市的建制市的管理体制课件.ppt

1、3.市制主要内容：市的建制、市的管理体主要内容：市的建制、市的管理体制制问题问题v中国整县设市、整乡设镇模式分析中国整县设市、整乡设镇模式分析v我国市的内部管理体制及其分析我国市的内部管理体制及其分析v我国市的外部管理体制及其分析我国市的外部管理体制及其分析什么是市？市和城市的区别？什么是市？市和城市的区别？v市是国家在城市地区设置的地方政府单位，是国家在进入工业社会后，市是国家在城市地区设置的地方政府单位，是国家在进入工业社会后，基于城市在国家政治生活中的重要地位与作用，应城市地区城市事务基于城市在国家政治生活中的重要地位与作用，应城市地区城市事务的专门管理需要而设置的。一定规模的城市是设市

2、的基础和前提条件；的专门管理需要而设置的。一定规模的城市是设市的基础和前提条件；没有一定规模的城市为依托，就不可能设立市的行政建制。一旦城市没有一定规模的城市为依托，就不可能设立市的行政建制。一旦城市设置了市的建制，便称为建制市。一般意义上的城市转化为有行政建设置了市的建制，便称为建制市。一般意义上的城市转化为有行政建制的城市过程称为制的城市过程称为“设市设市”，它是以一定的条件为依据，并通过严格它是以一定的条件为依据，并通过严格的行政法规程序而完成的。的行政法规程序而完成的。v早期的市政府就是城市政府。但其后随着市的辖域的扩大，乡村地区早期的市政府就是城市政府。但其后随着市的辖域的扩大，乡村

3、地区与大量农业人口划归市的管辖后，市政府已不再是单纯的城市政府。与大量农业人口划归市的管辖后，市政府已不再是单纯的城市政府。但对其所在城市而言，则仍承担城市政府的职责，这一点在当代中国但对其所在城市而言，则仍承担城市政府的职责，这一点在当代中国显得更为明确。显得更为明确。城镇的实体范围与行政辖区的关系：城镇的实体范围与行政辖区的关系：城镇的实体范围与行政辖区的范围一致城镇的实体范围与行政辖区的范围一致-很少见很少见 城镇的实体范围大于行政辖区的范围城镇的实体范围大于行政辖区的范围-大都市带大都市带 城镇的实体范围小于行政辖区的范围城镇的实体范围小于行政辖区的范围-整县建市整县建市这带来了几个现

4、实问题：这带来了几个现实问题：（1）城市辖区范围内的城市人口是不可比的。）城市辖区范围内的城市人口是不可比的。（2）城市经济区与行政区的冲突。）城市经济区与行政区的冲突。（3）城市经济、区域经济、行政区经济）城市经济、区域经济、行政区经济城市名称城市名称总人口总人口(万人万人)其中：非农业人口其中：非农业人口(万人万人)所占比重所占比重(非农化水平非农化水平)武汉市武汉市517.25382.0873.7%沙市沙市147.9770.4047.6%黄石市黄石市62.6555.9084.0%襄樊市襄樊市66.3655.7184.0%宜昌市宜昌市58.1845.9379.0%仙桃市仙桃市152.073

5、9.8126.2%天门市天门市166.9835.5621.3%十堰市十堰市45.6435.5077.8%荆门市荆门市116.9533.7628.9%随州市随州市160.1332.1220.0%潜江市潜江市96.1330.5531.8%鄂州市鄂州市100.6628.3428.2%黄冈市黄冈市34.0323.0267.6%钟祥市钟祥市103.7422.0021.2%洪湖市洪湖市86.8820.5523.7%枣阳市枣阳市106.2819.9018.7%孝感市孝感市83.0719.1923.1%丹江口市丹江口市48.2117.8937.1%第一节第一节 概概 述述一、市制的概念一、市制的概念v广义的市

6、制是指市的建制和管理体制，后者也称市政广义的市制是指市的建制和管理体制，后者也称市政管理体制。管理体制。v市的建制，指市的行政区划体制。市的建制，指市的行政区划体制。v市的管理体制，包括城市政府的权力分配结构、行政市的管理体制，包括城市政府的权力分配结构、行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和，是国家政治体制的重要组成部分。的总和，是国家政治体制的重要组成部分。v狭义的市制是指市的建制制度，也称城市行政区划。狭义的市制是指市的建制制度，也称城市行政区划。政区的类型政区的类型v地域型政区：城乡合治，如中国的省、县、乡，日本地域型政区

7、：城乡合治，如中国的省、县、乡，日本的道、府、县、村，美国的州县、县，英国的郡、区。的道、府、县、村，美国的州县、县，英国的郡、区。v城市型政区：城乡分治城市型政区：城乡分治v民族型政区：在地域型政区基础上，实行民族自治民族型政区：在地域型政区基础上，实行民族自治v特殊型政区：政治性（如香港、澳门）、经济性（如特殊型政区：政治性（如香港、澳门）、经济性（如神农架林区）神农架林区）v城乡分治型的城市型行政建制。城乡分治型的城市型行政建制。v政治体制实行市民自治制度。政治体制实行市民自治制度。现代市制的两个基本特征：现代市制的两个基本特征：v一般说来，城市型政区是我国行政区划的重要类型，是国家按照

8、特一般说来，城市型政区是我国行政区划的重要类型，是国家按照特定的标准为加强城市的行政管理而专门设置的行政建制单位。定的标准为加强城市的行政管理而专门设置的行政建制单位。它具有行政区划一般意义上的三个基本内容：它具有行政区划一般意义上的三个基本内容：v一是行政区域，即城市型政区的区域管辖范围，有确定的边界，有一是行政区域，即城市型政区的区域管辖范围，有确定的边界，有一定规模的人口和面积，有时行政区域也称政区。一定规模的人口和面积，有时行政区域也称政区。v二是行政单位，行政单位是指二是行政单位，行政单位是指“行政区域行政区域”的政权机构，城市政权的政权机构，城市政权机构驻地被称为城市型政区的行政中

9、心。机构驻地被称为城市型政区的行政中心。v三是行政建制，行政建制包括城市型政区的行政级别与行政隶属地三是行政建制，行政建制包括城市型政区的行政级别与行政隶属地位。位。v中国市制的基本特点与现代市制有很大区别。中国市制的基本特点与现代市制有很大区别。为什么研究市制为什么研究市制？v市制问题是一个具有重大的理论和实际意义的课题。市制问题是一个具有重大的理论和实际意义的课题。由于中国国情的特殊性，特别是处于由计划经济体制由于中国国情的特殊性，特别是处于由计划经济体制向市场化、社会化、现代化转轨和发展时期，作为上向市场化、社会化、现代化转轨和发展时期，作为上层建筑的城市行政区划制度，对中国城市的规划、

10、建层建筑的城市行政区划制度，对中国城市的规划、建设和管理，对城市和区域经济社会的发展乃至环境生设和管理，对城市和区域经济社会的发展乃至环境生态都产生着巨大的作用。态都产生着巨大的作用。二、市的产生二、市的产生v市作为城市地区地方政府单位的设置，首先出现于产业革命的市作为城市地区地方政府单位的设置，首先出现于产业革命的发源地英国。这一方面同当时英国国情相关，另一方面也同英发源地英国。这一方面同当时英国国情相关，另一方面也同英国原有的自治城市体制有关。在中世纪领主城堡与商业市场区国原有的自治城市体制有关。在中世纪领主城堡与商业市场区分离的基础上，商人通过组成同行公会，在与封建领主斗争和分离的基础上

11、，商人通过组成同行公会，在与封建领主斗争和以金钱赎买方式并行下，获得对商业市场区的自治权利，形成以金钱赎买方式并行下，获得对商业市场区的自治权利，形成了自治城市。至了自治城市。至12世纪时，开始由英王颁发特许证，承认城市世纪时，开始由英王颁发特许证，承认城市自治的法律地位。但市并未作为地方政府单位加以组织和管理。自治的法律地位。但市并未作为地方政府单位加以组织和管理。直至直至1835年英国议会通过年英国议会通过市自治政府法市自治政府法，市制被最后确立，市制被最后确立，市成为地方自治政府单位。市成为地方自治政府单位。v法国的市制建立于法国大革命时的拿破仑时期，法国的市制建立于法国大革命时的拿破仑

12、时期，1884年公布年公布市镇法市镇法奠定了现代法国市镇的组织奠定了现代法国市镇的组织基础。基础。v美国市制源于英国的自治城市体制，但由于国家结美国市制源于英国的自治城市体制，但由于国家结构采用联邦体制，地方政府单位的设置，属于各州构采用联邦体制，地方政府单位的设置，属于各州的权限范围，因而市制类型五花八门。的权限范围，因而市制类型五花八门。v日本市制始于日本市制始于1889年，但缺乏自治的内涵。年，但缺乏自治的内涵。三、西方国家市制的发展三、西方国家市制的发展v作为地方政府单位正式设置的近二百年来，西方各国市制都有作为地方政府单位正式设置的近二百年来，西方各国市制都有了很大的变化，其主要内容

13、与趋势，大致表现为三个方面：了很大的变化，其主要内容与趋势，大致表现为三个方面：地方自治性质的加强地方自治性质的加强 地方政府组织的完善地方政府组织的完善 地方政府治理日趋民主化地方政府治理日趋民主化v1、英国、英国v英国议会于英国议会于1835年通过年通过市自治政府法市自治政府法规定规定自治市建立民选议会。自此，英国城市开始了自治市建立民选议会。自此，英国城市开始了由纳税人民主选举产生自治市议会的制度。在由纳税人民主选举产生自治市议会的制度。在郡监督下，对城市实行自治。郡监督下，对城市实行自治。v1888年年地方政府法地方政府法，规定市分为郡级市与，规定市分为郡级市与非郡级市两种，并规定郡级

14、市完全独立于郡议非郡级市两种，并规定郡级市完全独立于郡议会。会。v1972年英国议会通过的年英国议会通过的地方政府条例地方政府条例，对英国全国的，对英国全国的城市设置及市政体制作了大的调整。这次改革后的英国英格城市设置及市政体制作了大的调整。这次改革后的英国英格兰与威而士的城市设置为：大伦敦城及其周围的兰与威而士的城市设置为：大伦敦城及其周围的32个自治个自治市镇，郡级市市镇，郡级市6个，非郡级市个，非郡级市47个。城市郡下设立城市区，个。城市郡下设立城市区，实行两级政府体制。（此时英国已基本上实现了城市化，绝实行两级政府体制。（此时英国已基本上实现了城市化，绝大部分居民居住于城市地区）经过一

15、百多年的改革调整，英大部分居民居住于城市地区）经过一百多年的改革调整，英国城市的设置和城市政府机构调整趋于完成。目前英国的市国城市的设置和城市政府机构调整趋于完成。目前英国的市的设置、市镇组织的设立以及市政职责的配置，依然以的设置、市镇组织的设立以及市政职责的配置，依然以1972年的年的地方政府条例地方政府条例的规定为依据。的规定为依据。v2、法国、日本和美国法国、日本和美国 v法国自法国自1889年公布年公布市镇法市镇法后，后，1977年被改编为年被改编为市镇法典市镇法典。1982年通过年通过关于市镇、省、大区自由和权利法关于市镇、省、大区自由和权利法，1983年又通过年又通过关于划分市镇、

16、省、大区和国家权限法关于划分市镇、省、大区和国家权限法，进一步扩大了市镇的，进一步扩大了市镇的自治权限。自治权限。v日本在二战以后，引入了英美的市制。日本在二战以后，引入了英美的市制。1946年公布年公布市制修正案市制修正案，1947年制定统一的年制定统一的地方自治法地方自治法，规定人口，规定人口5万以上的城市区域万以上的城市区域设市，设市，5万人以下城市设町。人口超过万人以下城市设町。人口超过50万人的称为指定城市。市万人的称为指定城市。市作为地方公共团体享有地方自治权利，组成自治政府。作为地方公共团体享有地方自治权利，组成自治政府。v美国市制的变化表现在美国市制的变化表现在市宪章市宪章上。

17、上。v在在19世纪上半叶以前，一部分州是各州议会以特别立法形式通过各个世纪上半叶以前，一部分州是各州议会以特别立法形式通过各个市专门的市专门的市宪章市宪章，分别规定各市各自的权限与组织；另一部分州，分别规定各市各自的权限与组织；另一部分州则由各州议会以普通法形式，为本州所有的市提供一种普遍适用的则由各州议会以普通法形式，为本州所有的市提供一种普遍适用的市宪章市宪章。前者称为特别。前者称为特别市宪章市宪章，后者称为普遍，后者称为普遍市宪章市宪章。v19世纪末，许多州采用分级世纪末，许多州采用分级市宪章市宪章制，即把城市分为几个级别，制，即把城市分为几个级别，对同一级别的城市，授予相同的对同一级别

18、的城市，授予相同的市宪章市宪章。目前美国较多州采用自。目前美国较多州采用自治治市宪章市宪章体制，即由各市自行制订自己的体制，即由各市自行制订自己的市宪章市宪章，交全市公，交全市公民投票表决通过后生效。另一些州则采用选择民投票表决通过后生效。另一些州则采用选择市宪章市宪章体制，即由体制，即由州议会制定几种州议会制定几种市宪章市宪章，供各市自行选择采用，选择权属于该市，供各市自行选择采用，选择权属于该市公民，一旦选定，对公民，一旦选定，对市宪章市宪章不作任何修改。在通常情况下，美国不作任何修改。在通常情况下，美国各州往往同时采用上述两种体制。各州往往同时采用上述两种体制。四、市与国家和上级政府单位

19、的关系四、市与国家和上级政府单位的关系v市作为地方政府单位，是国家政治体系的组成部分，因市作为地方政府单位，是国家政治体系的组成部分，因而必然同国家以及其他政府单位之间存在相应的关系，而必然同国家以及其他政府单位之间存在相应的关系，由于国家结构不同，由于地方政制的不同，各种市与国由于国家结构不同，由于地方政制的不同，各种市与国家及其上一层级政府单位之间的关系，呈现出不同情况。家及其上一层级政府单位之间的关系，呈现出不同情况。v从国家结构方面看，单一制国家的市是由中央政府代从国家结构方面看，单一制国家的市是由中央政府代表国家设置的，因而其行为受到国家的直接干预。联表国家设置的，因而其行为受到国家

20、的直接干预。联邦制国家的市是由组成联邦的成员单位设置的，联邦邦制国家的市是由组成联邦的成员单位设置的，联邦成员单位政府与市的关系与单一制国家中央政府与市成员单位政府与市的关系与单一制国家中央政府与市的关系相同；但代表国家的联邦政府则与市之间不发的关系相同；但代表国家的联邦政府则与市之间不发生直接联系，因而不存在直接的干预。生直接联系，因而不存在直接的干预。v所谓干预，包括为市的政府行为制定法律规范，进行所谓干预，包括为市的政府行为制定法律规范，进行法律监督，直至直接的命令、指挥。法律监督，直至直接的命令、指挥。v从地方政制看，实行地方自治的市，依法在法定自治从地方政制看，实行地方自治的市，依法

21、在法定自治权限范围内自主地行使权力，其他政府单位对其行为权限范围内自主地行使权力，其他政府单位对其行为只能进行依法监督。但作为国家的一种地方政府单位，只能进行依法监督。但作为国家的一种地方政府单位，市也有责任完成国家在本地域的行政任务（包括上级市也有责任完成国家在本地域的行政任务（包括上级政府在本地域的行政任务）。它或者以法定的形式，政府在本地域的行政任务）。它或者以法定的形式，或者以授权委托形式，由市政府完成；对此类任务的或者以授权委托形式，由市政府完成；对此类任务的完成，国家与上级政府拥有相应的行政监督权力，市完成，国家与上级政府拥有相应的行政监督权力，市政府在这类任务完成上要对国家和上级

22、政府负责。政府在这类任务完成上要对国家和上级政府负责。v在不实行地方自治的国家里，市是作为国家的一在不实行地方自治的国家里，市是作为国家的一个行政单位，其行政机关也是国家的地方行政机个行政单位，其行政机关也是国家的地方行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而存在直接关，是上级行政机关的下级机关，因而存在直接的命令与指挥关系。两者的关系以行政分权或行的命令与指挥关系。两者的关系以行政分权或行政权力下放等形式确立，下级政府必须为其行政政权力下放等形式确立，下级政府必须为其行政工作对上级政府负责。工作对上级政府负责。v当代中国市制中市的地位与上述两者都不相同：一方面，当代中国市制中市的地位与上述两者

23、都不相同：一方面，市政府的权力机关由市民选举产生，其地位性质与地方市政府的权力机关由市民选举产生，其地位性质与地方自治的市议会相同；另一方面由权力机关产生并对其负自治的市议会相同；另一方面由权力机关产生并对其负责的执行机关，作为行政机关，又是国家的地方行政机责的执行机关，作为行政机关，又是国家的地方行政机关，因而是上级行政机关的下级机关，其地位性质又相关，因而是上级行政机关的下级机关，其地位性质又相同于不实行地方自治的市的行政机关。有人将其称为混同于不实行地方自治的市的行政机关。有人将其称为混合型的地方政府。合型的地方政府。第二节第二节 市制在中国的历史发展市制在中国的历史发展一、中国古代的城

24、市管理一、中国古代的城市管理v“市市”最初设置在城外，而城则具有防御功能。其后随着城的规模最初设置在城外，而城则具有防御功能。其后随着城的规模扩大，城内出现了固定的商业交易场所。在战国后期，各国都城内扩大，城内出现了固定的商业交易场所。在战国后期，各国都城内都有相当规模的商业区，其中赵国都城邯郸、齐国都城临淄都以商都有相当规模的商业区，其中赵国都城邯郸、齐国都城临淄都以商业繁盛而闻名。西汉都城长安城内有业繁盛而闻名。西汉都城长安城内有5个市，市的四周有围墙，并个市，市的四周有围墙，并有管理市场、监视贸易活动的建筑物有管理市场、监视贸易活动的建筑物“旗亭旗亭”和官吏。和官吏。v汉代最先区别清楚的

25、，是京城与外郡城市的级别。京城是全国政治汉代最先区别清楚的，是京城与外郡城市的级别。京城是全国政治支配的核心，又是皇帝的居所，所以等级最高。京城的基层单位是支配的核心，又是皇帝的居所，所以等级最高。京城的基层单位是亭，也称都亭。街亭或门亭与乡亭不同，主要设置在城门、大街等亭，也称都亭。街亭或门亭与乡亭不同，主要设置在城门、大街等处，负责管理城市的居民。处，负责管理城市的居民。v郡是对皇帝负责的，主要作用是上下通达政令。郡本身郡是对皇帝负责的，主要作用是上下通达政令。郡本身就是城市，郡府相当于今天的省办公厅，负责全局，所就是城市，郡府相当于今天的省办公厅，负责全局，所以分工明确细致，有负责城市治

26、安巡逻的，叫侍卫，有以分工明确细致，有负责城市治安巡逻的，叫侍卫，有负责城市财物户籍的民政部门，官名叫比曹掾负责城市财物户籍的民政部门，官名叫比曹掾(yuan)史，史，财政部门管理市政建设，叫市掾，政法部门负责捕盗刑财政部门管理市政建设，叫市掾，政法部门负责捕盗刑事，叫贼曹掾史和决曹掾史，交通部门负责邮驿科程事事，叫贼曹掾史和决曹掾史，交通部门负责邮驿科程事情，是法曹掾史，教育部门的负责城市内的教育，为学情，是法曹掾史，教育部门的负责城市内的教育，为学掾史等，还有一些官员负责与各县有关的事务。这些都掾史等，还有一些官员负责与各县有关的事务。这些都是一个郡的行政职责范围，城市的管理占到相当的比例

27、。是一个郡的行政职责范围，城市的管理占到相当的比例。v县是管理百姓的，县衙就设在小城市中，受郡的辖制。县是管理百姓的，县衙就设在小城市中，受郡的辖制。县机关的构成与郡大致类似，但重点是农业方面的，比县机关的构成与郡大致类似，但重点是农业方面的，比较缺乏对小城市管理的专职人员。秦汉代的城市制度还较缺乏对小城市管理的专职人员。秦汉代的城市制度还向东亚其他国家传播，如前向东亚其他国家传播，如前214214年秦始皇在越南设立的南年秦始皇在越南设立的南海三郡，前海三郡，前108108年，汉武帝在朝鲜设立的乐浪、真蕃、玄年，汉武帝在朝鲜设立的乐浪、真蕃、玄菟、临屯四郡等。菟、临屯四郡等。v唐代设六部二十四

28、司，与城市建设有关的只有工部，其唐代设六部二十四司，与城市建设有关的只有工部，其中工部司掌管城池土木工程、京都营缮等，虞部司掌管中工部司掌管城池土木工程、京都营缮等，虞部司掌管城市的街道、市场、苑囿、绿化、排水等，水部司负责城市的街道、市场、苑囿、绿化、排水等，水部司负责水上运输等。只有屯田司与城市的事务无关。这样，各水上运输等。只有屯田司与城市的事务无关。这样，各司其职，分工依然明确。司其职，分工依然明确。v唐代贞观以后唐代贞观以后(627755)(627755)，由于城市经济的发达，中小城市数量，由于城市经济的发达，中小城市数量增加，特在各县机构中设立增加，特在各县机构中设立“市令一人，佐

29、一人，史一人，帅二市令一人，佐一人，史一人，帅二人，仓督一人人，仓督一人”，以加强城市管理。这时城乡组织的形式开始不，以加强城市管理。这时城乡组织的形式开始不同，县郊外的管理组织为同，县郊外的管理组织为，共辖五保，保辖五邻、每邻为，共辖五保，保辖五邻、每邻为4 4户，户，而县城内的组织则为而县城内的组织则为，管辖的范围主要是城市居民。到真正的，管辖的范围主要是城市居民。到真正的农村地带又设置乡的组织，下辖五里，每里辖五保、保辖五邻，农村地带又设置乡的组织，下辖五里，每里辖五保、保辖五邻，每邻还是每邻还是4 4户。所以，从城市到市郊再到农村，至少有三种管理制户。所以，从城市到市郊再到农村，至少有

30、三种管理制度。度。v（县城（县城-坊、县郊外坊、县郊外-村、农村村、农村-乡）乡）v宋代基本继承了唐的城市制度，不过行政的分类比较宋代基本继承了唐的城市制度，不过行政的分类比较详细，出现了一些新的现象。首先，从京城以下，有详细，出现了一些新的现象。首先，从京城以下，有了府、州、郡、县之分，其中很多都是颇具规模的城了府、州、郡、县之分，其中很多都是颇具规模的城市。县又有府县、州县、军县、监县之分，或者分为市。县又有府县、州县、军县、监县之分，或者分为望、紧、上、中、中下、下几等，与今天城市人口的望、紧、上、中、中下、下几等，与今天城市人口的分类标准相同。宋代政府机构重叠，官制紊乱，所以分类标准相

31、同。宋代政府机构重叠，官制紊乱，所以很难搞清楚什么部门专门负责城市的事务，不过建立很难搞清楚什么部门专门负责城市的事务，不过建立的确是一个创举。厢的设置是因为城市扩大了，的确是一个创举。厢的设置是因为城市扩大了，管理也相应有所变化，于是将唐时的管理也相应有所变化，于是将唐时的，即在城郭内外同样设置厢的行政机构，即在城郭内外同样设置厢的行政机构，厢下面管辖数坊或数十坊不等。厢下面管辖数坊或数十坊不等。v元代在路府治所所在城市设有专门管理城内民户的机元代在路府治所所在城市设有专门管理城内民户的机构构“录事司录事司”，较大的城市（如临安）还设置了几个，较大的城市（如临安）还设置了几个司。在都城大都（

32、今北京）则设有巡警院。这些机构司。在都城大都（今北京）则设有巡警院。这些机构都是为维护城市社会秩序和治安而设，但并非是一个都是为维护城市社会秩序和治安而设，但并非是一个政府单位。政府单位。已经有了直辖市的概念，如北京顺已经有了直辖市的概念，如北京顺天府、南京应天府直属中央，其余各省辖府，由知府掌天府、南京应天府直属中央，其余各省辖府，由知府掌握一切。州又分直隶州和府属州，前者等同于府握一切。州又分直隶州和府属州，前者等同于府(即省即省辖市辖市)，如泸州、靖州、汝州、徐州等，也就是各地的，如泸州、靖州、汝州、徐州等，也就是各地的中心城市。中心城市。坊厢皆有坊厢皆有长，每十年编造黄册一次，以便征收

33、赋税。当时颁布的长，每十年编造黄册一次，以便征收赋税。当时颁布的到任须知到任须知31条，重点是城市及郊县的司法和财政管条，重点是城市及郊县的司法和财政管理。明代的地方政权中还有一种按军队制度管理，这就理。明代的地方政权中还有一种按军队制度管理，这就是在重要的地方所设置的卫所，每处驻军数干至万不等，是在重要的地方所设置的卫所，每处驻军数干至万不等，有的后来发展为城市，如天津、锦州、沈阳、咸海等。有的后来发展为城市，如天津、锦州、沈阳、咸海等。v在清代以前，中国的城市一直坚持大一统布局及整齐划在清代以前，中国的城市一直坚持大一统布局及整齐划一、严格规划建设的原则，保持几乎完全雷同的格式及一、严格规

34、划建设的原则，保持几乎完全雷同的格式及内涵，城市的数量也一直稳定不变。如县一级城市的数内涵，城市的数量也一直稳定不变。如县一级城市的数目在秦代是目在秦代是1500，汉代是，汉代是1587，唐代是，唐代是1573，宋代是，宋代是1135，明代是，明代是1358，清代是，清代是1360，上下浮动不大。，上下浮动不大。v在传统建筑思想上，中国城市必定要有城墙，这是将汉在传统建筑思想上，中国城市必定要有城墙，这是将汉民族文化同所谓的民族文化同所谓的“四夷四夷”(东夷、西戎、南蛮、北狄东夷、西戎、南蛮、北狄)文文化相隔离的重要手段，所以又是行政和文化的象征。化相隔离的重要手段，所以又是行政和文化的象征。

35、二、中国市制的产生和发展二、中国市制的产生和发展v在我国城市发展的在我国城市发展的4000多年的历史中，虽有较为发达的城多年的历史中，虽有较为发达的城市，但都不是一级行政区划，没有形成单独的行政建制。市，但都不是一级行政区划，没有形成单独的行政建制。真正产生具有近代意义的城市行政区，在法律上承认市、真正产生具有近代意义的城市行政区，在法律上承认市、镇是一种独立的地方行政建制则始于清末和民国初年。镇是一种独立的地方行政建制则始于清末和民国初年。v进入近代以来，中国城市行政管理体制开始由分割向自治进入近代以来，中国城市行政管理体制开始由分割向自治过渡，虽然全国大多数城镇依旧保持着封建管理体制，但过

36、渡，虽然全国大多数城镇依旧保持着封建管理体制，但在上海和北京等少数大城市，城市管理机构和城市区域已在上海和北京等少数大城市，城市管理机构和城市区域已开始从传统的地方政权机构以及政区体系中逐渐剥离。开始从传统的地方政权机构以及政区体系中逐渐剥离。v中国现代市制始于清末中国现代市制始于清末,最早的城市行政区首先在受资本主最早的城市行政区首先在受资本主义影响最大的上海出现，然后在逐渐遍及全国的。至义影响最大的上海出现，然后在逐渐遍及全国的。至18541854年，年，英、美、法三国在上海租借地内成立了具有西方城市政权性英、美、法三国在上海租借地内成立了具有西方城市政权性质的市政管理机构质的市政管理机构

37、“工部局工部局”。18621862年，法国自三国联年，法国自三国联合设置的合设置的“工部局工部局”中单独分出，成立了工部局性质相似的中单独分出，成立了工部局性质相似的“公董局公董局”。v工部局和公董局都是在外国资本主义列强的领事们的扶植下工部局和公董局都是在外国资本主义列强的领事们的扶植下产生的，实际上是资本主义列强在上海租界的代理机构。这产生的，实际上是资本主义列强在上海租界的代理机构。这些机构与中国传统的封建分割管理体制相比，在市政管理上些机构与中国传统的封建分割管理体制相比，在市政管理上具有先进性，对上海以及全国各个城镇的管理体制变革具有先进性，对上海以及全国各个城镇的管理体制变革树立树

38、立了一个参照物。了一个参照物。v18951895年，上海的沪南地区设立了年，上海的沪南地区设立了“上海南市马路工程上海南市马路工程局局”。19001900年，上海闸北地区的地主和绅商又建立了年，上海闸北地区的地主和绅商又建立了“闸北工程总局闸北工程总局”。这是一个自治性的、以开发建设。这是一个自治性的、以开发建设闸北地区为主要目的的市政管理机构，也是中国人自闸北地区为主要目的的市政管理机构，也是中国人自己筹办的第一个近代城镇区域的管理机构。己筹办的第一个近代城镇区域的管理机构。19051905年，年，上海南市地区效法闸北，在地方政府的支持下成立了上海南市地区效法闸北，在地方政府的支持下成立了“

39、上海城厢内外总工程局上海城厢内外总工程局”，该局作为上海地区的自，该局作为上海地区的自治机构一直存在到治机构一直存在到19091909年。上述机构可以说是开了中年。上述机构可以说是开了中国人自己开始管理近代城市的先河。国人自己开始管理近代城市的先河。v20世纪初，清朝政府为挽救其摇摇欲坠的统治，被迫宣世纪初，清朝政府为挽救其摇摇欲坠的统治，被迫宣布进行宪政改革，其中一项措施即为仿效欧美、日本推布进行宪政改革，其中一项措施即为仿效欧美、日本推行地方自治，为此行地方自治，为此,清廷于清廷于1909年年1月月8日颁布了日颁布了城镇乡城镇乡地方自治章程地方自治章程，这一章程是中国城镇管理体制向近代，这

40、一章程是中国城镇管理体制向近代化转变的重要标志。该章程规定在县辖域分为县城、城化转变的重要标志。该章程规定在县辖域分为县城、城外集镇和乡村地区分别设置城、镇、乡三类自治单位。外集镇和乡村地区分别设置城、镇、乡三类自治单位。这是中国政制史上第一次以法律形式将城镇地区与乡村这是中国政制史上第一次以法律形式将城镇地区与乡村地区加以区分，分别单独设置管理单位。地区加以区分，分别单独设置管理单位。关于城镇自治的条款是整部章程的精华所在，主要内关于城镇自治的条款是整部章程的精华所在，主要内容如下：容如下：其一，凡府其一，凡府 、州、县治所在的城厢地方称为、州、县治所在的城厢地方称为“城城”；其；其余地方人

41、口满余地方人口满5 5万的称为万的称为“镇镇”。城和镇都可以与府、。城和镇都可以与府、州、县等传统政区单位一样，单独设置自治管理机构。州、县等传统政区单位一样，单独设置自治管理机构。城和镇的自治机构受所在地地方官府的严格监督，后者城和镇的自治机构受所在地地方官府的严格监督，后者甚至有权解散自治机构。甚至有权解散自治机构。v其二，城和镇的自治机构包括议事会和董事会，办公处其二，城和镇的自治机构包括议事会和董事会，办公处称自治所。自治机构的职能主要涉及教育、卫生、救济、称自治所。自治机构的职能主要涉及教育、卫生、救济、市政工程、工商管理及其他城镇特有的事务。市政工程、工商管理及其他城镇特有的事务。

42、v其三，城和镇与传统的其三，城和镇与传统的“乡乡”级政区平级，可设级政区平级，可设置所谓的置所谓的“下级下级”自治机构；而府、州、县等传自治机构；而府、州、县等传统政区地位比乡和镇高，可设置所谓统政区地位比乡和镇高，可设置所谓“上级上级”自自治机构。治机构。v其四，城和镇的自治地域范围，以城和镇其四，城和镇的自治地域范围，以城和镇的固的固有境域为准；城镇区域面积较大的，且人口满有境域为准；城镇区域面积较大的，且人口满1010万以上的，可在内部划分若干区进行管理万以上的，可在内部划分若干区进行管理。这份章程的意义巨大：这份章程的意义巨大：v首先，章程第一次从法律上明确，城镇区域应该从传统的地域型

43、行政首先，章程第一次从法律上明确，城镇区域应该从传统的地域型行政区区(如省、府、州、县、乡等如省、府、州、县、乡等)网络中分离出来，使城市型行政区这种网络中分离出来，使城市型行政区这种新的政区得到了萌生的必要条件。新的政区得到了萌生的必要条件。v第二，章程第一次把城镇区域视作一个整体，并允许单独设置有某些第二，章程第一次把城镇区域视作一个整体，并允许单独设置有某些地方政权性质的管理机构，迈出了城乡分治的关键一步。地方政权性质的管理机构，迈出了城乡分治的关键一步。v依照章程，全国各地的城镇自治或快或慢，都有所进展，进展较快的依照章程，全国各地的城镇自治或快或慢，都有所进展，进展较快的是四川和湖北

44、二省。至是四川和湖北二省。至19111911年年2 2月为止，四川省的自治城镇已达到月为止，四川省的自治城镇已达到100100多个。镇自治会成立了多个。镇自治会成立了143143个，湖北省也成立了沙市等个，湖北省也成立了沙市等1515个城市的自个城市的自治会。治会。v1911年辛亥革命后江苏省成立了临时省议会，决定在全年辛亥革命后江苏省成立了临时省议会，决定在全省继续推行地方自治，公布了省继续推行地方自治，公布了江苏暂行市乡制江苏暂行市乡制。该。该法令规定：法令规定：“凡县治城厢地方为市，其余市镇、村庄、凡县治城厢地方为市，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上为市，不满五万者为屯集等各

45、地方，人口满五万以上为市，不满五万者为乡乡”。即将清制中的。即将清制中的“城城”、“镇镇”统一改称为统一改称为“市市”。第一次提出了市制的概念。第一次提出了市制的概念。v19141914年袁世凯下令停办地方自治，市的组织被解散。年袁世凯下令停办地方自治，市的组织被解散。v19181918年中华民国军政府设立广州市政公所，年中华民国军政府设立广州市政公所，19201920年改为年改为市政厅市政厅，这是中国市政制度的首次实践。，这是中国市政制度的首次实践。v19211921年，民国北京政府以大总统教令形式，公布了年，民国北京政府以大总统教令形式，公布了市自市自治制治制。这是中国第一部由中央政府颁布

46、的关于设置市建。这是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件。此后，市作为城市地区政府单位的名称，制的正式文件。此后，市作为城市地区政府单位的名称，一直被沿用到今天。一直被沿用到今天。v这部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，从国这部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，从国家意义上开创了中国市制。家意义上开创了中国市制。v翌年，又制定了翌年，又制定了市自治制施行细则市自治制施行细则，规定设市地方，规定设市地方，以首都、省会、商埠以首都、省会、商埠1 1县治城厢，以及其他满县治城厢，以及其他满l l万人口的城万人口的城镇为限。市是具有法人地位的自治团体。市分为特别市和镇为限

47、。市是具有法人地位的自治团体。市分为特别市和普通市两种。普通市两种。v19261926年年1010月，北伐军攻克武汉后设立汉口特别市，下辖汉阳月，北伐军攻克武汉后设立汉口特别市，下辖汉阳县，成为中国历史上第一个辖县城市。但当时所谓的市，仅县，成为中国历史上第一个辖县城市。但当时所谓的市，仅是一种自治团体，不是一级地方行政实体，各自有不同的暂是一种自治团体，不是一级地方行政实体，各自有不同的暂行条例，而无共同适用的组织法，设市后，没有明确的行政行条例，而无共同适用的组织法，设市后，没有明确的行政区域界线，与有关的省、县往往因权限及行政区划问题发生区域界线，与有关的省、县往往因权限及行政区划问题发

48、生争执。争执。v鉴于上述情况，国民党政府定都南京后，对原来的市制进行鉴于上述情况，国民党政府定都南京后，对原来的市制进行了变革，将市改为一级地方行政实体，同时兼有自治团体性了变革，将市改为一级地方行政实体，同时兼有自治团体性质。质。1928年年7月月3日公布了日公布了特别市组织法特别市组织法和和普通市组普通市组织法织法，成为中国第一部全国通行的市组织法，是中国市建，成为中国第一部全国通行的市组织法，是中国市建制形成的标志，从法律上确定了现代市制。制形成的标志，从法律上确定了现代市制。v1930年年5月月20日，国民党政府废止了日，国民党政府废止了特别市组织法特别市组织法和和普通普通市组织法市组

49、织法，另颁布，另颁布市组织法市组织法，根据隶属关系将市分为院辖，根据隶属关系将市分为院辖市和省辖市两种，均为自治单位，并提高了设市标准。市和省辖市两种，均为自治单位，并提高了设市标准。v它进一步明确了市建制作为城市地区行政建制的性质，同时也更它进一步明确了市建制作为城市地区行政建制的性质，同时也更强调了设市标准中的经济因素。规定设置强调了设市标准中的经济因素。规定设置(行政行政)院辖市必须具备院辖市必须具备下列条件之一：下列条件之一：(1)首都；首都；(2)人口在人口在100万以上的城市；万以上的城市；(3)在政在政治及经济上有特殊情形者。符合治及经济上有特殊情形者。符合(2)、(3)两款之一

50、，为省政府所两款之一，为省政府所在地者，应隶属于省政府。设置省辖市应符合下列条件之一：在地者，应隶属于省政府。设置省辖市应符合下列条件之一：(1)满足设置院辖市条件满足设置院辖市条件(2)、(3)款之一并为省政府所在地者：款之一并为省政府所在地者：(2)人人口在口在30万以上的城市；万以上的城市；(3)人口在人口在20万以上，其所收营业税、牌万以上，其所收营业税、牌照费、土地税每年合计占该地总收入的照费、土地税每年合计占该地总收入的1/2以上者。以上者。v19431943年年5 5月国民党政府对月国民党政府对市组织法市组织法进行了较大的修进行了较大的修正，一是规定省辖市工作机构除公安局外一律改