土地一级开发、出让业务交流课件.ppt

1、 吉宗杰 土地一级开发业务交流 土地一级开发业务交流 土地一级开发内容介绍 土地一级开发中的法律风险与防范 土地一级开发相关法律法规 土地使用权出让土地一级开发内容介绍 一、我国一级土地开发的概述 （一）一级土地开发的概念 土地一级开发也称土地储备开发、土地整理、土地综合整治、土地成片开发等，目前没有很统一的学理定义，各地具体政策与法规与规章的规定也不同。土地一级开发是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。从具体工作来说，土地一级开发是指按照城市规划、土地利用总体规划、城市功能定位和经济发展要求，由政府统一组织，由土地一级开发主体实施，通过征地、拆迁、安置、补偿和市政建设，使建设用地实

2、现宗地平整、市政配套的状态，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），以达到土地出让条件的行为。相对而言，通常将土地出让后进行的房地产建设称为二级开发，土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租。土地一级开发内容介绍 通过立法对土地一级开发的定义：北京市土地一级开发管理暂行办法(京国土房管出字20021100号)第一次从立法的角度对土地一级开发的涵义做了较为详尽权威的界定。第三条：“本办法所称土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备中心(以下简称市土地储备中心)及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计

3、划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。”土地一级开发内容介绍 （二）一级土地开发在土地开发体系中的位置 土地一级市场，是土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征用为国有土地后出让给使用者的市场。出让的土地，可以是生地，也可以是经过开发达到“七通一平”的熟地以及介于两者之间的毛地。土地一级市场，是由国家垄断的市场。土地的二级市场是土地使用者将达到规定可以转让的土地，进入流通领域进行交易的市场。2004年8月31日之前，传统的房地产开发模式基本上都属于土地、房屋两级市场联动开发。即开发商寻

4、求协议转让的土地，然后获得土地开发权，再进行房屋开发。2004年8月31日之后，土地走向了市场化。过去被开发商打包在一起的土地市场与房屋市场之间加进了政府的土地整理储备中心。土地一二级市场被政府清晰划界。土地一级开发内容介绍 二、土地一级开发的模式 1、完全政府运作的模式（现国土资源部以通知的形式禁止）政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款进行土地一级开发

5、，开发完成后或将预期的熟地交由土地治理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。国土资源部通知内容：国土资源部发布通知要求，2011年3月底之前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。土地储备机构退出一级开发，意味着土地储备部门将只能进行土地收储工作，一级开发将完全由企业按照市场规律进行操作。土地一级开发内容介绍 2、完全市场运作模式 这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地一次性出让给土地一级开发公司，由其通过土地使用权出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内

6、的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权，期间土地使用权发生了两次转移。这种模式中，政府可以按照经过测算的“熟地”价格向一级开发企业通过市场竞争方式出让“生地”，一级开发企业在完成一级开发前向政府支付“熟地”价款；或者政府向一级开发企业出让“生地”，一级开发企业完成一级开发后核算开发成本及酬金，待土地转让取得土地价款后扣除开发成本及酬金，剩余土地转让款归政府所有。政府通过出让协议保证其土地所有者权益和社会公共利益，土地开发企业则通过与二级开发商的转让协议保证其开发利益。但该模式不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低。土地

7、一级开发内容介绍 3、政府主导的市场化运作模式 土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的发展趋势。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在土地出让合同规定的期

8、限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件，土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。土地一级开发内容介绍 三、土地一级开发中的法律要素 1、法律主体 土地一级开发主要涉及三个主体：政府及土地储备机构、土地一级开发企业、被拆迁人及被征地农民。政府是征收和补偿的主体，因此，土地一级开发第一个重要的主体就是政府，土地储备机构的设立恰恰是完成政府一级开发职能的机构。但是，由于政府部门在土地一级开发中会存在资金不足、人员不足等多方面的难题，从而会制约土地一级开发，极不利于土地的储备，鉴于此种客观情况，

9、全国各大城市开始将一级开发引入市场机制，所以才有了政府主导、市场运作规则。土地一级开发内容介绍 2、法律关系 在土地一级开发中，政府是土地所有权的代表，土地储备机构是政府授权负责土地一级开发工作的专门机构，土地一级开发企业是开发的具体实施者，而被拆迁人及被征地农民则是一级开发前的土地使用者。如何理顺三个主体之间的法律关系，尤其是政府与一级开发企业之间的法律关系，对土地一级开发的顺利进行，至关重要。原则上说，政府可以基于法律的规定授权给土地储备机构，由土地储备机构独自完成土地一级开发，政府与土地储备机构之间是授权与被授权的关系。事实上，征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题，土地一级开

10、发的过程，也就是协调、处理和重新调整三者利益关系的过程，而政府及其土地储备机构很难独立完成这些工作。因此，政府或土地储备机构可以委托有实力的一级开发企业进行土地一级开发，从而解决土地储备机构资金不足、人员不足等难题。土地一级开发内容介绍 如果政府进行一级开发，政府就是一级开发的主体，应由政府履行义务并承担责任，如果政府委托一级开发企业进行土地一级开发，一级开发企业就成为一级开发的主体，那么是一级开发企业要承担责任？还是仍由政府承担责任？如果拆迁问题产生争议，拆迁裁决书中的主体应该是政府还是一级开发企业？解决问题之根本在于界定政府与一级开发企业之间的法律关系，当前基本认为是委托关系。但更倾向于是

11、一种复合关系，即基本的委托关系+承包关系。如果政府与一级开发企业之间是委托关系，按照合同法402条的规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时，知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在土地一级开发中，因为政府是征收和补偿的主体，被拆迁人和被征地的农民大都知道一级开发企业是受政府的委托进行一级开发，在实际操作中，政府与一级开发企业也是签订土地一级开发委托协议，因此，政府很难规避掉一级开发过程中应当承担的责任。土地一级开发内容介绍 如果政府与一级开发企业之间是承包合同（建筑施工合

12、同），则政府可以将一级开发过程中的风险通过合同约定转嫁给一级开发企业，政府则无需承担责任与风险，从而促使开发企业加强管理，提供开发的效率和效益。从土地一级开发的实际情况来看，政府下达的征收决定是强制性的，只是拆迁补偿的价格可以协商，并且最终由政府全部出资，仅是委托企业进行一级开发，从这个角度看，将其界定为承包关系又极大缩减开发企业的自主性并打消其积极性。土地一级开发内容介绍土地权属关系土地所有权土地使用权土地一级开发权是土地所有人对其拥有的土地依法享有的的权利。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制。是指民事主体在法律允许的范围内对国有土地或集体土地的权利。土地一级开发实施单位

13、依照法定程序，对特定土地实施征收、拆迁、规划设计、市政基础设施建设、公共服务设施建设、管理、服务的权利。应该是土地使用权衍生出的一项权能，是一种特殊的受限土地使用权。目前尚无定论。3、土地一级开发中涉及的权属关系土地一级开发内容介绍政府一级开发主体二级开发单位土地所有权土地一级开发权（受限土地使用权）土地使用权熟地出让生地出让协助服务收回权利主体权属4、土地一级开发中权利主体与权属关系土地一级开发内容介绍 四、土地一级开发的程序 1计划编制 首先要根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及土地供应计划、土地利用年度计划和土地储备开发计划，来编制土地一级开发计划。2前期策划

14、根据已编制的土地一级开发计划，原土地所有者或使用者在征得县(区)人民政府和镇级人民政府或上级主管部门同意后，向市级国土资源管理部门提出土地一级开发申请。市级国土资源管理部门受理申请并进行预审，委托土地储备机构编制土地一级开发实施方案。土地一级开发内容介绍 3征询意见和审批 市级国土资源管理部门会同相关部门，包括规划、建设、交通、环保等部门，就土地一级开发实施方案提出原则意见。同时，土地一级开发项目涉及征用土地的，土地储备机构根据计划和规划有关手续分别向所在区(县)政府提出征地申请，由区(县)政府按规定程序办理征地报批手续；涉及农转用的，向国土资源管理部门申办农转用手续；涉及房屋拆迁的，向房管部

15、门办理房屋拆迁手续。土地储备机构通过委托或招标的方式确定土地一级开发主体，并下达土地一级开发批复，签订土地一级开发合同。土地一级开发内容介绍 4组织实施开发 土地一级开发主体首手进行拆迁调查、评估，按相关政策文件协商制定拆迁安置补偿方案等等，并需经过政府主管部门审查通过。与此同时，进行一级土地开发的开发商要及时做出土地规划方案，以核定土地性质、使用功能、范围、规模、开发强度等技术经济指标。完成以上准备工作，就可以针对地块实施拆迁、拆除、三通一平或七通一平等工作。法律实务：土地征收阶段，一级土地开发商转包拆迁工程，应注意费用处理，资质、政府批准等。市政工程建设阶段，可与征地拆迁工作同时展开，市政

16、工程建设主要包括：市政工程设计、签署接用协议、工程建设与工程验收四个阶段，签署接用协议时，各方应明确需用接用的管线接口位置，与特征地块的距离、铺设管线成本、使用费用及建成后的维修管理责任等，接用至项目用地红线内的市政管线应符合区域规划要求，避免二次扩容，基于市政工程建设的特殊性，一般工程建设均由市政管委指定施工单位承建，但土地一级开发商应尽职履行甲方义务，确保工程在规定的期限内完工并达到要求的质量标准。土地一级开发内容介绍 5项目验收 土地一级开发项目完成后，土地储备机构负责实施，由市国土资源管理部门会同相关部门根据土地一级开发合同、计划和规划的批准文件进行验收。验收合格的建设用地，纳入政府土

17、地储备库。法律实务：土地一级开发的验收包括，审核土地一级开发主体提交的一级开发成本报告、审核待征土地地上物清除状况及拆迁结案手续、复检市政工程等。土地一级开发商的验收主体应为：土地储备部门、市政建设部门、工程建设管理部门、拆迁管理部门及土地一级开发商一并完成。对于一级开发商成本的审核应由土地管理部门聘请具有相应资质的（最好专为政府投资项目所设的事业单位）评审机构负责，鉴于一级土地开发成本是土地上市交易价的基础，因此，评审机构应充分发挥职能，在公平、公正、合理的基础上对已发生的一级开发费用进行审核认定。土地一级开发内容介绍 五、开发土地获得途径与程序 土地一级开发主体获得开发土地主要是国土资源管

18、理部门或土地储备机构通过招标方式来确定。国土资源管理部门或土地储备机构根据经批准的计划、规划、征地等文件和相关材料，组织编制招标文件，经批准后，一般由土地储备机构组织招投标。招投标按照政府确定的程序进行，包括：1、核准招标方式和招标范围 2、编制招标文件 3、发布招标公告或发出投标邀请书 4、对潜在投标人进行资格审查 5、发招标文件并组织现场勘察 6、投标人编制投标文件 7、组建评标委员会 8、开标、评标，提交评标报告 9、确定中标人 10、发出中标通知书 土地一级开发内容介绍 其他方式获得土地一级开发权 收购方式就是购买已经取得一级开发项目的企业。北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法第36

19、条规定：中标人不得擅自将其承担的土地一级开发中标项目整体向他人转让，也不得将其土地一级开发中标项目进行肢解后转包。因此，必须以原有公司的名字继续做下去，只能买这个公司。比较妥善的操作方式是给原有公司的股东一定的补偿，让其退出，把公司的法人股东进行更换即可。这样就取得了土地一级开发资格。土地一级开发内容介绍 六、土地一级开发的内容 1、办理各种政府审批手续，包括规划、项目核准（立项）、征地、拆迁、市政建设审批（包交、环评）；2、实施征地工作；3、实施拆迁工作；4、完成地上物拆除（注：树木可以留给二级开发商完成）、地下构筑物拆移、渣土清运、围墙施工、场地平整等工作；5、实施市政建设；6、招标人认为

20、可由中标人承担的其他一级开发工作。土地一级开发内容介绍 七、土地开发过程管理 一级开发监管主要依靠有关法规和合同约定来约束，监管主要目的是控制成本、控制开发进度以及开发质量。目前主要有如下几种制度措施：1.实行重大事项或重要环节审核制度，主要包括对征地方案、拆迁方案、大市政建设方案等审核。土地一级开发内容介绍 2.定期报表制度，报表包括一级开发进度报表、资金使用情况报表、手续办理情况报表等。利用定期报表制度来检查进度、资金的使用、手续办理的情况等。3.进度对比制度，通过对实际运作进度与一级开发单位投标承诺进度进行对比分析，监督开发进度。4.参与制度，储备机构参与一级开发单位就项目拆迁、市政设计

21、、施工等外包工作招标的评标工作。主要形式是充当招标过程监督代表，检查招标工作的公开、公正、合理、合法性，确保有真正实力的公司中标。土地一级开发内容介绍 5.备案制度，要求一级开发公司及时提交合同、支付款项凭证、手续办理批复等文件资料给储备机构备案。应该说明的是，备案并不意味着储备机构认可合同或支付费用合理合法，合同签订、费用支付最后要经审计部门审计确认。6.责任制度，对有收费标准的费用，按标准支付，储备机构均予以认可，对于超标支付或故意扩大成本的支出费用由一级开发单位承担。土地一级开发内容介绍 八、土地开发成本构成 1.征地拆迁补偿费及有关税费 2.收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用 3

22、.市政基础设施建设有关费用 4.招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用 5.贷款利息 6.土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用；不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其他支出。土地一级开发内容介绍九、土地一级开发的盈利模式盈利模式盈利模式从一级开发本身获利分享土地增值收益持有部分公共建筑为二级拿地铺垫1234通过严格控制各阶段成本费用获利通过控制成本和开发创新获利通过持有优质物业、提供公共服务而获利通过二级房产开发而获利土地一级开发内容介绍 土地一级开发盈利模式节点提示：在现在一些企业中，通过一些途径得到土地的一级开发权，并不是为了自己开发，而是看好一级开发权的运营，如成立公

23、司进行一级开发，得到开发权后，通过股权运作转让开发权，得到附加利益。土地一级开发内容介绍十、土地一级开发资金来源 融资方式现状（在全部资金来源中的比重）趋势（在全部资金来源中的比重）财政拨款比重很小增长空间有限银行贷款比重很大有所减小吸收直接投资占有一定比重增长空间有限发行股票比重很小增长空间有限发行债券增长空间较大商业信用占有一定比重有所减少基金、信托等比重很小增长空间很大地方政府债券尚未立法，专门为土地一级开发而发行的债券在国内也未出现；开发单位如果是股份有限公司，可以发行公司债券。商业信用主要是施工单位垫资和预收款，随着央行121号文件实施，未来增长空间有限。注：土地一级开发内容介绍 融

24、资信托模式：贷款型信托 信托投资公司作为受托人，接受市场中的不特定投资者（作为委托人）的委托，以信托合同的形式将资金集合起来。然后通过一个信托贷款的模式贷给开发商，开发商于信托计划期限届满，将资金偿还给信托公司。而信托公司于固定时点向投资者支付信托收益，并于期限届满之时将最后一期信托收益和本金偿还投资者。贷款型信托期限相对较短，对资金及收益安全性要求较高。监管部门要求信托公司对此类信托计划参照商业银行的贷款标准执行。委托人信托公司开发商担保人土地一级开发内容介绍 融资信托模式：股权型信托 信托投资公司作为受托人，接受市场中的不特定投资者（作为委托人）的委托，以信托合同的形式将资金集合起来。然后

25、，收购开发商的部分股权，从而获得了开发商的部分所有者权益，并以到期转让股权作为保证，将资金投入到相关项目中。信托计划期限届满，由开发商的股东按照事先约定，对信托公司持有的股份溢价回购。信托计划除采用股权溢价回购的规定外，还要求有相应的担保措施，例如其它股东的全部股权质押。作为一种阶段性持有的股份，在信托期限结束后，有两种退出方式：一是开发商或其它股东回购；二是拍卖。信托公司拥有开发商股权，具有优先股性质，每年的回报率在信托协议中是固定的，它不参与超额利润的分成。股权型信托模式满足了前期融资需求，增加了开发商的自有资金，帮助其达到商业银行的融资标准，提高其信用等级；同时，又解决了开发商对丧失项目

26、控制权的担忧。委托人信托公司开发商担保人股权土地一级开发内容介绍 融资信托模式：权益型信托 又称股权投资型信托、交易型信托。这种信托是通过发行信托计划，募集信托资金，以股权的形式投资房地产，成为开发商的股东或者房地产项目的所有者之一，直接参与房地产企业的经营管理或房地产项目的运营。特别之处在于，双方还要签订一定年限的租约。租约约定，用信托资金购买房地产的物业，将此房地产物业出租给相关承租人，信托公司根据股权比例分享经营收益，扣除一定的管理费用后，作为信托收益回报给投资人。委托人信托公司开发商承租人股权收益土地一级开发内容介绍土地一级开发融资需求土地一级开发是资金密集型行业，征地补偿、房屋拆迁、

27、土地平整、基础设施配套等，都需要投入大量资金，而且资金需求量主要集中在征用土地和房屋拆迁等前期。当开发完成的土地不能马上投入市场或者一时转让不出去时，土地就会产生持有成本，积压资金，降低资金流动性。储备机构要继续“吸进”土地，开发企业要实现资金周转，从而形成进一步融资需求。资金是土地一级开发的瓶颈和成功的关键因素之一。发达城市土地一级开发部分项目总投资结构：发达城市土地一级开发部分项目总投资结构：征地拆迁占六成、市政建设战两成、期间费用及税金战两成。土地一级开发融资模式 根据不同城市分为：1、土地储备机构直接安排融资，并承担融资安排中的责任和义务。2、一级开发主体直接融资，而由土地储备机构本身

28、或者委托其他担保机构承担担保责任。3、一级开发主体直接融资，并承担融资安排中的责任和义务。4、一级开发主体为完成土地一级开发项目，专门成立项目公司，由项目公司直接进行融资，由一级开发主体提供担保责任。土地一级开发中的法律风险与防范 一、土地一级开发风险 土地一级开发要面对三大类客户：政府、原使用者、二级开发商 土地一级开发涉及到征地、拆迁、转居、安置、市政基础设施建设等工作，非市场因素很多 资金需求量大 各环节间的接口多 （一）法律关系界定不准带来的风险 1、政府与一级开发企业根据责权利一致的原则，既然开发商有利可图，就应当有风险责任，但现在看来没有。这是委托关系的不足。这种法律关系的设定，也

29、容易让开发商在管理中疏于管理，比如意外伤害，侵权损失；还比如，为了拆迁快些，加大安置面积。这么多的风险责任不分清的话，政府的责任就无法承受。当然如果基于此管理太严格，没有了开发商的自主空间，也会影响开发商的积极性。拆迁和征收工作必定弹性较大。只要不是有意弄虚作假，都需要政府用宽容的心态对待他们。但如果政府将土地一级开发承包给企业，政府可以将包袱甩出去，但相应的权力却无法同时授权给企业，对企业而言，责任难以承受，同时如果没有政府行为和权力的支持，开发寸步难行。土地一级开发中的法律风险与防范 2、统一法律法规缺位 目前土地一级开发没有统一的法律法规，国土资源部等部委也没有出台相应的规章，导致各地一

30、级开发的不规范。在实务中，如何合理合法在政府与土地一级开发企业之间划分责任、分配利益，没有统一的标准，各地做法不一。土地出让收益分成是一级开发较为重要的利益来源，而现实中往往企业分成比例约定过高，与相关法律法规相冲突或得不到法律法规的支持，企业将会面临该部分合同利益得不到实现的风险，政府将面临国有资产流失的危险。也正是因为法律法规的缺位，或许由于一任领导的更迭，或许由于上级出台与该政策相冲突的文件，或许由于利益的驱使导致政府不诚信等，都会导致作为土地一级开发合同依据的政策的变化，或者导致土地一级开发合同项下某些利益的丧失。由此，土地一级开发合同开发商的利益就得不到相应的保障。土地一级开发中的法

31、律风险与防范 3、现行法律使得土地一级开发融资面临难题 与土地二级开发相比较，土地一级开发存在难以融资的风险。在土地二级开发中，房地产开发商可以土地设定抵押直接融资，也可以预售房屋抵押融资；但在土地一级开发期间，开发商不享有该幅国有土地的使用权，不可能利用该项目的标的物（土地）予以融资，开发商存在融资难及资金回笼的风险。土地一级开发中的法律风险与防范 （二）其它风险 1、征地与拆迁困难的风险 土地一级开发往往会涉及到征地与拆迁安置等相关事项，征地特别是农用地的征用涉及到政府的审批，而拆迁安置又是土地一级开发较大且不可预知的风险。征地最终能否得到政府的审批，拆迁安置是否能顺利实施，尤其是“钉子户

32、”的多少，将是土地一级开发合同履行的又一大风险。法律实务：进行征用土地公告。市、县人民政府土地行政管理部门在收到征用土地方案批准文件10个工作日内进行征用土地公告，并负责具体实施。公告的内容包括（1）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（2）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（3）征地补偿标准和农业人员安置途径；（4）办理征地补偿登记的期限、地点。土地一级开发中的法律风险与防范 征地补偿、安置方案公告。县级人民政府土地行政管理部门会同有关部门根据批准的征收方案，在征收土地公告之日起45日内拟定征地补偿安置方案，经市、县人民政府批准，由市、县土地行政主管部门予以公告。公告的内容包括

33、（1）集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（2）土地补偿费的的标准、数额、支付对象和支付方式；（3）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（4）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（5）农业人员的具体安置途径；（6）其他有关征地补偿、安置的具体措施。未如期办理征地补偿手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。影响征地申请报批的情形：（1）引发重大群体性事件的地区暂缓批地；（2）违反土地利用总体规划和年度计划的不得批准用地；（3）社会保障费用不落实的不得批准征地；（4）违法用地物为未经依法查处的不得批准建设

34、用地。土地一级开发中的法律风险与防范 2、资金链断裂风险 土地一级开发商垫资时间比较长，征地、拆迁安置需要大笔资金，在这种情况下，开发商若没有雄厚的资金保障或有较强的融资能力，势必面临资金断裂的风险。在资金获取困难的情况下宁愿降低利润也要由政府解决征地、拆迁阶段的资金，否则项目将难以为继。土地一级开发中的法律风险与防范 3、土地出让价格风险 当地土地供应过多或者房地产市场不景气时，土地出让价格过低甚至流标，都会影响土地一级开发商收回投资；另外，致力于土地一级市场拿地的企业会遇到土地出让竞争激烈而自身资金实力不够的情况，也将面临该幅土地出让价格太高而无法实现通过土地一级开发拿地的风险。土地一级开

35、发中的法律风险与防范 二、土地一级开发中的法律风险防范 由于土地一级开发自身的特点，公司投资土地一级开发的法律及商业风险是不可避免的。但任何风险都具有一定的可控制性的，律师能够就具体的土地一级开发项目进行可行性分析。常见的项目可行性对策：1、设立项目公司 土地一级开发投资项目大、投入资金多，需要专门的机构在投资地进行长时间、持续性的具体操作；本项目在具体操作过程中毕竟存在一定法律、政策及政府不诚信等现存或不可预知风险。因此，开发商设立专门的项目公司，由项目公司依法享有相应的合同权利，履行相应的义务、独立承担相应的法律责任，以降低该投资风险。土地一级开发中的法律风险与防范 2、由当地政府提供相应

36、的法律性文件 土地一级开发商要求当地政府提供相应的法规、规章及政策，或者提供相应的其他的法律性的政府文件，明确该土地一级开发的操作方式及该操作方式的合法性，确保该土地一级开发合同的合法性。3、由当地政府提供相应贷款 土地一级开发商根据投资的需要以及相应投资资金风险的分析，确定需要贷款的数量。该贷款项目，应有政府出面协调并提供具有相应还款能力的国有企业做该笔贷款资金的担保，该类投资项目中，土地一级开发商投入较大的资金并存在较大合同风险的情况下，通过该担保贷款融资可以最大限度降低开发商的投资风险。土地一级开发中的法律风险与防范 4、通过补充协议的方式，约定特殊权利 土地一级开发商可通过补充协议的方

37、式，约定土地一级开发项目资金的回笼、利润的分配及在土地出让时保证公司土地使用权的获取办法等。5、由当地政府提供相应的优惠政策文件的文本 该优惠政策，应明确该优惠政策的种类及土地一级开发商享有该优惠政策的时间节点及具体的范围等。上述相应的政策及相关的法律性的文件，需要政府或相关部门提供相应的纸质文本或其他具有证据效力的其他形式。土地一级开发相关法律法规 一、中央土地一级开发法规 土地管理类：中华人民共和国土地管理法主席令第28号 中华人民共和国城市房地产管理法主席令第72号 中华人民共和国土地管理法实施条例国务院令第256号 国务院关于深化改革严格土地管理的决定国发200428号 闲置土地处置办

38、法国土资源部令第5号 建设项目用地预审管理办法国土资源部令第42号 国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（20062020年）的通知国发200833号土地一级开发相关法律法规 国土资源部、国家发展和改革委员会关于发布实施限制用地项目目录(2006年本)和禁止用地项目目录(2006年本)的通知国土资发2006296号 土地利用年度计划管理办法国土资源部令第37号 土地利用总体规划编制审查办法国土资源部令第43号 国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知国土资发2009106号 国土资源部土地利用管理司关于印发限制用地项目目录（2006年本增补本）和禁止用地项目目录（2006年本

39、增补本）的通知国土资发2009154号土地一级开发相关法律法规 土地储备开发类 国土资源部关于印发土地开发整理规划管理若干意见的通知国土资发2002139号 国土资源部关于印发全国土地开发整理规划的通知国土资发200369号 国土资源部关于印发省级土地开发整理规划审批暂行办法的通知国土资发2003108号 国土资源部关于印发土地开发整理若干意见的通知国土资发2003363号 中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备贷款和城市基础设施建设贷款风险提示的通知银监通200475号土地一级开发相关法律法规 国土资源部关于加强和改进土地开发整理工作的通知国土资发200529号 财政部、国土资源部关于印发

40、土地储备资金财务管理暂行办法的通知财综200717号 国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发土地储备管理办法的通知国土资发2007277号 北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知京政发20024号 关于北京市土地整理储备中心和区县分中心、重点功能区分中心职责分工（试行）的通知京国土房管出20021112号土地一级开发相关法律法规 北京市国土资源局、市发展和改革委员会等关于印发北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知京国土市2005540号 北京市国土资源局关于发布北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法的通知京国土市2006290号 北京市国土资源局关于

41、调整试点区（县）土地一级开发管理职能有关问题的通知 北京市国土资源局关于下放区县土地储备机构为主体土地一级开发项目授权批复有关工作的通知京国土市201182号 基本农田保护条例国务院令第257号 国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知国办发明电201015号土地一级开发相关法律法规 国有土地上房屋征收与补偿条例国务院令第590号 建设部关于印发城市房屋拆迁行政裁决工作规程的通知建住房2003252号 国土资源部关于印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知国土资发2004238号 建设部关于印发城市房屋拆迁工作规程的通知建住房2005200号 国土资源部关于

42、加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知国土资发2006133号 国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知国土资发201096号 国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知国土资电发201172号土地一级开发相关法律法规 竣工验收类：国土资源部关于印发国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法的通知国土资发200321号 国土资源部关于印发国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法的通知国土资发2003122号土地一级开发相关法律法规 入市交易类：招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)国土资发2006114号 招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定国土资源部令第39号 国土资源

43、部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知国土资发2002265号 国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见国土资发201163号 北京市国土资源和房屋管理局关于印发北京市土地交易市场管理暂行办法的通知市国土房管出字2002716号土地一级开发相关法律法规 二、福建省一级开发法律法规文件 1、福建省人民政府关于加强征地补偿管理切实保护被征地农民合法权益的通知（闽政20042号），2、福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知（闽政文2005592号）3、福建省国土资源厅关于加强土地整理复垦开发工作的通知（闽国土资综20095号）土地一级开发相关法律

44、法规 4、福建省人民政府办公厅关于切实做好建设用地动态监管工作的通知（闽政办2009191号）5、福建省国土资源厅关于加强县级土地开发项目管理工作的通知（闽国土资综2009223号），6、福建省国土资源厅关于进一步简化农用地转用与土地征收报批材料的通知闽国土资综2010220号 7、福建省国土资源厅关于印发有关行政审批事项工作流程图的通知闽国土资文20117号 8、福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见 9、福建省人民政府关于进一步加强土地管理的通知 10、福建省“十二五”土地开发利用专项规划土地一级开发中的法律风险与防范 2、由当地政府提供相应的法律性文件 土地一级开发商要求

45、当地政府提供相应的法规、规章及政策，或者提供相应的其他的法律性的政府文件，明确该土地一级开发的操作方式及该操作方式的合法性，确保该土地一级开发合同的合法性。3、由当地政府提供相应贷款 土地一级开发商根据投资的需要以及相应投资资金风险的分析，确定需要贷款的数量。该贷款项目，应有政府出面协调并提供具有相应还款能力的国有企业做该笔贷款资金的担保，该类投资项目中，土地一级开发商投入较大的资金并存在较大合同风险的情况下，通过该担保贷款融资可以最大限度降低开发商的投资风险。土地使用权出让 一、出让土地使用权概述 1、国有土地使用权出让的概念 国有土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土

46、地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让金是指通过有偿有限期出让方式取得土地使用权的受让者，按照合同规定的期限，一次或分次提前支付的整个使用期间的地租。出让的含义一般包括以下内容：(1)土地使用权出让，也称批租或土地一级市场，由国家垄断，任何单位和个人不得出让土地使用权。(2)经出让取得土地使用权的单位和个人，只有使用权，在使用土地期限内对土地拥有使用、占有、收益、处分权；土地使用权可以进入市场，可以进行转让、出租、抵押等经营活动，但地下埋藏物归国家所有。(3)土地使用者只有向国家支付了全部土地使用权出让金后才能领取土地使用权证书。土地使用权出让 (4)集体土地不

47、经征收不得出让。(5)土地使用权出让是国家以土地所有者的身份与土地使用者之间关于权利义务的经济关系，具有平等、自愿、有偿、有期限的特点。根据中华人民共和国城市房地产管理法第15条第2 款的规定，土地使用权出让合同由由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。这意味着市、县人民政府有权作为国有土地所有者的代表出让土地使用权。土地使用权出让 具有如下特征：（一）出让主体的独特性。（二）受让主体的广泛性。（三）客体的有限性和计划性。（四）期限性。（五）有偿性。（六）为一种创设财产权的行为。（七）属民事法律行为。土地使用权出让 2、出让土地使用权概念 出让土地使用权是通过土地使用权出让所获得的一种土

48、地用益物权，可以是基地使用权，也可以是农地使用权。需要注意的是，出让土地使用权有时也简称为土地使用权，而“土地使用权”是一个内涵不太明确的概念，它可以是用益物权；也可能仅仅指使用土地的权利，即所有权的权能之一，而不是一种独立的物权。土地使用权出让 3、出让土地使用权与划拨土地使用权的区别 土地使用权划拨，是指国家依法按照一定程序将土地使用权无偿地转移给土地使用者，它属于行政行为，而非民事行为。在划拨时，一般不设定土地使用权的期限，但却设定了一定的限定条件，如除了符合出让转让条例）第条规定外，不得转让、出租和抵押。出让土地使用权与划拨土地使用权的区别 取得方式不同。出让取得，有偿、有期限 划拨取

49、得，无偿、无期限 权利义务关系不同。出让土地使用权，土地所有权人和土地使用权人的权利义务进行了明确的法律形式的界定，是一种独立的物权，使用权人具有法定范围内任意的处置权，如转让、出租和抵押等；划拨土地使用权，土地所有权人和土地使用权人的权利义务没有明确的界定，使用权人在行使财产权利时要受所有权人的控制或干扰，还不能成为一种完全意义上的独立物权。土地使用权出让 二、国有土地使用权出让的条件、程序和方式 （一）、国有土地使用权出让的条件 土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。具体到不同的土地，出让条件又会有所不同。比如：已有的建设用地，除了社会公益性用地或公共事业用

50、地等土地外，原则上都是可以出让的土地。这类土地的出让，实际上大都属于划拨土地所有权补办出让手续，其具体条件将在第四节介绍。新增建设用地用于出让的，国家对此有严格的限制条件。即，除了必须符合土地利用总体规划和城镇规划外，还必须符合年度建设用地计划和土地使用权出让计划，未纳入出让计划的土地使用权，不得出让。同时，在出让程序上，也有严格的规定，本节下面介绍的出让程序，主要是针对这种情况的。土地使用权出让 （二）土地使用权出让的程序 1、拟定土地使用权出让方案 土地使用权出让方案由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定。土地使用权出让方案包括出让块地位置、出让用途、出让年限