公共行政研究课件.ppt

1、第二讲第二讲 行政生态学理论行政生态学理论 v“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”罗伯特罗伯特.A.A.达尔达尔 v“一切普遍性理论作为理论来说，应该不仅是在公开的论证中，并且在我们的思想上，都谦虚地处于背景与衬托地位，世界性的做什么永远应该由美国式的如何做所支配。”美美 威尔逊行政学研究（中译文）国外政治学威尔逊行政学研究（中译文）国外政治学MM19881988，（，（1 1）：）：5050Contents行政生态理论的代表人物行政生态理论的代表

2、人物 行政生态理论的主要思想行政生态理论的主要思想 对行政生态理论的简要评述对行政生态理论的简要评述 行政生态理论的代表人物行政生态理论的代表人物对公共对公共行政学的行政学的反思反思 强调了组强调了组织环境的织环境的重要性重要性 公共行政学前沿 就任美国就任美国政治学会政治学会的第的第4040任任主席主席 19471947年年 19461946年年19361936年年 JM高斯高斯的主要学术贡献的主要学术贡献 里格斯的生平里格斯的生平v 弗雷德弗雷德W里格斯（里格斯（Fred W.Rjggs，1917），美国著），美国著名的行政学家。他名的行政学家。他1917年出生于中国桂林，年出生于中国桂林

3、，1948年获得年获得美国哥伦比亚大学政治学博士学位。他曾担任美国比较美国哥伦比亚大学政治学博士学位。他曾担任美国比较行政分会的第一任主席。里格斯是美国著名的行政学家，行政分会的第一任主席。里格斯是美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人。行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人。v 其主要代表作有：其主要代表作有：比较公共行政的模式比较公共行政的模式（1957）、）、公共行政生态学公共行政生态学（1961）、）、农业社会与工业社农业社会与工业社会会建立比较行政的类型建立比较行政的类型，公共行政比较研究趋公共行政比较研究趋势势（1962）、）、发展中国家的行政：棱柱型社

4、会的理发展中国家的行政：棱柱型社会的理论论（1965）、）、泰国：一个官僚政体的现代化泰国：一个官僚政体的现代化（1965）、）、发展行政的新领域发展行政的新领域（1971）、）、重访棱重访棱柱型社会柱型社会（1973）。）。19551955年年19611961年年19911991年年提出了提出了“农业社农业社会和工业社会会和工业社会”的概念的概念并随后发表了并随后发表了农业社会和工农业社会和工业社会：走向比业社会：走向比较行政的类型学较行政的类型学 在印度公共行在印度公共行政学院的赞助政学院的赞助下，出版了下，出版了公共行政生公共行政生态学态学由于对公共行由于对公共行政学研究所做政学研究所做

5、出的终身成就出的终身成就获得美国公共获得美国公共行政学会颁发行政学会颁发的的“德怀德怀特特沃尔多奖沃尔多奖”行政生态理论的代表人物行政生态理论的代表人物里格斯的主要学术贡献里格斯的主要学术贡献第二节第二节 行政生态学理论的主要思想行政生态学理论的主要思想高斯的政府生态学理论高斯的政府生态学理论v对政府生态学的理解对政府生态学的理解 生态学研究的是生态学研究的是“有机体与环境之间共同有机体与环境之间共同的相互关系。的相互关系。”行政实践的问题必须在政治生态之中进行行政实践的问题必须在政治生态之中进行理解理解，政府职能是在人员、地点、自然技，政府职能是在人员、地点、自然技术、社会技术、愿望与喜好、

6、灾难和人格术、社会技术、愿望与喜好、灾难和人格等因素相互之间互动过程中形成的等因素相互之间互动过程中形成的 自觉认识生态因素，就可以使行政官员更自觉认识生态因素，就可以使行政官员更明智地对待机构所面临的外部环境的需求明智地对待机构所面临的外部环境的需求和挑战和挑战 v 研究公共行政的生态学方法，可以毫不夸张地说是从基础做研究公共行政的生态学方法，可以毫不夸张地说是从基础做起，从一个地方的各种因素（如土壤、气候、地理位置）到起，从一个地方的各种因素（如土壤、气候、地理位置）到生活在那里的人（他们的人数、年龄和知识、以及他们赖以生活在那里的人（他们的人数、年龄和知识、以及他们赖以谋生的科学技术和社

7、会技术状况，以及人与人之间的关系）谋生的科学技术和社会技术状况，以及人与人之间的关系）。应该在这一背景下研究他们的公共管理工具和实践，从而。应该在这一背景下研究他们的公共管理工具和实践，从而使他们进一步了解他们在做什么，并恰当地评价是怎样做的使他们进一步了解他们在做什么，并恰当地评价是怎样做的。v 例如，在此列出一些可用来解释政府职能消长的因素并不是例如，在此列出一些可用来解释政府职能消长的因素并不是什么首创，而是合作的产物。这些因素是：什么首创，而是合作的产物。这些因素是：人、地方、科学人、地方、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及个性。技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及个性。.。这些

8、。这些“政治原料政治原料”和行政活动的实例本身就成了行政学家的原料和行政活动的实例本身就成了行政学家的原料，成了行政学这一部分（描述和说明为政府为什么会采取某，成了行政学这一部分（描述和说明为政府为什么会采取某些行动，以及这些行动产生的一些政策上、组织上和管理上些行动，以及这些行动产生的一些政策上、组织上和管理上的问题）的原料。的问题）的原料。具体例如：具体例如：v 人口中老年人的比例日益增长，人口流动、居住环境，等等，的影人口中老年人的比例日益增长，人口流动、居住环境，等等，的影响加上地区的和技术的因素，这些事实本身就足以解释政府职能的响加上地区的和技术的因素，这些事实本身就足以解释政府职能

9、的变化；房地产价值、课税基础、交通系统、公共设施、地区条件的变化；房地产价值、课税基础、交通系统、公共设施、地区条件的变化，或者说一个地区的资源与产品的利用方式的变化强烈地影响变化，或者说一个地区的资源与产品的利用方式的变化强烈地影响着公共行政。着公共行政。v 科学技术变革、希望和理想、灾祸科学技术变革、希望和理想、灾祸等等，这些因素（尽可以改等等，这些因素（尽可以改进我对因素所做的取舍）的不同组合从深层次上决定了公共机构的进我对因素所做的取舍）的不同组合从深层次上决定了公共机构的构成。在它们的组合中，级可以找到公共机构存在的理由，也可以构成。在它们的组合中，级可以找到公共机构存在的理由，也可

10、以找到抨击它们的理由。只有在组合中找到至关重要的公共性这一核找到抨击它们的理由。只有在组合中找到至关重要的公共性这一核心，我们才能期望有一个脱离政治分赃或权力滥用的行政机构。来心，我们才能期望有一个脱离政治分赃或权力滥用的行政机构。来自这些环境因素的一项公共政策，它的形成和发展过程是与环境和自这些环境因素的一项公共政策，它的形成和发展过程是与环境和行政相联系的。行政相联系的。高斯的政府生态学理论高斯的政府生态学理论v政府生态学的公理政府生态学的公理 政府生态学的七条公理：政府生态学的七条公理：（a a）对于社会来说，政府持续、有效的）对于社会来说，政府持续、有效的尽尽忠职守忠职守至关重要至关重

11、要（b b）随着社会复杂性的日益俱增，）随着社会复杂性的日益俱增，政府职政府职能能及其与人们之间的关系也及其与人们之间的关系也日趋复杂日趋复杂（c c）就政府为人们提供职能需求的能力而）就政府为人们提供职能需求的能力而言，言，政府必须是强大的政府必须是强大的第二节第二节 行政生态学理论的主要思想行政生态学理论的主要思想（d d）关于）关于职能的立法简单职能的立法简单，而立法的执行则，而立法的执行则不然不然（e e）有效、明智的行政有效、明智的行政是政府和社会繁荣的是政府和社会繁荣的前提条件前提条件（f f）公共行政应该）公共行政应该由来自不同阶层、能力和由来自不同阶层、能力和教育程度的人组成教

12、育程度的人组成，并接受来自内外的建设，并接受来自内外的建设性批评。否则，容易滋生危及社会的官僚习性批评。否则，容易滋生危及社会的官僚习气气（g g）行政体制的运行不仅仅要明确中央政府）行政体制的运行不仅仅要明确中央政府的责任，也必须的责任，也必须明确地方政府和个人的责任明确地方政府和个人的责任v 而真正使行政生态学成为一门系统的行政学分支学科并在行政学研究领域产生重要影响的，则是运用生态学的理论与方法研究发展中国家的行政问题并设计了行政系统三大模式的美国著名行政学家里格斯里格斯。v一、什么是行政生态学？一、什么是行政生态学？v1、里格斯把行政生态学定义为研究“自然以及人类自然以及人类文化环境与

13、公共政策运行之间的相互影响情形文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。第二节第二节 行政生态学理论的主要思想行政生态学理论的主要思想v2、行政生态学的必要性：、行政生态学的必要性：v首先，“在现代的、过渡的社会里，一直有一种建立正式的政治和行政制度的趋势，但是这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。这就是说，有效的有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，诸如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济成规。因此，只有以生态学的观点只有以生态学的观点亦即从非行政的因素亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政去观察，才能了解这

14、些国家的政治与行政”。v其次，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境即考察一个行政与该国社会环境的关系。的关系。3、行政生态学的研究范围：、行政生态学的研究范围：探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政，研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。二、影响公共行政的五种生态要素二、影响公共行政的五种生态要素 经济因素经济因素 社会因素社会因素 沟通网络沟通网络 符号系统符号系统 政治框架政治框架 v1、经济要素与公共行政、经济要素与公共

15、行政v 里格斯认为，经济要素即社会经济机制和生产力发展水，经济要素即社会经济机制和生产力发展水平平是影响一个国家公共行政的第一位要素。一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定的。v 在他看来，与传统农业社会、过渡社会和现代工业社会这三种社会形态相对应，存在着“互惠互惠重配重配”结构结构、“集市集市有限市场有限市场”结构结构和“市场市场企业企业”结构结构这三种经济结构。里格斯详细考察了这三种经济结构对公共行政的影响。v2、社会因素及其公共行政的影响社会因素及其公共行政的影响v 里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织各种社会组织，他把各种社会组织分为两大类，一类是以血缘关系为纽带以血

16、缘关系为纽带结成的人为团体，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、商会、工会等，他将这些都称为“社团”。v 1）工业社会中，代表着不同社会利益的各种功能性社团对行政的影响很大；社团汇聚和表达问题，确认问题及其优先顺序，拟定政策，执行政策。v 2）传统与过渡社会中，家庭对行政影响很大；行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带之风，结党营私，行政封闭效率低下。v 3、沟通网络与公共行政、沟通网络与公共行政v 沟通网络包括社会文化水平、使用语言的状况，社会舆社会文化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况论

17、的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会相互“沟通”的手段。他认为，一个国家沟通网络是否畅通，对其公共行政具有重要影响。v 他借用“动员”（Mobilization）、“同化”（assimilation）这两个变量来讨论一个社会沟通问题。“动员”是指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度；而“同化”是指社会普通民众和精英分子共享同一符号，认同于同一基本价值与目标的程度,包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段。v根据这两个变量，他从社会沟通的角度把社会分为:v1)“一元化社会”:高度动员与同化的社会，利于行政与公众间的沟通v2)“多元化社

18、会”:低度动员与同化社会，不利于行政与公众间的沟通。v在多元化社会，对于公共行政具有双重的影响:v一方面往往会限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；另一方面也会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力。反过来，这一现象也妨害了政府制定政策、执行法令的功能。v 4、符号系统与公共行政、符号系统与公共行政v 1）符号系统指包括政治神话、政治准则、政治法典政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政治符号系统。v“政治神话政治神话”是指“用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人的权利义务及主要关系等方面的信念。v“政治准则政治准则”是指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等方面的规则

19、。v“政治法典政治法典”是指将”政治准则“进一步具体化、规范化的各种法律制度。v 2）符号系统对公共行政的影响：由符号系统所提供的符号系统所提供的”共同意识共同意识“是形成行政权威所不可缺少的东西。v 5、政治构架与公共行政、政治构架与公共行政v 政治与行政是两种不同的政府功能，这两种功能之间存在着一种“功能依存关系”。正是这种“功能依存关系”决定了政治构架是对公共行政具有重要影响的行政生态因素。v 1）传统社会中政治构架对公共行政的影响表现在：首先，政治权力与行政权力合而为一（他称之为“官僚政治”），政客与官僚之间无明确区分，专横独断，为所欲为。其次，公共权力幅度有限，行政效率低下。v 2）

20、现代社会中政治构架对公共行政的影响表现在:行政从属于政治，受非官僚权力的制约，行政效率较高。三、美国的公共行政：一个生态的观点三、美国的公共行政：一个生态的观点v1.经济因素市场经济制度v（1）市场经济制度的精神。合理的计算精神，亦即利用少量的资源以生产最大限度的产品的精神；个人能够作最有利的“自由选择”。利用资源以增长财富的思想方式。v（2）市场经济制度对美国公共行政的影响。主要体现为：v1）美国公共行政的市场取向，表现在人事行政里的“同工同酬”和“自由选择”精神。在政府方面，如发现公务员的服务价值不及他的薪俸，便可予以解雇。政府用人，皆凭考试以网罗人才，至于社会、家庭、学校及种族的背景皆非

21、所问。v2）契约取向。市场经济也是一种契约经济，但这种契约原则同样适用到政府里去，形成美国公共行政的契约取向。一方面，在公共行政里，政府与公务员的关系也是一种契约关系，当订约的一方对于另一方的行为感到不满时，契约便可终止。另一方面，一个公务员可以由一个机构转到另一个机构，甚至可以从政府机关转到私人公司，尽管各个机构或组织的目的不同，并且相互冲突，但他们都可以安之若泰。v2.社会因素v1)社团对美国公共行政的影响。社团对美国公共行政的影响。在美国，公共行政也具有社团的性格。官僚集体被视为社团的代理人，它的表现之好坏，主要在于它是否能满足为会员们设定的特殊的有限的目标，这一目标的设定在政府则为立法

22、机关，在商业则为董事会。v（2）美国的阶级结构对公共行政的影响。v 阶级，可以看作是一个社会中，任何一群人，他们享有同样的声威、财富、权力、教育、技术等特征者。阶级又可以分为上层、中层和下层。v 里格斯把那些拥有权力的人称之为elite，具有声望者称之为the select，具有财富者称之为the wealthy，具有才学者称之为the informed。这些权力、财富、声望，都可以称之为weal（福利、幸福、快乐、繁华）。v美国的公共行政的结构，就是依照上层阶级价值分散的内涵而型塑的，政府机构不仅是按照计划目标而组合，并且还深深地取向于职业主义与“技术专业化”的。如公共卫生的计划一般请医生担

23、任，公共建设部都请工程师担任，教育都请教师与学者担任，这是美国人的一般信念，假设不是这样，在他们看来是不可思议的。可是，在许多非西方社会中，“权力就是知识”，官大，知识也就越高，因此，充斥于政府的都不是学者，也不是专家。v3.沟通网络v在美国这样一个一元化社会里，一般社会大众与政府官员之间的沟通，使得双方都能用共同的语文与价值系统。在这种情况下，彼此较易互信，较易接受观念，表达思想，并彼此均了解对方的需要。v一元化的社会中，不同的利益团体可以顺利地凝聚他们的需要，把他们的需要与事实促进官吏或政客的注意。v4.符号系统v由符号系统所提供的“共同意识”是形成行政权威所不可缺少的东西。根据美国的神话

24、，主权是被认为在人民自己身上，从而权威只有从人民身上才能获得，此一象征意义在选择过程得以彰显。里格斯认为，美国之人民主权的神话及负责的政府创造了她特有的行政模式。v5.政治架构v（1）美国的政治架构。三权分立的制度架构、联邦制的分权结构与人民主权、人人平等的政治理念。v（2）平等的理念也渗透到美国的公共行政。庞大的行政组织需要阶层性的官僚结构，而指挥链的观念又是行政理论的基础。融合型融合型行政行政棱柱型棱柱型行政行政 衍射型衍射型行政行政 里格斯的行政模式理论里格斯的行政模式理论第二节第二节 行政生态学理论的主要思想行政生态学理论的主要思想里格斯的行政模式理论里格斯的行政模式理论v 人类历史上

25、存在着三种基本社会形态,即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会,每一种社会形态都各有其独特的生态环境。他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念,对世界各国行政生态背景进行分析研究,提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型:v 与农业社会相适应的是融合型行政模式（Fused Model）。与现代工业化相适应的是衍射型行政模式（Diffracted Model）。与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式（Prismatic Model）。里格斯的行政模式理论里格斯的行政模式理论v（1）农业社会）农业社会融合型行政模式。融合型行政模式。在分析融合模型时，里格斯选择了革命前的泰国和古代中国

26、为例，他认为传统农业社会的经济结构是“互惠重配”结构。v在融合模式中，家庭发生的作用是很大的，而社团则微不足道。里格斯认为，传统的社会是多元化社会。在传统社会中，整个行政系统对专制统治者负责，而不向人民负责。行政的权威不是来自于人民高度的认同感，而是来自武力的强制。v融合型行政融合型行政的特征：的特征：经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政府的重要事务府的重要事务 官僚的职位重于行政政策官僚的职位重于行政政策 政治与经济不分，行政行为与立法、司法、战争、政治与经济不分，行政行为与立法、司法、战争、经济等行为纠缠在一起经济等行为纠缠在一起 权力来源于

27、君主，行政官吏在政治上和经济上自权力来源于君主，行政官吏在政治上和经济上自成特殊的阶级成特殊的阶级 政府与民众较少沟通政府与民众较少沟通 行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一是维持行政的一致和统一 行政效率低下行政效率低下v衍射型行政的特征：衍射型行政的特征：经济基础是美国式的自由经济经济基础是美国式的自由经济 民众有影响政府决策的渠道，政府与民众民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切关系密切 行政风范体现平等主义、成就导向和对事行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则不对人的原则 沟通渠道发达沟通渠道发达 行

28、政的主要问题是谋求专业化基础上的协行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一调和统一里格斯的行政模式理论里格斯的行政模式理论v棱柱型行政棱柱型行政v在棱柱模型中，以菲律宾为例。按照里格斯的看法，棱柱社会有三个重要的独特的特征，即：异质性、形式主义和重叠性。v（1）异质性：v 一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点。v 行政模式既有农业社会的，也有工业社会的，从而出现极不调和的现象。如在中央政府部门设置齐全，管理设施先进，而在一些边远地区却根本没有行政机构，依靠宗教组织、家族组织维持秩序。在人事上表现为优秀人才因

29、为家族背景等原因不能进入政府机构加入政治精英集团，而导致他们的反精英行为。里格斯的行政模式理论里格斯的行政模式理论（2）重叠性：指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；行政任务往往由非行政机构来完成；（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。v菲律宾的形式主义。一般而言，国会议员的职责是制定法律，但是，菲律宾的国会议员们大部分时间仍花在如何替他们的选区人员、政治上的支持者、亲戚朋友安排政府职位，这一事实使得文官委员会的工作大受干扰，影响所及，使得考试以依法选拔的规定形同具文。另一方面，由于国会立法

30、的脆弱，逼使官僚在“政策形成”中扮演更加活跃的角色。第三节第三节 对行政生态学理论的简要评述对行政生态学理论的简要评述v在生态学看来，没有一种生命有机体是孤立在生态学看来，没有一种生命有机体是孤立存在的，任何一种有机体都必须依赖于周围存在的，任何一种有机体都必须依赖于周围的生物或无生物，都必须同周围环境进行物的生物或无生物，都必须同周围环境进行物质交换才能存在质交换才能存在v行政生态学借用行政生态学借用“结构结构功能方法功能方法”来分析来分析行政行为及其与环境之间的关系，为公共行行政行为及其与环境之间的关系，为公共行政学开辟了新的领域，使公共行政学摆脱了政学开辟了新的领域，使公共行政学摆脱了那种抽象地讨论行政原则，难以科学地反映那种抽象地讨论行政原则，难以科学地反映和指导行政实践的学术研究作风和指导行政实践的学术研究作风 思考:v作为处于从传统向现代迅速转型的国家,中国的公共行政体现了哪些棱柱型行政模式的特点?1、（2000字以上）2、（要求能够提供具有说服力的证据，例如，行政管理过程中的现实案例）