《中国社会政策分析》课件第五章 失业保险政策.pptx

1、第五章 失业保险政策本章要点 待业保险制度的建立和实施，为劳动制度从计划经济向市场经济过渡创造了有利条件，为建立独立于企业之外的社会保障体系开了一个好头，为巩固和发展稳定大局做出了贡献。1986年初步建立的待业保险制度，覆盖范围仅限于国营企业且属于保障层次很低的失业救济制度，失业者个人并不承担缴费义务，而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难。待业保险制度因其自身存在的制度缺陷，在很大程度上只是一种制度象征，并没有发挥应有的作用。政府针对国有企业的结构性失业，实施了再就业工程。保障下岗职工的基本生活和再就业，是关系社会经济发展、稳定和国家长远发展的关键问题。再就业工程在制度设计

2、上存在不足。再就业工程的实施者主要是政府和部分企业，并且是实施者主导型的。而实施者往往管理职能分散，对市场需求信息反映不灵敏，而被服务者又难以做出自己的选择，导致再就业工程的部分政策效率低下。失业保险制度在实践中存在着覆盖范围过窄，保险待遇给付标准不合理、给付条件不完善、期限太长，失业保险金和经济补偿金的关系未理顺等问题。我国的失业保险制度的制定主要是为了给部分失业者提供最基本的生活保障，难以发挥更大作用。失业保险虽然覆盖率逐年提高，却存在着覆盖不足和覆盖错位的问题。失业保险覆盖率与瞄准度方面的问题，导致失业保险基金的结余迅速增长。“新失业群体”形成、就业方式多样化、统筹城乡就业等现象对失业保

3、险目标瞄准度构成了挑战。失业保险政策的制定和实施是以失业现象的客观存在为前提的,而失业这一概念及其所涵盖的社会现象是人类社会发展到一定的历史阶段的产物。失业是相对于就业而言的。在劳动主要采取了就业这种社会形式以后，才出现了失业现象。就业作为一个历史性的概念，指的是人类劳动的一种特定的社会形式。劳动是人的最基本的需要和人的生存价值和意义的根本体现，劳动的过程既是人的潜在能力的实现过程，也是将自己的能力作用于外在的物质资源的过程。外在的资源是人的劳动得以进行的必要条件。由于在人类社会发展的不同时期，人类劳动使用的生产资料和生产资料的所有制不同，因此，人的劳动也具有不同的社会形式。就业是在工业化、城

4、市化、市场化的过程中产生的社会现象。就业产生和存在的社会经济条件主要是：大量的人口集中于城市之中，城市成为工商业活动的主要场所，主要的生活资料和生产资料都由大机器工业生产和制造，劳动者的劳动能力成为商品，经济活动的各种要素由市场配置。在这样的社会经济条件之下，就业指的就是劳动者得到了有报酬的从事生产经营活动或其他非生产经营性工作的机会。与就业概念相联系，失业指的是在市场经济条件下，在劳动年龄之内、有劳动能力并且有就业愿望的劳动者，失去了或者没能得到有报酬的从事生产经营活动或其他非生产经营性工作的机会。在社会高度组织化、劳动社会化的社会经济环境之中，失业同时还意味着失去了参与社会经济生活、获得社

5、会归属感的最主要的机会。失业现象的存在，从根本上说是人具有的劳动能力与使用劳动能力需要的物质资源之间的关系出现了不匹配。在人类进入工业化社会以后，由于人类的经济活动越来越复杂，人的需要也越来越多样化，不同生产活动之间的协同、生产与消费之间的协调，或者说供给与需求之间的均衡，几乎是不可能完全实现的。所以，产品的供求失衡、劳动力的供求失衡是经常存在的。区别只在于严重程度。劳动力的供求失衡，如果表现为劳动力缺乏，对于劳动者而言，总是好事情。但是，在工业化社会，由于科学技术的发展、产业结构的变化，既存在某些类型的劳动力短缺，也往往同时存在某些劳动力供过于求的现象。因此，失业基本上是工业化社会的一种恒常

6、现象。工业化社会中反复发生的严重的失业，最终使失业被人们视为一个社会问题，需要运用社会力量，特别需要政府采取行动加以解决，政府的失业保险政策就成为一种应对失业问题的手段。中国的失业保险政策之所以制定和实施，也是因为发生了比较严重的失业问题。第一节失业保险建立的背景 我国失业保险建立的背景，简单地说，就是由于经济体制改革将计划经济时期存在的隐性失业变成了显性失业，决策者终于正视了失业问题的存在。一、计划经济时期对失业的处理方式 在整个计划经济体制时期，为了缓解城镇的就业困难，国家曾几次向农村分流城市剩余劳动力，在耕地紧缺、人口增加的情况下，农村也不能无限地吸收城镇的剩余劳动力。另外，由于将大量新

7、增劳动力安排到农村从事简单劳动，使其失去了知识、技能得以提高的环境条件和必要刺激，结果，在加剧劳动力数量与其他生产要素失衡的同时，也积累了劳动力在质量上与其他生产要素失衡的问题。而且国内外的历史与现实都已经表明，在人口增加的同时，只有经济有一定程度的发展，特别是工业化与城市化的发展，才有可能解决富余劳动力的就业问题。中国采取逆城市化的方式解决就业问题，只能造成在城市和农村都存在大量的剩余劳动力。二、以“待业”指称失业 到20世纪70年代末，在中国，包括劳动就业在内的计划管理体制实际上已经难以为继，但是由于各方面原因，许多人还很难承认社会主义存在失业，因此就用“待业”这一概念来指称大批新增劳动力

8、包括返城青年无工可做、无业可就的局面。随着经济体制改革在农村和城市的深入，以及在科学技术发展的推动之下经济结构的迅速变化，原来以隐蔽的方式存在于农村和城市的大量的剩余劳动力已经在日益显性化。大量的事实已经说明，计划经济体制并没有真正解决就业问题，既没有解决摩擦性失业问题，更没有解决结构性失业问题；而且在经济发生波动、工商业领域吸纳劳动力的能力下降时把城镇剩余劳动力分流到农村，更不是解决问题的根本之道。经济发达国家与发展中国家的经验都已经表明，当人类的经济活动发展到以机械化、自动化、信息化为特征时，失业已经成为与经济发展相伴随的不可避免的社会经济现象。在中国，随着经济体制改革的深入、人们思想观念

9、的转变，市场机制在配置资源中的价值、现代经济活动中失业现象的存在等，都逐渐得到了肯定和承认。既然正视了在中国的社会经济体制之下也存在着一些有劳动能力和就业愿望的人找不到工作的现象，同样存在着失业问题，而失业又必然对失业者个人及其家庭的生活造成严重影响，就需要政府采取积极的应对措施。第二节从待业保险到失业保险 虽然由于经济体制改革的深入，以及失业现象的客观存在，政府开始考虑应对失业问题的政策，但是，人们思想观念的转变总是需要经历一个过程。对于现代经济活动中失业现象的存在和应对问题的方式，同样经历了先称为“待业保险”，再确认那样的政策就是“失业保险”的过程。一、待业保险的建立 为适应国营企业经营机

10、制的转换和劳动制度的重大改革，保障职工失业后的基本生活，1986 年7月国务院颁布了 国营企业职工待业保险暂行规定(以下简称暂行规定)。这一制度的建立，是我国就业制度的一项重大变革。待业保险作为市场导向就业机制的一个重要环节，其地位和作用在法律上得到了确定。同时，这一制度的建立，填补了我国社会保障体系的一项空白，成为整个体系的重要组成部分。待业保险制度的建立和实施，为劳动制度从计划经济向市场经济过渡创造了有利条件，为建立独立于企业之外的社会保障体系开了一个好头，为巩固和发展稳定大局做出了贡献。二、失业保险的确立与政策结果（一）失业保险的确立 虽然国家对规定进行了调整，但是在实践运行中，待业保险

11、的覆盖面窄、保险的待遇低、基金支出不合理、基金的管理使用缺乏有效的监督机制等问题仍没有解决。这说明，待业保险制度的实际效力很有限，对失去工作的劳动者的保障程度低，仍然不能适应企业深化改革的需要。终于，1999年1月22日，国务院发布258号令，发布了失业保险条例，同时宣布 1993 年的规定废止。失业保险制度开始起到防范劳动力市场风险的作用，发展为一项真正的制度。由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过的中华人民共和国社会保险法，其中第五章就是失业保险。2010年社会保险法在总结我国失业保险实践经验的基础上，以专章的形式对失业保险的覆盖范围、资

12、金来源、待遇项目和享受条件等做了明确规定，进一步完善了失业保险制度，为失业保险制度的实施提供了法律依据。社会保险法关于失业保险的部分规定，“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费”。失业人员符合“失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年”“非因本人意愿中断就业”“已经进行失业登记，并有求职要求”等条件者，“从失业保险基金中领取失业保险金”。领取失业保险金的期限，根据失业前用人单位和本人累计缴费的时间确定，最长不超过24个月。“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准”。“失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗

13、保险，享受基本医疗保险待遇。失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费”。“失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金。所需资金从失业保险基金中支付”。社会保险法中关于失业保险的多数规则具有合理性，但是失业保险金的标准不与失业前用人单位和本人缴费挂钩，而仅仅是“不得低于城市居民最低生活保障标准”，显然缺乏合理性。（二）失业保险的政策结果 任何保险都是由面对相同风险的人以缴纳一定数量的保险费的方式共同分担风险实际发生所造成的经济损失。但是，失业保险不仅具有由参保人共同分担失业者的经济损失的功能，还有逆

14、经济循环的功能。因为失业率较高的情况通常发生在经济遭遇困难、发生危机的时期。所谓逆经济循环，即在经济困难时期通过向失业者发放失业保险金，使失业者仍然能够保持一定水平的生活消费支出，因此有助于经济的恢复。此外，很多国家的失业保险金通常还会被用于帮助失业者重新就业。我国的失业保险条例颁布实施以来，虽然在预防失业风险、保障失业人员的生存以及促进就业方面发挥了积极的作用，但是，我国的失业保险规则的设计和实施过程也还存在一些问题。总之，就我国的失业保险制度的实施效果而言，政策主要发挥了给部分失业者提供最基本的生活保障的作用。而且，由于给付标准过低，失业保险金领取者的大部分消费都用在必需品上，所以，受益的

15、水平不仅低于发达国家，也低于发展中国家。虽然替代率过高会产生“养懒汉”的负面作用，弱化失业者寻找工作的激励作用，但是如果替代率过低，就无法保障失业者的基本生活，最终也不能通过保障失业者的正常生活消费而发挥失业保险制度推进经济发展的功能。再次，目前中国的失业保险基金的统筹层次低，同样是阻碍地区间的劳动力自由流动的“社会保障壁垒”，不利于劳动力的流动。失业保险条例第7条规定，我国失业保险实行市级统筹，而绝大部分的省份还是实行县级统筹，有的省份甚至统筹单位达到几百个，全国的统筹单位也多达2 000多个。统筹的层次低，造成基金的管理分散而且混乱，各地基金的分布情况不同，有的地区基金结余多，有的地区时常

16、入不敷出，而又无法在各地之间进行调剂。结果是各地之间的失业保险发展情况很不平衡，基金承受能力的差别也较大。此外，由于失业保险金的大量结余，在失业保险金的管理方面也发生了某些基金管理不规范，借就业服务之名滥用、挪用失业保险基金的问题。我国的失业保险制度，从建立伊始就明确了保障生活和促进就业两项制度功能。然而在制度的具体实施过程中，个别地方甚至出现将70%的失业保险基金用于“送温暖工程”的现象。因而现行失业保险条例对于保险基金在就业促进方面的支出做出了严格的限定，使得促进就业的制度功能发挥不明显。从失业保险基金的支出结构来看，1999年以后，广义上用于促进就业的支出（包括转业训练费、职业介绍费和支

17、持再就业服务中心的支出）所占比重是逐年下降的，大部分基金被用于发放失业保险金。第三节难以保险的失业 如前所述，任何保险都是由面对相同风险的人以缴纳一定数量的保险费的方式共同分担风险实际发生所造成的经济损失。这就是保险的本质，即面对相同风险的人共同分担风险造成的损失。失业保险自然也不例外。在工业化社会，失业保险政策基本上还是体现了保险的本质的。但是，当今社会由于社会经济结构已经发生的巨大变化，对于失业的风险已经很难采用保险的方式来应对了。或者说，现行的失业保险已经脱离了保险的本质。在工业化社会，生产活动主要以大机器集中于大工厂的方式进行，劳动者也是大规模地集中在工厂中就业。在大机器工业的时代，严

18、重的失业主要发生在经济危机时期，或者受到新技术冲击的行业。这属于周期性失业和技术性失业。在非经济危机时期，多数劳动者是能够稳定就业的，失业主要发生于在竞争中失败的企业。另外，就是由于劳动力市场运转的不完善而出现的摩擦性失业和特殊生产活动中存在的季节性失业。这些类型的失业都可以通过保险的方式予以应对。但是，第二次世界大战以后，由新的技术革命引发的结构性失业就已经不是失业保险能够应对的风险了。结构性失业指的是由于产业结构的变化而引起的失业。这种失业的特点是职位空缺和失业者并存，在一些行业中劳动力稀缺，而在另一些行业中却存在着一定量的失业者。结构性失业与技术性失业有一定的重叠，失业者失业主要是因为受

19、到了新技术的排挤。与技术性失业不同的是，被新技术排挤的工人原有的技能已经失去了需求，他们又很难适应需要高知识、高技能的劳动力的新的工作岗位。这种类型的失业与劳动者之间在技术、知识方面的高度分化相联系。一方面，那些受过高等教育、专门从事科学技术研究工作的人，不断地创造着新的知识、技术，并且不断地将新的知识、技术推广到生产领域，极大地提高了劳动生产率和资本的有机构成；另一方面，在直接从事生产活动的劳动者之中，有些人由于受教育、受训练较少，因而不能适应新产生的工作岗位的要求。因此，就出现了这样的局面：一部分新兴产业或部门需要人力资本较高的专门人才，因为合适的劳动力供不应求而产生大量的职位空缺；而一些

20、传统产业却因为需求持续下降而排挤出大量的工人，这些人由于缺少专门的知识和技能，不能迅速顺利地转移就业，结果就成了失业者。此时，能够缴纳失业保险金的人和需要领取失业保险金的人已经错位。经济发展到目前的阶段，在整个经济活动领域，服务业占比越来越高，经济活动的自动化、智能化水平越来越高，经济活动领域对劳动者的需要将逐渐减少，长期稳定的就业岗位将越来越少，越来越多的人将以灵活、零散的非正规就业方式从事经济活动。能够稳定就业的是具有高知识、高技术的人，他们同时也能获得较高的劳动报酬。这样的人遭遇失业风险的可能性小，而且即使失业也能够以自己的积蓄满足生活需要。而失业风险高的人则是相对缺乏知识和技能的灵活就

21、业者。因此，在当今的后工业化社会、信息社会，特别是即将到来的智能化社会，失业保险政策很难再体现面对相同风险的人共同分担风险的保险本质。如果仍然坚持职工应当参加失业保险的规则，实际上失业保险就会变成一部分人帮助另一部分人的政策。如果变成这样的政策，那么以缴纳保险费的义务形成领取保险金的权利的规则也将失效。在我国目前的情况下，已经存在着失业保险政策脱离保险本质的问题，已经存在着“有险无保”和“有保无险”的问题。一、失业保险制度目标瞄准度 在失业保险制度研究中，所谓瞄准度是指需要失业保险金的人口被失业保险制度覆盖的程度。经过几十年的发展，我国失业保险参保人数不断增加，特别是社会保险法颁布以后，覆盖对

22、象进一步扩大，但现在的失业保险制度仍然存在“瞄准度”不高的问题。虽然覆盖率逐年提高，却存在着覆盖率与遭遇失业问题的劳动者之间错位的问题，形成了失业保险与没有保险的失业者之间“两张皮”的现象。我国失业保险基金的结余迅速增长与此也有直接关系。“自1999年实施失业保险条例以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，包括金融危机期间的2007年和2008年仍连年走低，到2009年出人意料地创下2002年以来最低点。而同期城镇登记失业率曲线则略微上扬，形成一个剪刀口，并具有逐年扩大的趋向。覆盖人数的曲线逐渐上升，但领取失业保险金的人数却持续下降，由此形成一个十分明显的“剪刀口”。(1

23、)“新失业群体”形成对目标瞄准度的挑战 我国以保险模式为特征的失业保障制度，在建立之初主要针对的是以企业裁员为主体形成的“老失业群体”。但近几年来，随着“老失业群体”达到峰值后趋于回落，“新失业群体”浮出水面。“新失业群体”由青年失业者组成，他们中相当一部分从学校毕业后直接加入了失业行列。据劳动部2002年底对89个城市劳动力市场状况的调查，失业人员的平均年龄为33 4岁，其中35岁以下的青年失业者占全部失业人员的55 5%。以青年为主体的“新失业群体”，因为从未工作过或仅从事过临时性工作，几乎没有缴纳过失业保险费，按现行制度规定，就无法获得制度化的失业保险，甚至所有扶持就业的优惠政策都遗忘了

24、“新失业群体”。因而从目前来看，失业保险制度明显不能满足“新失业群体”的需要。而更加令人担忧的是，“新失业群体”的规模仍将呈持续上升之势。同时，很多青年失业者还面临着家庭内部补偿的缺失或不足：上一代人掌握着很少的资源，且还要为自身养老做准备；因为是独生子女，所以没有同代兄弟姐妹的资助；因为年轻，所以没有下一代人可以依靠和期待。(2)就业方式多样化对目标瞄准度的挑战 目前，随着我国社会主义经济体制建立和产业结构调整，就业方式的多样化趋势已经日益凸显，临时就业、弹性就业、家政服务、自营就业等大量非正规就业的方式越来越多。就业方式的多样化符合我国当前和将来一段时间内解决严重就业问题的政策选择，也是未

25、来经济发展的必然趋势。但同时会产生的问题是，目前主要针对传统就业方式而建立的失业保险制度，将不能应对就业方式多样化产生的失业。即使强制非正规就业者参加失业保险，由于非正规就业的不稳定性和收入的波动性，也会面对一些困难。例如，非正规就业人员的就业和失业的边界如何界定？缴纳失业保险费的费基如何确定?累计或连续缴费的最低期限如何确定?等等。事实上，失业保险制度是否要覆盖非正规就业群体，是一个两难的选择。从就业角度看，随着就业方式的多样化，从事非正规就业的人越来越多，应该从促进就业的角度尽可能涵盖多种新的就业群体。但从企业（或雇主）和个人的负担来看，非正规就业如果仍要承担各项社会保险的缴费，那么在劳动

26、力市场上的成本优势将受到削弱，其发展将受到抑制，有可能扩大失业，进而增加失业保险的负担。因此，就业方式的多样化尤其是非正规就业群体的扩大，可谓给现行失业保险制度出了一道大难题。(3)统筹城乡就业对目标瞄准度的挑战 在我国，根据统计制度规定，失业人口是指非农业人口中在一定年龄段内（16岁至法定退休年龄），有劳动能力，在报告期内无业并根据劳动部就业登记规定在当地劳动部门进行求职登记的人口。由此形成的失业率指标被称为“城镇登记失业率”。对失业人口采取在自愿基础上进行登记是一种国际通行的做法，因为进行登记表明他们具有就业愿望，符合国际上公认的对失业的判断标准。我国的“城镇登记失业率”从形式上看符合国际

27、惯例，但在我国特定的国情下，这个指标的缺陷也是显而易见的。第一，登记失业人员没有包括下岗职工，但这个缺陷随着下岗与失业的并轨将趋于消失。第二，登记失业人员仅限于具有城镇户口的人员，甚至连进城务工的农民工都被排斥在外。二、失业预防和促进再就业 在20世纪70年代，许多国家就开始通过采取各种促进就业的措施应对失业问题。直到目前，各个国家的做法基本上是，一方面仍然通过实施失业保险政策以保障失业者的基本生活需要，另一方面通过加强职业培训、职业介绍等方式，帮助失业者再就业。失业率的上升对失业保险来说是“腹背受敌”，失业率每增加1%，便意味着失业保险基金不仅丧失了1%的缴费来源，而且还必须为每一个新增的失

28、业者提供失业保险津贴。但是，随着经济结构的变化，促进再就业的各种措施也越来越难以收到预期的效果。虽然失业保险再就业工程取得了一定的良好社会效益，但政策效果并不理想。原因之一是，我国再就业工程在制度设计上存在不足。再就业工程的实施者主要是政府和部分企业，并且是实施者主导型的。而实施者往往管理职能分散，对市场需求信息反应不灵敏，而被服务者又难以做出自己的选择，导致再就业工程的部分政策效率低下。比较典型的如再就业培训，虽然花费不菲、力度很大，但是效果欠佳。有的再就业政策由于过于偏向原则性的规定，不仅有较强的政治动员色彩，在实际执行中也难免伴随形式主义的做法。如有的地方政府为了解决下岗失业问题，开办本

29、来并不需要的项目，招聘本来并不需要的劳动力，让他们从事本来就不需要的工作，而这一切只是为了“购买”一个发放生活费的借口。我国的就业促进工作，实际上更多的是与19931999年的国有企业改革相关联的。在这一阶段，国家确立了现代企业制度的改革目标，并围绕着现代企业制度建设，在公司制改造、兼并破产、分离企业办社会职能等方面实施了一系列增长措施，取得了显著的成效。与此同时，也使大量职工下岗、失业。1994年开始国有企业改革的试点。主要内容是深化企业改革、转换经营机制与建立现代企业制度。这同时也必然涉及产业结构、行业结构、企业组织结构的调整。当时的工作主要围绕“增资、改造、分流、破产”四个方面进行。其中

30、在分流方面，采取了发展第三产业、提前退休、下岗培训、直接分离到社会等措施，仅在煤炭行业，三年内就分流了富余职工55万人。从 1995 年开始，国务院正式确立了全国100家企业进行现代企业制度试点工作，内容包括改革企业领导人事工作制度等。同年5月2日，国家经贸委、国家教委、劳动部、财政部、卫生部联合发布的关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见，要求具备条件的企业分离自办中小学、医院、后勤服务等单位，不具备条件的企业先在内部分离，独立核算，待条件具备后再逐步推向社会，交由政府管理。改革开放以来，国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，在党的基本理论和基本路线即基本方针的指引下实行；在兼并

31、破产方面，建立了优胜劣汰机制，推进了结构调整。1997年9月召开的中共十五大提出，要深化国有企业的改革，于20世纪末在大多数国有大中型的企业初步建成现代企业制度。1997年，中共十五届一中全会提出了“三年两目标”：“用三年左右的时间，通过改革、改制等方式，使大多数的国有大中型亏损企业摆脱困境，并初步建成现代企业制度。”国有企业现代企业制度的确立，使下岗失业职工大多集中在第二产业，而第三产业的金融、保险、电信等行业往往存在职位需求不足的局面，这也说明了我国存在的失业大多数是体制性失业和结构性失业并存。随着所有制结构的调整，城镇集体企业就业人数下降，国有企业就业人数增长缓慢，甚至在 1996年和1

32、997年出现了负增长的趋势。相应地，私营企业、个体经营者与外商投资企业的就业人数增长迅速。政府针对国有企业的结构性失业，实施了再就业工程。劳动部在1993年提出“再就业工程”实行办法。1994年以后，随着企业改革的深入、失业和下岗员工的增多，再就业问题成为党和政府需要首先解决的问题，再就业工程开始在试点城市，如沈阳、上海、青岛等地实施。经国务院批准，从1995年4月开始，在全国范围内启动了再就业工程。同年，劳动部发出了关于全面实施再就业工程有关问题的通知。1996年底，中央经济工作会议将大量推行再就业工程作为1997年的第二件大事去做。1997年1月，国有企业职工再就业会议召开，朱镕基在会上强

33、调要大力推行再就业工程。在同年初召开的八届全国人大五次会议上，李鹏明确提出了设立再就业基金的要求。同年3月2日，国务院发出了关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知，其中明确规定了由国家经贸委负责全国国有企业兼并破产和职工再就业的组织协调工作。通知还要求，必须妥善安置破产企业职工，各试点城市的人民政府要积极推行上海市实施再就业工程的经验，结合劳动就业、社会保障工作和当地的具体情况，建立再就业服务中心。同年3月，国务院政府工作报告中也提出了在减员增效的前提下建立再就业基金。同年5月27日，劳动部、国家计委、国家经贸委等12个部门联合发出了关于进一步做好企业职工解困和再就业

34、工作的通知。同年7月18日到24日，朱镕基在辽宁考察国有企业时强调，用三年时间使大多数国有大中型亏损企业走出困境，并要着手做好以下方面：第一，继续加强国有企业的领导班子建设；第二，必须坚决走“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的道路；第三，要利用多种方式，让国有企业增资减债。同年9月，中共十五大明确提出鼓励兼并、下岗分流、规范破产与实施再就业工程。同年12月，中央经济工作会议召开，会议指出了要进一步实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，真正形成企业优胜劣汰的机制与劳动力的合理流动机制。会议总结了 1997年国民经济运行情况，指出了国民经济中存在的突出问题

35、，主要是下岗职工增多、职工生活困难所致。会议指出，要建立和完善社会保障制度，组织好实施再就业工程，主要是妥善解决下岗职工的生活问题，千方百计地解决下岗职工的再就业问题，加强职工的职业培训和技术教育等。1998年2月4日，劳动部印发了“三年千万”再就业培训计划。计划决定，在1998年到2000年间，组织1 000万下岗职工参加职业指导和职业培训。同年2月14日，朱镕基在考察天津工作时指出，能否使国有大中型企业脱困的关键，在于企业的下岗人员是否得到妥善的安置，这也是关系国企改革成败的关键。国企下岗职工增加的原因在于：重复性建设；以前建厂没有资金，依靠银行贷款，难以还本付息；用人过多，吃“大锅饭”，

36、一个人的活三个人干。下岗是有利于经济发展和职工的长远利益的。同年5月14日到16日，党中央、国务院在京召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，部署了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。江泽民在会议上指出，此项工作不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。保障下岗职工的基本生活和再就业，是关系社会经济发展、稳定和国家长远发展的关键问题。朱镕基做了总结性的讲话，认为再就业工程是关系全局的政策，是过渡到完善的社会保障体系的必要桥梁。同年6月9日，中共中央、国务院发出了关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知。通知提出，当前和今后一个时期，主要是解决国有企业下岗职工

37、的基本生活保障和再就业问题，将保障他们的生活作为首要的任务；并力争在五年的时间内，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系。同年7月24日召开的全国养老保险和再就业服务中心建设工作会议提出，企业要加快建立再就业服务中心，并确保每一名下岗员工都能领到基本生活费用。1999 年9月22日召开的中共十五届四中全会通过了关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定，其中第八部分专门论述了再就业与社会保障的工作。小结 以上介绍的再就业工程虽然有针对结构性失业的方面，但是主要还是应对体制改革导致的失业。在今天，失业者已经主要不是国有企业职工，而是新增劳动者、各种低技能的劳动者，他们或者根本没有条件参加失业保险，或者没有机会参加失业保险。对于这样的失业者，失业保险既不能发挥保障其基本生活需要的作用，也不能帮助其重新就业。思考题 我国失业保险政策是如何产生的？它的目的是什么？我国现行失业保险政策包括哪些内容？我国失业保险政策面临哪些挑战？参考文献 1 中华人民共和国国务院 失业保险条例：国务院令第258号 （200508/04）20180115 http:/www gov cn/banshi/200508/04/content_20258 htm 2 袁伦渠 新中国劳动经济史 北京：劳动人事出版社，1986 3 杨伟民 失业保险 北京：中国人民大学出版社，2000