《当代中国政府与行政(第四版)》课件011第十一章.pptx
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- 当代中国政府与行政第四版 当代中国政府与行政第四版课件011 第十一章 当代中国 政府 行政 第四 课件 011 第十一
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1、第第1111章章 当代中国政府财政体制与财政管理当代中国政府财政体制与财政管理 11.1财政管理的含义与作用 11.2财政管理体制及其变革 11.3国家预算体制 11.4政府财政收入及其管理 11.5政府财政支出 11.6预算外资金及其管理 11.7党的十八大以来财税体制改革当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材 11.11.1 1 财政管理的含义与作用财政管理的含义与作用 11.1.1 11.1.1 财政管理的含义财政管理的含义财政管理是指国家各级财务行政管理部门,依照国家有关法规,遵循经济和财务管理规律,对国家财政的收入和支出过程实施管理的活动。财政管理作为政府的一种主要
2、职能,是随着国家的产生而产生的。国家为了维护它的存在和实现其管理社会公共事务的职能,需要消费一定的物质资料,而国家本身并不从事物质资料的生产,为此它不得不依靠政治权力,强制性地占有和支配一部分社会产品,因此就产生了国家直接参与社会分配的活动。第十一章第十一章 当代中国政府财政体制与财政管理当代中国政府财政体制与财政管理当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材1.1.财政管理的主体及其职能财政管理的主体及其职能 财政管理从其本质上说是一种国家行为,是拥有国家公共权力的政府机构职能和权力的重要体现。在我国,从广义上讲,拥有财政管理权力的主体是全国人民代表大会及其常务委员会、国务院,
3、它们负责制定国家的财政法规、政策,负责国家预算的审查和批准,拥有对国家资财的处置和管理的最高权力。狭义的财政管理的主体主要是指中央人民政府和地方人民政府的财政机关、税务机关和国家金库。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材中央人民政府的财政机关是国家财政部,它受国务院的领导,负责编制中央财政预算并组织执行,拟订财政发展的方针、政策和发展规划,管理中央财政公共支出,拟订和执行政府采购政策。地方财政机关负责地方的预算编制和财务收支的管理。中央人民政府的税务机关是国家税务总局,它负责拟订税收法律和法规的草案,参与研究宏观经济政策和中央与地方税权的划分,组织实施中央税、共享税、农业税
4、以及国家指定基金(费)的征收管理。地方税务机关负责具体执行税务政策,并执行具体的征收及其管理工作。金库是国家预算收支的保管出纳机关,负责办理国家预算资金的收纳、划分、留解和拨付业务,是参与组织和执行国家预算的专门机关。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材2.2.财政管理的客体与目的财政管理的客体与目的财政管理的客体是国家财政的收入和支出,具体来说,就是制定国家财政收入和支出的方针政策、规章制度,对收入和支出的过程进行管理与有效的控制。财政管理的目的是提高财务资源的管理效率,更好地满足社会公共需要,即提高国家财政收入和财政支出的管理效率,通过对财政资源的有效利用,满足国家政治
5、、经济、文化教育、国防和社会保障等各方面的需要。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.1.2 11.1.2 财政管理的作用财政管理的作用财政管理在我国社会主义建设中有着重要的作用,主要表现为:1.1.财政管理是国家各级政府有效行使职能的物质保证财政管理是国家各级政府有效行使职能的物质保证我国社会主义国家的建立和强大,需要有一定的国家政府机构进行管理,而国家政府机构要实现其基本的职能就需要有一定的财力保证。2.2.财政管理是国家宏观调控的重要手段财政管理是国家宏观调控的重要手段国家通过对社会财力资源的聚集、分配和使用来达到宏观调控的目的,具体体现在以下三个方面:(1)配置
6、资源。(2)公平分配。(3)稳定经济。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2 11.2 财政管理体制及其变革财政管理体制及其变革政府财政管理体制包括横向和纵向两个层次:横向主要体现国家与企事业之间的财政关系;纵向体现中央政府与地方政府之间的财政关系。新中国成立以来,我国政府的财政管理体制经历了几次大的变革。11.2.111.2.1实行高度集中的实行高度集中的“统收统支统收统支”的财政管理体制的财政管理体制 新中国成立初期,为了克服国家财政经济工作面临的严重困难,恢复和发展国民经济,平衡财政收入,稳定物价,安定人民生活,保证解放战争的彻底胜利,我国采取了统一财政经济管理
7、的重大决策,财政工作实行高度集中的统收统支管理体制。主要表现为:(1 1)财政管理权限集中在中央。)财政管理权限集中在中央。(2 2)财力集中在中央。)财力集中在中央。(3 3)各项财政收支,除地方附加收入外,全部纳入统一的国家预算。)各项财政收支,除地方附加收入外,全部纳入统一的国家预算。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.211.2.2实行实行“划分收支,分级管理划分收支,分级管理”的财政管理体制的财政管理体制1951年,全国财政经济情况开始好转,实行高度集中的财政管理体制,地方财政的机动性太小,已不适应形势发展的需要。为此,政务院颁发了关于一九五一年度财政收
8、支系统划分的决定,将中央和地方财政收支范围适当加以划分,实行“划分收支,分级管理”的财政管理体制。其主要内容是:(1)财政实行分级管理,国家财政分为中央级、大行政区级和省(自治区、直辖市)级三级财政。(2)国家财政支出,按照企业、事业和行政单位的隶属关系,划分为中央财政支出和地方财政支出。(3)国家财政收入,分为中央财政收入、地方财政收入以及中央和地方的比例截留收入。(4)地方的财政收支,每年由中央核定一次,不足部分由比例截留收入抵补。(5)地方的上年结余,分别列为各级的财政收入,并编入本年度预算。(6)农业税超收部分的50%留给地方。随着大行政区机构的撤销,国家财政划分为中央、省(直辖市、自
9、治区)、县三级财政。1954年,中央对财政管理体制又做了改进,其主要内容是按照隶属关系划定中央和地方的预算收支,地方财政的年终结余由各地在下年度安排使用,不再上缴。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.311.2.3实行实行“以收定支,五年不变以收定支,五年不变”的财政管理体制的财政管理体制1958年,我国进入第二个五年计划时期,当时对资本主义工商业的社会主义改造资本主义工商业的社会主义改造已基本完成,经济建设有了很大发展,在此背景下我国的经济管理体制做了较大的改革,改革的中心是扩大地方的权限。随着经济体制的改革,财政管理体制也相应做了重大改革。1957年11月,国
10、务院颁发了关于改进财政管理体制的规定,决定从1958年起,实行“以收定支,三年不变(以后改为五年不变)”的财政管理体制。主要内容是:(1)收入实行分类分成的办法。属于地方财政收入的,有地方固定收入、企业分成收入、调剂分成收入三种。划给地方收入的比例,根据各个地区平衡财政收支的需要,分别计算确定。(2)地方财政支出分为正常年度支出和中央专案拨款支出两种。此外,地方国营企业的流动资金,30由地方财政拨款,70由中央财政拨款或由银行贷款。(3)各项收支划分以1957年预算数为基数,收入项目和分成比例确定后,原则上五年不变,地方多收可以多支,结余留归地方。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管
11、理系列教材11.2.411.2.4实行实行“总额分成,一年一变总额分成,一年一变”的财政管理体制的财政管理体制针对1958年财政管理体制执行中存在的问题,国务院于1958年9月通过了关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定,决定从1959年起,实行“收支下放,计划包干,地区收支下放,计划包干,地区调剂,总额分成,一年一变调剂,总额分成,一年一变”的财政管理体制,简称“总额分成,一年一变”体制。所谓总额分成,是指地方财政的总收入与地方财政的总支出挂钩,按地方财政总支出占地方财政总收入的比例,作为地方总额分成比例;地方财政的收支指标、分成比例和补助数额,由中央每年核定一次,通过一
12、年一变解决财政预算同国民经济计划不相衔接的问题。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.511.2.5实行实行“财政收支包干财政收支包干”的财政管理体制的财政管理体制1971年,我国进入第四个五年计划时期,为了充分调动地方的积极性,中央决定把大部分企事业单位再次下放到地方管理,与之相适应,财政管理体制也进行了较大的改革。1971年3月1日,财政部颁发了关于实行财政收支包干的通知,决定从当年起,实行实行“定收定支,收支包干,保证上缴定收定支,收支包干,保证上缴(或差额补贴),结余留用,一年一定或差额补贴),结余留用,一年一定”的财政管理体制的财政管理体制,简称“财政收支
13、包干”体制。其主要内容是:(1)扩大地方财政收支范围。(2)中央核定地方预算的收支指标,收入大于支出的,包干上缴中央财政;支出大于收入的,由中央财政按差额包干补助。(3)预算执行过程中,收入超收或支出结余,都归地方支配使用,如果发生短收或超支,由地方自求平衡。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.611.2.6实行实行“收支挂钩,总额分成收支挂钩,总额分成”的财政管理体制的财政管理体制1976年,我国再次实行“收支挂钩,总额分成收支挂钩,总额分成”的财政管理体制,其基本形式和内容与19591970年的体制大致相同,但有以下几点不同:(1)扩大了地方财政的收支范围,增
14、大了地方财政的管理权限。(2)保留了地方实行固定比例留成的既得利益,使地方有了一定的机动财力。(3)改变了过去超收部分按总额比例分成的办法,规定地方总额分成比例在30以下的,超收部分按30分成;总额分成比例在70以上和受补助的地区,超收部分按70分成。这一体制保留了地方原有的既得利益,但未同地方的收入任务相联系,因而不利于充分调动地方的积极性。为解决上述问题,1978年,我国在部分省(直辖市)试行“增收分成,收支挂钩”的办法,对地方机动财力实行增收分成,以调动地方增收的积极性。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.7 11.2.7 实行实行“划分收支,分级包干划分收
15、支,分级包干”的财政管理体制的财政管理体制 1980年2月,国务院颁发了关于实行“划分收支,分级包干”财政管理体制的暂行规定。这种财政管理体制又称为“分灶吃饭分灶吃饭”体制。其主要内容是:(1)按照经济管理体制规定的隶属关系,划分中央和地方的财政收支范围。财政收入,实行分类分成办法,包括固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。财政支出,分为包干支出和中央对地方专项拨款支出。包干支出,按企事业单位行政隶属关系,中央的归中央支出,地方的归地方支出。部分基建拨款、特大自然灾害救济费等,仍由中央专案拨款解决。(2)地方财政收支的包干基数,按1979年预算收支执行数为基础,经过适当调整后确定。对地方三项收
16、入仍不能抵补支出的,由中央定额补助解决。(3)地方上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数由中央核定下达后,原则上一定五年不变。地方在划分的收支范围内,多收可以多支,少收就要少支,自求平衡。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.8 11.2.8 实行实行“划分税种,核定收支,分级包干划分税种,核定收支,分级包干”的财政管理体制的财政管理体制 随着经济管理体制改革的深入,从1985年起,我国实行了“划分税种,核定收支,分级包干划分税种,核定收支,分级包干”的财政管理体制。其主要内容是:(1)基本上按照利改税第二步改革后的税种设置,把全部财政收入按税种划分为中央固定收入、
17、地方固定收入、中央和地方共享收入。(2)财政支出按隶属关系划分为中央财政支出、地方财政支出、中央财政专项拨款支出。(3)分成办法,凡地方固定收入大于地方支出的,定额上解中央;地方固定收入小于地方支出的,将中央和地方共享收入确定一个分成比例留给地方。地方固定收入、中央和地方共享收入全部留给地方,还不足以抵补支出的,由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额一经确定后,五年不变。地方多收可以多支,少收就要少支,自求平衡。这种财政管理体制的基本特点是以税种划分各级财政收入,为向分税制财政管理体制过渡迈出了一步。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.9 11.2.9
18、实行实行“财政大包干财政大包干”的财政管理体制的财政管理体制1986年以后,中央财政收入占全国财政收入的比例持续下降,中央级财源不稳定,为充分调动地方组织收入的积极性,中央决定对地方实行财政大包干。财政管理体制根据各省、自治区、直辖市财政收入情况分别实行不同形式的包干办法,具体有以下六种:(1)收入递增包干。(2)总额分成。(3)总额分成加增长分成。(4)上缴递增包干。(5)定额上缴。(6)定额补助。自1988年起实行的“财政大包干”体制,适应了当时社会经济发展的需要。但它毕竟不是一种科学、合理、规范的办法,其缺陷随着社会主义市场经济的发展和改革的深入日渐显露出来。主要表现为:削弱了中央财政的
19、宏观调控能力;强化了地方利益机制;财政包干体制类型多、不规范,不能很好地体现效率优先、兼顾公平的原则。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.2.10 199411.2.10 1994年至今实行分税制的财政管理体制年至今实行分税制的财政管理体制 自1992年起,我国在部分地区实行分税制财政管理体制的试点。在分税制试点地区总结经验的基础上,1993年国务院颁发了关于实行分税制财政管理体制的决定,并从1994年1月1日起在全国实行。实行分税制财政管理体制,实行分税制财政管理体制,就是按照中央与地方政府事权的划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相适应的原则,将税种统
20、一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,设立中央与地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行规范化的中央财政对地方财政的转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。分税制财政管理体制的主要内容是:(1 1)中央与地方事权和支出的划分。()中央与地方事权和支出的划分。(2 2)中央与地方收入的划分。()中央与地方收入的划分。(3 3)中央)中央财政对地方税收返还的确定。财政对地方税收返还的确定。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材 1994年我国开始实施分税制财政管理体制,同时试行政府间转移支付制度,即由中央对地方进行
21、财政补助的制度。分税制改革以来,中央、地方财政收支比例关系发生了变化,中央财政收入占全国财政收入的比重有较大提高,而中央财政支出占全国财政支出的比重却略微降低;地方财政收入占全国财政收入的比重有较大降低,而地方财政支出占全国财政支出的比重却略微提高。中央政府在集中较大份额的财政收入的同时,通过政府间转移支付保证了地方政府的支出需要,新的中央与地方间财政分配关系得以建立。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.3 11.3 国家预算体制国家预算体制11.3.111.3.1国家预算及其作用国家预算及其作用 国家预算又称财政预算,是政府根据其施政方针和社会的需要所编制的,经立法
22、机关承认并得到批准的某一年度内的政府财政收支计划。国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物,是国家集中分配一部分国民收入用于满足社会需要而形成的分配活动。国家预算作为国家财力分配的主要计划,是国民经济和社会发展的主要财力保证。政府通过每年编制预算,把应由国家集中和分配的财政资金分别编入各项预算收入计划和支出计划,并对预算收支的对比状况进行预测,编制平衡表,经立法机关审批后成为具有法律效力的财政收支计划。国家预算的作用主要表现为:(1 1)财力保证作用。)财力保证作用。(2 2)国家预算是实现财政分配和宏观调控的重要手段。)国家预算是实现财政分配和宏观调控的重要手段。(3 3)反映和监督作用。)反
23、映和监督作用。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.3.2 11.3.2 国家预算体系及其组成国家预算体系及其组成 我国实行一级政府建立一级预算的体制,设立中央、省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州)、县(自治县、不设区的市、市辖区)以及乡(民族乡、镇)五级预算。中央预算和地方预算在国家预算中的地位,是由中央政府和地方政府所担负的职能决定的。中央预算和地方预算在国家预算中的地位,是由中央政府和地方政府所担负的职能决定的。中央政府主要担负保证国家内政、外交、国防、援外、关系国计民生的重点建设和宏观经济调控的职能,与此相适应,中央预算主要担负国家重点建设和文教建设、中央行
24、政及国防等方面的资金需要,同时还要调剂地方预算的余缺,安排支援经济不发达地区特别是少数民族地区经济发展等方面的开支。中央预算是国家履行其职责的基本财力保证,在国家预算中占据主导地位。地方预算在国家预算中的地位也不容忽视,这是因为地方政府担负着国家在各地的政治、经济任务,地方预算必须有计划地为地方经济建设、文教建设、行政管理等供应资金,此外,支援农业的各项开支、少数民族地区的建设资金也由地方预算安排。因此,地方预算在国家预算中也占有重要地位。当代中国政府与行政(第四版)新编21世纪公共管理系列教材11.3.3 11.3.3 国家预算的编制国家预算的编制1.1.预算编制的类型预算编制的类型 根据国
25、家预算编制的形式不同,国家预算可以分为单式预算与复式预算两种类型。单式预算是传统的预算编制方式,它是把预算年度内国家预算的全部财政收支汇成一个统一的预算平衡表的预算编制方式。单式预算可以简明地反映国家财政收支的全貌,具有预算结构和编制方法简单的优点。但是,单式预算不能明确地反映各项财政收入的性质和财政赤字的原因,不利于国家对财政活动进行分析和宏观调控。新中国成立以来,我国一直采取单式预算的编制方式。预算法规定:中央政府和地方政府预算的编制全部采用复式预算。复式预算,是指将全部财政收支按经济性质归类,分别编出两个或两个以上收支对照的预算,以特定的预算收入保障特定的预算支出。我国复式预算的编制是把
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