公共行政的精神课件.pptx

1、读读公共行政的精神公共行政的精神-乔治乔治弗雷德里克森弗雷德里克森内容框架：内容框架：引言引言l2008 年一场席卷全球、来势凶猛的金融危机，导致了各国大量企业倒闭、工人失业甚至出现冰岛政府破产，国家经济体系和社会稳定逐渐衰退。人们不禁要问:l为何会出现金融泡沫?l普通工人的利益如何得到保障?l在经济繁荣的泡沫之下我们的市场怎么了?l我们的政府怎么了?l我们的社会怎么了?l我们人类又怎么了?l面对各国诸多棘手的现实公共问题，乔治弗雷德里克森以其广阔的视野、胸怀和能力承担起了前瞻性思考、批判性回应的责任，他不断地思索，站在捍卫公共利益的立场上，寻找有效的行政模式，积极主动地思考如何解决公共行政的

2、重大理论和现实问题，提升人类的普遍福祉。其中公共行政的精神一书就深刻体现了弗雷德里克森对未来公共行政的思想主张与对人类社会发展的伦理关怀。第一第一篇：背景介绍篇：背景介绍l20 世纪 60 年代的美国，黑人民权运动、女权运动、反战运动、水门事件、能源危机等一系列社会问题的爆发，使公众对政府逐渐失去信心。针对当时严峻的公共问题，1968 年，在沃尔多的倡导下，以弗雷德里克森为代表的一群年轻的公共行政学者聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，他们反思传统公共行政、探讨公共行政面临的时代挑战和问题并研究公共行政未来的发展方向和远景，这次会议标志着新公共行政的产生。l1997 年，弗氏发表了公共行政

3、的精神一书，当时一轮以批判官僚制、用公共选择理论和企业家政府理论改革政府，主张把政府视为市场、把公民视为顾客的浪潮在西方兴起，弗氏再次树起新公共行政学的旗帜，批判性地分析了“新公共管理”的政府再造理念。新公共行政内涵新公共行政内涵l新公共行政在对传统公共行政进行批判的基础上，要求公共行政在强调效率和经济的同时更要强调社会的公正，重视公共行政的价值和信仰问题，主张以伦理、民主、政治互动、公民参与以及回应性等观念为基础设计一种新的协和式的组织模式。新公共行政的贡献新公共行政的贡献l在理论上：l第一，超越了实证主义的研究模式；l第二，迈开了公共行政学独立发展的步伐；l第三，扩大了公共行政的领域范围；

4、l第四，完善了公共行政组织理论的内容；l第五，深化了公共行政教育的内容。l在实践上：l新公共行政基于社会平等原则所提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面的沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化等方面均对当代美国政府及行政管理产生了重大影响。第二篇：正文第二篇：正文 一、总述一、总述l在新的历史环境和条件下，公共行政的精神进一步阐述了公共行政的重大理论和现实问题，这些问题包括：“如何界定公共的意蕴；如何在民主背景下开展有效的公共行政；如何平衡效率、经

5、济和公平；怎样成为一个讲求伦理的公共行政管理者；公共管理者为什么要成为代表性公民”。而这些问题背后的实质就是公共行政的信念、价值和习惯等问题公共行政的精神。l公共行政的精神共分“治理、政治与公共”、“公正的问题”和“公共行政中的伦理、公民精神与乐善好施”三个部分。第一部分“治理、政治与公共”通过比较不同“公共”的含义，重新解读了公共行政中的“公共性”。第二部分“公正问题”对公共行政中的公平和社会公平、代际公平进行了讨论，指出社会公平应该成为公共行政的目的。第三部分“公共行政中的伦理、公民精神与乐善好施”对公共行政的伦理问题进行了探讨，论述了公众对政府与公共管理者的道德评价，最后将公共行政的公共

6、精神、爱国主义与伦理结合在一起讨论。二、正文第一部分二、正文第一部分 治理、政治和治理、政治和公共公共l第一章 公共行政中的公共1、公共的内涵：l公共政府/政治；公共=理念+能力l公共是利益集团多元主义的观点l公共是理性选择者公共选择的观点l公共是被代表者立法的观点l公共是顾客服务提供的观点l公共是公民（强调公民精神）l2、公共行政的公共理论的构成要件公共理论构公共理论构成成宪法宪法品德崇高的品德崇高的公民公民对集体和非对集体和非集体公共的集体公共的回应回应乐善好施与乐善好施与爱心爱心3、结论：公共生活由政府生活相互依赖，政府、结论：公共生活由政府生活相互依赖，政府只是公共生活的一种表现。只是

7、公共生活的一种表现。l第二章 公共行政的政治背景l1、政治和公共行政的关系政治：最佳意义人类从事集体活动能力的杰出表现，把分散的个体特殊利益整合在一起，形成一种共同的或普遍的意志；最坏意义利用权力，谋取一部分人的利益，牺牲他人的利益。l政治的好坏体现在政府管理的科学和艺术上。l政治是公共行政运作的环境背景，并以多样的表现形式影响着公共行政。l2、表现形式（1）美国宪法大背景：主权在民：多数人通过代议制政府实行主权，并且强调个人权利的保护免遭政府的侵害。有限政府的三原则：分权、制衡、联邦制。l（2）立法政治政治-行政二分法（人们不希望政党政治介入日常的行政事务，也不希望行政人员介入政党政治）是一

8、种理想的模式；作者所持的观点是汉密尔顿主义观点，即官僚自治在处理公共组织的日常事务过程中，应具有广泛的自由裁量权。公共管理者必须行使相当大的自由裁量权。影响立法政治与公共行政最重要因素之一就是“铁三角”。“铁三角”（立法-行政-利益集团）转变 “四边形”（法院、立法委员会、行政机构、利益集团）l（3）行政首长政治行政首长=权威+政治派别政治分赃由依赖内阁转向网罗心腹分权体制下，人们把公共行政几乎等同于行政首长的政治。（4）利益集团政治为政治候选人提供经济支持 （5）媒体政治是把双刃剑；需要大量金钱；对媒体的有效运作被认为是一种高超的政治技巧。（6）代理的政府政治/第三政府/民营化人们关注点的改

9、变：政府活动范围 政府活动形式政府代理政治飞速发展原因：公共选择理论公共选择理论认为政府变成了一个市场。而实际上比起私人部门的雇员，政府官员更具有责任感和为公共事业服务的精神。代理政府更有可能产生渎职和贪污腐败现象。l3、政治背景下的公共管理机构l（1）对于模糊的法律，行政官员必须拥有相当的自由裁量权；l（2）立法要求延伸性授权；l（3）专家和专业人员是有效行政政治的基础；l（4）注重“互动结盟”的共同目标；l（5）政党中立；l（6）公共官员要注意在多数人原则的限制下尊重个人权力；l（7）公共管理者是润滑剂；l第三章 作为治理的公共行政l1、作为治理的公共行政：一些描述l加维：现代治理的固有问

10、题是对公私交界地带协调问题的反映。l莱斯特 萨拉蒙：没有使用治理一词，但对新理论与传统公共行政进行了比较，认为新型的公共活动经常涉及与非政府组织建立伙伴关系。l凯特尔：政府很少是公共产品提供者，更多是公共服务代理人的监督者。在公私关系中，契约代替了层级。l奥斯本和盖布勒：有企业家精神的公共行政等同于治理。l2、治理定义的探究l（1）包括了参与公共活动各种类型的组织和机构；隐喻多元组织或网络的互动模式。l（2）是对政策制定和政策执行过程中所存在的十分复杂关系的最佳描述；表现为在各种相互交织的网络中控制是松散的，权力是分散的，决策中心是多元的。l（3）与现代公共管理研究的趋势以及公共政策学派的管理

11、专家有关；解释了多元制度-组织环境存在的原因。l（4）治理意味着重要性、合法性、贡献；具有创造力和回应力。l3、作为治理的公共行政的优势和不足 强调组织间的协作、企业家的创造强调组织间的协作、企业家的创造力、实验、冒险。力、实验、冒险。造就一个造就一个“做得更好、成本更少的做得更好、成本更少的政府政府”。使政府更有效率。使政府更有效率。使公共行政大胆的、合法的、积极使公共行政大胆的、合法的、积极地参与政府的运作。地参与政府的运作。优势优势 忽视机构和组织管理中的秩序、预忽视机构和组织管理中的秩序、预见力稳定性、责任和公平等。见力稳定性、责任和公平等。导致政府的空心化，降低政府能力，导致政府的空

12、心化，降低政府能力，弱化组织记忆。弱化组织记忆。忽视了适当区分不同领域的重要性。忽视了适当区分不同领域的重要性。可能造就一支对公共服务缺乏热情、可能造就一支对公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍。道德水平低下的公务员队伍。不足不足l4、结论第一第一 治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种符号。治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种符号。第二第二 治理是有关政府改革的流行看法、民选的行政首长政治理是有关政府改革的流行看法、民选的行政首长政治、严肃的经验学派理论及现代公共行政理论的融合。治、严肃的经验学派理论及现代公共行政理论的融合。第三第三 就像所有的改革一样，在作为治理的公共行政

13、中，迎就像所有的改革一样，在作为治理的公共行政中，迎头出击总比坐以待毙好。头出击总比坐以待毙好。第四第四 用治理代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民用治理代替公共行政，掩盖了非民选的公共官员在民主政体中的正当角色这一基本问题主政体中的正当角色这一基本问题三、正文第二部分三、正文第二部分 公正的问题公正的问题l第四章 行政自由裁量权问题l1、导论传统公共行政的两大支柱：效率+经济第三个理论支柱：公平 公共管理者不应当拥有将社会公平 作为政策实施的指导方针的自由 裁量权，这样做将会从民选的制定 法律的官员那里“窃取人民的主权”。最尖锐的批评最尖锐的批评l2、平等与行政自由裁量权之争的哲学起源l

14、公共行政的性质：（认为公共管理者能够中立的和成功的适用法律，不涉及资源配置问题）和承认行政自由裁量权的模糊性）。l柏拉图和亚里士多德对法官角色认识的分歧 柏拉图：法官可以简单明确的适用法律，不需要自由裁量权。亚里士多德：配置公共资源时如不考虑公平，将会导致非正 义。普遍的正义是法律所追求的最大化的目的。l正义分类：法律的正义和公平的正义（法律的正义可能导致实质的非正义案件中，所以公平优于合理）l管理者从不可能中立的适用法律？A 在要求公平正义的案例中，法律正义不是中立的，固守成文法肯定是不合理的；B在许多情况下，由于法律所要求的所有细节不完全清楚，所以对法律的解释不可能是唯一的。（对法律的理解

15、要参考法律背后的正义原则）l3、德沃金和法律原则的重要性德沃金对法律的“书面原则”和“权利”概念作了区分，认为法律的要求是由成文法或案例表达出来的，至少原则上，这些要求能够在书面规则中汇总起来。在中立的适用法律与在民主上受到质疑的个人偏好的选择之间，德沃金主张法官应该根据他们对法律文字背后精神的理解做出司法裁决。l4、洛伊、格鲁伯和现代柏拉图式的公共行政洛伊：一种现代行政的柏拉图主义（通过恢复法制限定行政自由裁量权）格鲁伯：公共管理者的自由裁量权应受到交换理论的控制。（特定条件下能起作用但不能限制行政自由裁量权的行使）l5、作为过程的公平公共管理者法官，不做出自主裁决亚里士多德：公平只能通过政

16、治共同体内部的政治对话来确定。参与的过程和公民参与的特点：优点：a受到影响并参与政策过程的公民有真正说话机会=过程公平；决定的过程公平=决定公平；b能培养出有教养、积极的和有道德的公民；不足：技术性复杂性问题存在约翰罗尔斯正义论提供指导关注弱势群体，并站在他们立场。l6、公平与美国的公共行政l沃尔多：指出我们要求政府承担越来越多的功能。服务于军事、法律、经济已大大扩大，服务国家、促进国家、管制国家以及福利国家也在进行，但再分配国家或称公平国家还要发展。l戴维 罗森布鲁姆：认为雇员、客户和“被控制的人”的权利已被司法行为大大地扩张。l在公共行政中公平处在效率之后，公平重结果和分配效果；效率是过程

17、问题。l7、公平和社会凝聚力l公平是维持社会群体团结的粘合剂；l社会群体中的平等框架并非不存在强权的基础l8、结论l公共管理者的思想：强调对公众的责任；避免中立神话。l解决“训练无能”开展对政体价值的研究。对公平价值的结构性思考。l公平作为公共行政第三个支柱，要求部公务员致力于更合理的分配公共物品和服务，要代表那些没有渠道参与公共政策过程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重个人的尊严并且不遗余力的维护他们的权利。l第五章 公共行政中的公正和社会公平l1、社会公平的复合理论单纯单纯的个的个人公人公平平分部分部化的化的公平公平集团集团公平公平公平公平的领的领域域机会机会的公的公平平公平公平的价

18、的价值值l2、社会公平的复合理论应用的例证l3、社会公平、政策分析及研究发现（1）政策分析被经济学主宰的力度在下降？政策分析中使用了一般和个别的幸福评价标准，这些标准与人们通过政府表达的公平的本能更加一致；公正、公平、个人权利、平等，这些代表着着眼于未来的强政府的观念正在政策分析中被检验与运用。公共政策分析中还广泛采用了社会指标，如失业率、无房户等。（2）霍克希尔德研究：人们持有不同公平观念取决于他们所考虑的生活领域以及如何界定公平。“三个领域”社会领域：家庭、家庭成员、学校和社区；经济领域：工作、工资、税收和财富；政治领域：投票、代表和法律。“两种公平”：公平的份额和公平的程序；分层公平和以

19、手段为基础的机会公平相结合所产生的差异。l4、结论l（1）公平复杂性理论，它既是一种思想，又是一种行为准则。l（2）建立一种成熟的社会公平和公共行政的复合理论是我们构建理论和研究的目标。这种理论必须在政策领域得到检验；必须用联邦主义意旨来指导。l（3）社会公平已成为一种理论，改善不公平影响的同时，不公平现象仍在增长。l（4）公共行政人员愿意致力于实践社会公平。l第六章 公共行政的代际概念l核心观点：l公共官员的道德和伦理责任是否应延伸到后代，延伸到现在的或可能的人，延伸到遥远的未来的人？l答案是谨慎的肯定。原因有两类，即道德上的以及应用上的或实践上的。四、正文第三部分四、正文第三部分 公共行政

20、中的伦公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施理、公民精神和乐善好施l第七章 伦理与公共行政l1、一些主张 问题一：人性善还是恶?l解答：在任何组织环境下，人们的道德状况改善都是可能的。如同伦理道德的标准一样，人们对腐败的界定也因职业和环境的不同而有所差异。人类从善到恶所显示出来的大致曲线或许同环境和职业有关。对于政府部门，特别是政府中的行政部门，人们有严格的标准和很高的道德期望。来自其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏政府道德。在政府中，民选官员通公务员在道德期望标准上有很大差别。l问题二：作出符合道德的决策对还是错？l结论：l第一，决策的伦理是建立在宪法、法律和规章基础

21、之上的；第二，同职业伦理准则和标准发挥作用一样，规章、制度、报告、检查等能够强化伦理决策的可能性。第三，公共管理者践行的是一种有限的道德。第四，近几年出现的引人瞩目的道德败坏是在政治领域。第五，公民关心平等、公平等问题，而当这些问题不能满意解决或发生丑闻时，他们认为政府并不怎么合法。第六，随着政府朝着民营化方向发展，道德败坏的可能增加了。l问题三：民主与伦理：责任问题？l结论：l首先，许多政策伦理问题是由法院来处理的。第二，立法者、民选官员和官僚们经常要对法院判决的政策作出回应。第三，民选的政治任命的政府官员经常处理一些中低层的伦理问题。第四，民选官员和公共管理者所面临的主要伦理问题都与分配正

22、义有关。l2、结论l行政伦理研究方向：l（1）对与错标准随着环境变化而变化。l（2）做到第一点时，研究者应比较不同环境、职业与文化中的道德标准和行为。l（3）研究者应对传统的程序和管理方式与现代方法进行比较，以评估其对政府官员行为产生的影响。l（4）教育和训练是政府、职业界和大学用来提升道德能力的两种最重要的现代技术。l（5）研究者应该评估民营化对政府腐败和道德的影响。l（6）研究者应该测量自由裁量权的减少对行政绩效和行政伦理的影响。l第八章 距离悖论和角色差异问题l1、距离悖论l公共在对政府的态度上存在这一个悖论，当被问及他们对政府的一般感觉时，公民的反应通常是消极的；但当被问及具体机关在具

23、体情况下是如何对待他们时，公民对政府的评价是积极的，支持的态度。l即，人们相信或崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰的、不称职、不诚实的。l2、角色差异的缺乏l公民不了解政府官员的角色差异。对政治任命官员和政府官员态度没有太大差异，而导致这一角色差异缺乏是由于公众对政府接触不多造成的。l3、结论l弗雷德里克森认为：人们普遍认为政府是无效的，政府官员是不道德的。因此改革似乎顺理成章，但在某种程度上，改革可以使政府更有效率。却也导致一个更不道德的政府。进而发生政府再次改革运动，从短期看，国家会为摒弃官僚制而付出道德代价，从长期看，公共管理者应该感到兴高采烈，因为我们已经听到对政

24、府行政能力的呼唤。l第九章 爱国主义、乐善好施和公共行政公务员除了守信正确的原则外必须关爱公民。公务员和公民之间有一种特殊的关系，这种关系存在于政治社群的概念中，而政治社群是以乐善好施的爱国主义为标志的。结论：公务员必须把这种乐善好施的爱国主义付诸实践。尽管理想主义是要付出代价的，但我们既受到理想的约束，也受到实际的约束。正是在乐善好施的爱国主义之中理想与现实融合在一起。l第十章 作为代表性公民的公共管理者l公共管理者l公共管理者通常一直是其他公民的代理人。作为代表性公民，公共管理者必须寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威。即高公民精神与高行政管理。l第十一章 公共行政的首要原

25、理l1、公共行政包括国家的活动，的确也根植于国家。但是，其范围更广，并且应该更广，还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式与体现。l2、公共行政的任务在于高效、经济及公平的组织和管理所有具有公共性质的（包括政府、准政府以及非政府）机构。l3、公共行政的范围是执行公共政策，有效地组织与管理公共机构，不带任何党派偏私的支持公共机构，为了全体公民的利益而维护政体的价值。l4、公共行政，无论在学术研究方面，还是在实践领域，均应公平的把关注的焦点放在美国联邦体制下的联邦、州及地方政府层级。l5、我们因该以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构。l6、在民主政治环

26、境下，公共管理者最终应向公民负责。l7、无论是在理论还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等的原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也是我们与未来一代的联系更加紧密。l8、公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。第三篇：结语第三篇：结语+反思反思l结语l弗雷德里克森的主要观点：l（1）主张汉密尔顿式政府，反对麦迪逊式政府。l（2）主张入世的公共行政，关注社会现实问题，将“社会公平”作为公共行政的首要价值，但不排斥经济和效率的意义。l（3）建立公平正义的公共行政，强调行政中的伦理道德，评判政府中的企业文化。l（4）推崇具有爱国主义、公民精神和乐善好施品质的公共管理者。l反思：1、不足l（1）强政府观念，可能导致政府对市场和社会的过度干预，不适应现代社会发展。l（2）呈现出实践上的模糊性l没有说明在不同领域相互交叉与不同公平观念相互冲突时，公共行政应该依据怎样的尺度来决择。l未能确定如何选举公平正义的执法者以及如何约束他们合理行使自由裁量权问题。l反思：2、对我国启示l（1）培育公务人员的优良品质（伦理+法律）l（2）提高公民的参与程度，建立以公民参与为核心的多元合作主义行政模式。l（3）公共行政不仅要重视管理和效率，更要重视公共性和公平价值。