的故事背后的
2、故事节能减排地方节能减排地方执行走样执行走样n 中国中国“十一五十一五”规划确定了单位能耗下降规划确定了单位能耗下降20%的目标,对的目标,对于能否完成此目标,地方都很有信心;很多地方已经宣告于能否完成此目标,地方都很有信心;很多地方已经宣告另一相关任务,即淘汰落后产能指标提前完成了;另一相关任务,即淘汰落后产能指标提前完成了;n 中央制定的节能减排监测目标主要是企业用电,很多完不中央制定的节能减排监测目标主要是企业用电,很多完不成任务的省市都在成任务的省市都在“拉闸限电拉闸限电”,但限电限出了,但限电限出了“柴油荒柴油荒”:市场有需求,企业有订单,你限电,我用柴油发电:市场有需求,企业有订单
3、,你限电,我用柴油发电节能指标被偷梁换柱,数字把戏又再次上演。节能指标被偷梁换柱,数字把戏又再次上演。n 柴油发一度电的成本要一块多,比煤高得多,少用了煤却柴油发一度电的成本要一块多,比煤高得多,少用了煤却用了更多的柴油,执行走样换来多输结局:用了更多的柴油,执行走样换来多输结局:n难得到国际认可(中国对世界的节能承诺)难得到国际认可(中国对世界的节能承诺)n严重影响企业生产经营严重影响企业生产经营n舆论层面上民怨沸腾,政府形象受损舆论层面上民怨沸腾,政府形象受损n肥了石油巨头肥了石油巨头n影响到物价的稳定影响到物价的稳定n为什么有很多看似合理或伟大的公共政策为什么有很多看似合理或伟大的公共政
4、策失败?失败?n为什么很多时候,公众会觉得公共政策似为什么很多时候,公众会觉得公共政策似乎是花架子,没有实实在在地发挥作用?乎是花架子,没有实实在在地发挥作用?公共政策执行质量的高公共政策执行质量的高低低 第一节 政策执行概述n一、政策执行的含义及特征一、政策执行的含义及特征n 政策执行者为了实现既定的政策目标,政策执行者为了实现既定的政策目标,通过建立组织结构,运用各种政策资源,采取通过建立组织结构,运用各种政策资源,采取解释、组织、实施等各种行动,将政策观念形解释、组织、实施等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果的动态过程。态的内容转化为实际效果的动态过程。政策意图政策意图现实状态
5、现实状态政策执行政策执行政策意图通过政策执行影响现实状态政策意图通过政策执行影响现实状态通过政策执行将现实状态反馈影响政策意图通过政策执行将现实状态反馈影响政策意图n 对政策执行的不同理解:对政策执行的不同理解:n 行动学派:关注政策作为行动指南的指导性行动学派:关注政策作为行动指南的指导性作用,强调政策执行的作用,强调政策执行的关键问题关键问题在于政策执在于政策执行机关如何采取政策行动。(查尔斯行机关如何采取政策行动。(查尔斯奥奥琼琼斯)斯)n 组织理论学派:强调政策执行组织机构的作组织理论学派:强调政策执行组织机构的作用,认为政策能否有效执行,关键在于用,认为政策能否有效执行,关键在于执行
6、执行机构的主客观条件机构的主客观条件。(。(J J佛瑞斯特)佛瑞斯特)政策执行的特征n 1 1适用性。适用性。n 政策执行首先应该弄清楚该项政策的政策执行首先应该弄清楚该项政策的适用对象适用对象和范围和范围,否则就不仅不会实现政策目标,还会,否则就不仅不会实现政策目标,还会影响政策的权威性和严肃性,从而削弱政策执影响政策的权威性和严肃性,从而削弱政策执行的力度。行的力度。举例:济南市经济适用住房管理办法 n 申请购买经济适用住房需同时具备以下三个条件:申请购买经济适用住房需同时具备以下三个条件:n(1 1)具有市内六区城市居民户口(仍保留承包地或宅基地的除外);)具有市内六区城市居民户口(仍保
7、留承包地或宅基地的除外);n (历下、市中、槐荫、天桥、历城和长清区历下、市中、槐荫、天桥、历城和长清区)n(2 2)家庭成员人均年可支配收入低于统计部门发布的上年度我市居民家)家庭成员人均年可支配收入低于统计部门发布的上年度我市居民家 庭人均年可支配收入的庭人均年可支配收入的50%50%(含);(含);n(3 3)无房或家庭现有住房面积低于统计部门发布的上年度我市城市居民)无房或家庭现有住房面积低于统计部门发布的上年度我市城市居民人均住房面积的人均住房面积的60%60%(含);(含);(2010,162010,16)n 单身家庭除具备以上三个条件外,年龄单身家庭除具备以上三个条件外,年龄35
8、35岁(含)以上的方可申请购买经岁(含)以上的方可申请购买经济适用住房。济适用住房。n 也就是说,经济适用住房准入条件执行的是也就是说,经济适用住房准入条件执行的是“四项控制标准四项控制标准”,n 即:控户籍、控收入、控面积、控年龄。即:控户籍、控收入、控面积、控年龄。n 根据规定,济南市申请廉租住房的家庭,必根据规定,济南市申请廉租住房的家庭,必须是无房,其成员人均年可支配收入要低于须是无房,其成员人均年可支配收入要低于1664216642元,家庭夫妻双方年龄合并计算应满元,家庭夫妻双方年龄合并计算应满7575周岁,单亲家庭、单身申请人年龄分别应满周岁,单亲家庭、单身申请人年龄分别应满404
9、0周岁、周岁、4545周岁。周岁。举例:关于贯彻执行商品住房限购政策有关问题的通知n 自自20112011年年3 3月月1 1日起,已有日起,已有1 1套住房的本市户籍居民家庭(包括购房人套住房的本市户籍居民家庭(包括购房人、配偶及未成年子女,下同)、能提供自拟购房之日起前、配偶及未成年子女,下同)、能提供自拟购房之日起前2 2年内在本年内在本市累计缴纳市累计缴纳1 1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭,在本市市区范围内(包括历下区、市中区、槐荫区市户籍居民家庭,在本市市区范围内(包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历
10、城区、长清区和济南高新区,下同)限购、天桥区、历城区、长清区和济南高新区,下同)限购1 1套住房(含套住房(含新建商品住房和二手住房,下同)。对在本市已拥有新建商品住房和二手住房,下同)。对在本市已拥有2 2套及以上住房套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有的本市户籍居民家庭、拥有1 1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供自拟购房之日起前不能提供自拟购房之日起前2 2年内在本市累计缴纳年内在本市累计缴纳1 1年以上个人所得税年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭,暂停在本市市缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭,暂停在本市
11、市区向其售房。违反规定购房的,相关部门将不予办理网签、合同备案区向其售房。违反规定购房的,相关部门将不予办理网签、合同备案及房屋产权登记手续。及房屋产权登记手续。n 2灵活性。灵活性。n 在政策实践中,多数政策都属于不涉及操作层在政策实践中,多数政策都属于不涉及操作层面具体细节的宏观政策,因此,在政策执行过面具体细节的宏观政策,因此,在政策执行过程中,应结合地区、部门特点来制定可行的政程中,应结合地区、部门特点来制定可行的政策方案,不能生搬硬套。策方案,不能生搬硬套。n 3有序性。有序性。n 政策执行程序中的每个环节都具有时间政策执行程序中的每个环节都具有时间上的先后顺序,需要按照一个阶段接一
12、上的先后顺序,需要按照一个阶段接一个阶段的个阶段的层层推进层层推进,按照既定的次序来,按照既定的次序来开展。因此,政策执行中应体现出阶段开展。因此,政策执行中应体现出阶段性和连续性。性和连续性。n 4动态性。动态性。n 政策执行是一个思想和行为需要不断变化,政策执行是一个思想和行为需要不断变化,不断调整的过程,并且这种调整和变动要贯不断调整的过程,并且这种调整和变动要贯穿于政策执行的全过程。政策执行中应根据穿于政策执行的全过程。政策执行中应根据具体情况和变化了的条件以及反馈信息,具体情况和变化了的条件以及反馈信息,不不断地调整原定的执行方案断地调整原定的执行方案。n 5协调性。协调性。n 政策
13、执行的过程中需要对政策执行的过程中需要对政策要素在空间上进行分配政策要素在空间上进行分配、重组和运动、重组和运动,政策执行的协调性就体现在对于任何,政策执行的协调性就体现在对于任何政策要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、政策要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等影响到整个政策执行进程的变化进行协调组合结构等影响到整个政策执行进程的变化进行协调。n 举例:食品安全监管体制举例:食品安全监管体制我国食品安全监管我国食品安全监管n 从田头到餐桌,我国食品生产经营的各个环节都有“重兵把守”:农业、质监、工商、卫生n 在实践中,分段监管体制问题日益显现:部门间责任不清,有利就抢着管,
14、无利就让着管,重复监管和监管盲区并存。同时部门间内耗严重,问题出现后相互推诿扯皮导致失去最佳监管时机。n 三鹿事件可谓是这一监管体制弊端的集中暴露:奶源收购运输环节无人监管;在消费者投诉产品质量问题后,相关部门之间没有信息互通n 经过多年的起草和修订后,全国人大常委会于经过多年的起草和修订后,全国人大常委会于09年年2月月28日通日通过了新的食品安全法,将于过了新的食品安全法,将于6月月1日起实施,旨在加强对生产企日起实施,旨在加强对生产企业的监管,加大对生产问题产品的企业的处罚力度。业的监管,加大对生产问题产品的企业的处罚力度。n 食品安全法对现行监管体制进行了调整,明确规定食品安全法对现行
15、监管体制进行了调整,明确规定“国务院设国务院设立食品安全委员会立食品安全委员会”是高层次的议事协调机构,对食品安全监是高层次的议事协调机构,对食品安全监管工作进行协调和指导,旨在加强部门间的配合和消弭监管空管工作进行协调和指导,旨在加强部门间的配合和消弭监管空隙。还加强了地方政府的监管职责。隙。还加强了地方政府的监管职责。n 食品安全法中明确食品安全法中明确“国家建立食品安全风险监测制度国家建立食品安全风险监测制度”,相关,相关部门应将食品的风险监管关口提前,主动对食源性疾病、食品部门应将食品的风险监管关口提前,主动对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素进行检测,防止对人体健康的危害。污染和食
16、品中有害因素进行检测,防止对人体健康的危害。n 6时限性。时限性。n 政策执行的时限性体现政策执行中的每个阶政策执行的时限性体现政策执行中的每个阶段都有时间上的要求,政策执行的时限性为段都有时间上的要求,政策执行的时限性为政策参与者提供了政策参与者提供了时间标准时间标准,避免政策执行,避免政策执行行为各环节的中断。行为各环节的中断。n 举例:教育举例:教育4%4%目标、收入分配改革、燃油税目标、收入分配改革、燃油税改革改革二、政策执行的功能n(一)实现政策目标的重要途径(一)实现政策目标的重要途径n 政策的主要目的不是研究问题而是要解决现实政政策的主要目的不是研究问题而是要解决现实政策问题,政
17、策执行是直接地、实际地、具体地解策问题,政策执行是直接地、实际地、具体地解决问题的过程;决问题的过程;n 政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正政政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正政策缺陷和弥补政策漏洞的过程。策缺陷和弥补政策漏洞的过程。n(二)检验政策成效的唯一环节(二)检验政策成效的唯一环节n 从一定意义上说,政策执行的过程也就是政从一定意义上说,政策执行的过程也就是政策结果产生的过程。只有通过政策执行,才策结果产生的过程。只有通过政策执行,才能取得政策结果,才能对其进行分析和评价能取得政策结果,才能对其进行分析和评价;n 政策执行是过程和结果的统一,没有好的过政策执行是过程和结果
18、的统一,没有好的过程,就难有好的结果。程,就难有好的结果。n(三)制定后续政策的基本依据(三)制定后续政策的基本依据n 为后续政策提供依据也称为政策执行的反馈功为后续政策提供依据也称为政策执行的反馈功能;能;n 一项政策的执行过程不论好坏,不论是否达到一项政策的执行过程不论好坏,不论是否达到预期的目标,都会在社会上造成深远的影响或预期的目标,都会在社会上造成深远的影响或不可逆转的结果;不可逆转的结果;n 从某种意义上说,我们面临的社会现状就是过从某种意义上说,我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。的结果。n 举例:新农保
19、与老农保举例:新农保与老农保n 新农保和以前一些地方实行的老农保的区别:新农保和以前一些地方实行的老农保的区别:n 第一,筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己第一,筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费,实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区缴费,实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,是三个筹别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助,这个补助又是资渠道。特别是中央财政对地方进行补助,这个补助又是直接补贴到农民的头上。直接补贴到农民的头上。n 第二,老农保主要是建立农民的账户,新
20、农保在支付结构第二,老农保主要是建立农民的账户,新农保在支付结构上的设计是两部分:一部分是基础养老金,一部分是个人上的设计是两部分:一部分是基础养老金,一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说,就是中国农民的。换句话说,就是中国农民6060岁以后都将享受到国家普岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。惠式的养老金。第二节 政策执行的过程与手段n 一、政策执行的过程一、政策执行的过程n 政策执行的过程一般包括三个阶段,政策执行的过程一般包括三个阶段,n 一是政策执行的一是政策执行的准备阶段准备阶段,包括政策宣传、执,
21、包括政策宣传、执行计划拟定、物质和组织准备等环节;行计划拟定、物质和组织准备等环节;n 二是政策执行的二是政策执行的实施阶段实施阶段,包括政策试点、政,包括政策试点、政策推广、政策协调与监督等环节;策推广、政策协调与监督等环节;n 三是政策执行的三是政策执行的总结阶段总结阶段,包括政策执行效果,包括政策执行效果评估、政策执行追踪决策等环节。评估、政策执行追踪决策等环节。n(一)政策执行的准备阶段(一)政策执行的准备阶段n 1.1.政策宣传政策宣传n 政策宣传主要是指通过向社会公众宣传公共政策的意图和政策宣传主要是指通过向社会公众宣传公共政策的意图和内容,加强政策认知,促使政策执行者正确执行政策
22、和引内容,加强政策认知,促使政策执行者正确执行政策和引导政策目标群体向政策希望的方向发展。导政策目标群体向政策希望的方向发展。n 2.2.执行计划拟定执行计划拟定n 一是客观性原则。二是适应性原则。三是全面性原则。一是客观性原则。二是适应性原则。三是全面性原则。n 3.3.物质和组织准备物质和组织准备n(二)政策执行的实施阶段(二)政策执行的实施阶段n 1.1.政策试点政策试点n 政策试点是指一项新政策在正式推广之政策试点是指一项新政策在正式推广之前,根据政策对象和政策适用范围的实际情前,根据政策对象和政策适用范围的实际情况,选择具有代表性的局部地区或者群体试况,选择具有代表性的局部地区或者群
23、体试行政策的方法。行政策的方法。n 2.政策推广政策推广n 政策推广是在政策试点经验的基础上,政策在更大范围的实施政策推广是在政策试点经验的基础上,政策在更大范围的实施。这是政策执行过程中。这是政策执行过程中涉及面最广、操作性最强涉及面最广、操作性最强的一个环节。的一个环节。n 在政策执行的推广阶段,必须遵循在政策执行的推广阶段,必须遵循原则性与灵活性相统一原则性与灵活性相统一的原的原则。所谓政策实施的原则性,是指政策执行必须遵循政策的精则。所谓政策实施的原则性,是指政策执行必须遵循政策的精神实质,神实质,保证政策的统一性、严肃性和权威性保证政策的统一性、严肃性和权威性,严格按照政策,严格按照
24、政策规定的要求去做,全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵规定的要求去做,全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵活性,是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下,活性,是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下,坚持从实际出发,坚持从实际出发,采取灵活多样的方式方法采取灵活多样的方式方法,因时制宜、因地,因时制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜,使政策目标得到真正实现。制宜、因人制宜、因事制宜,使政策目标得到真正实现。n 3.政策协调与监督政策协调与监督n 政策的协调与监督贯穿于政策执行的全过程政策的协调与监督贯穿于政策执行的全过程。政策协调是指运用行政、法律、经济等各。政策协调是指运用
25、行政、法律、经济等各种手段,调动并利用人力、物力、财力等多种手段,调动并利用人力、物力、财力等多种资源,使政策执行过程中所涉及的不同执种资源,使政策执行过程中所涉及的不同执行机构和人员共同参与和紧密配合。行机构和人员共同参与和紧密配合。n(三)政策执行的总结阶段(三)政策执行的总结阶段n 1.政策执行效果评估政策执行效果评估n 根据政策执行效果,可以判断该项政策是应该根据政策执行效果,可以判断该项政策是应该继续推行,还是应该进行调整、革新或者终止继续推行,还是应该进行调整、革新或者终止,这都需要以政策执行效果评估的客观结果为,这都需要以政策执行效果评估的客观结果为依据。依据。n 2.政策执行追
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