课件监察法学.pptx

1、 监察法学 第一章监察法学概述第一节 监察、监督权与监察法一、“监察”的含义与沿革（一）“监察”的基本含义 监察，从词义来说，指监督（督促）考察及检举。在汉语中，监察中的“监”，是“监控、监测、监护、监考、监听”之意；监察中的“察”，是“细看、详审”和“考察、调查”之意，源于论语卫灵公：“众恶之，必察焉；众好之，必察焉。”可见，“监察”一词既指监督考察，又指检举、制止。第一节 监察、监督权与监察法一、“监察”的含义与沿革（二）党和国家“监察”的沿革 在新中国成立前后，“监察”是指党和国家监督党员干部依法履职、秉公用权、廉洁从政的执纪执法活动。尽管“监督”这一基本形式未变，但监察的内涵和外延历经

2、了从新中国成立前的党的监察，新中国成立后的行政监察、行政监察与党的纪律检查部门合署办公的纪检监察，到行政监察升格为国家监察、并与党的纪检合署办公的纪检监察的发展变化。第一节 监察、监督权与监察法二、监察权的概念与特征（一）监察权的概念 监察权是监察法学的核心概念，也是贯穿于监察法的一条主线。国家监察体制改革前，我国对公职人员的监察即反腐败职权，分别由政府行政监察和检察职务犯罪侦查部门行使。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案和监察法，在总结反腐败实践经验的基础上，赋予监察委员会监督、调查、处置三项基本权能。这标志着国家监察权的确立，也标志着新的国

3、家权力结构即在一级人大之下“一府一委两院”的权力格局的形成。据此，我们可以将监察权界定为：国家监察机关享有并行使的，对掌握公权力的公职人员进行监督，对职务违法和职务犯罪开展调查和处置的反腐败执法权力。第一节 监察、监督权与监察法二、监察权的概念与特征（二）监察权的特征 1.在主体上，行使监察权的主体为各级监察委员会 2.在职责上，国家监察权是建设廉洁政治，惩治、预防腐败的国家权力 3.在本质上，国家监察权是中国共产党和国家自我监督的权力 4.在功能上，国家监察权是督促公职人员依法履职、勤政廉政的权力第一节 监察、监督权与监察法三、监察法的概念与特点 监察法是调整监察关系的法律规范的总称，具体而

4、言，是规定国家监督的基本原则和基本要求，明确监察机关的定位，规范监察组织及其职权，监察组织行使职权的方式、程序，以及监督等各种关系的法律规范的总称，包括监察组织法、监察行为和程序法、监察监督法等。就其发展而言，我国的监察法经历了行政监察法和国家监察法两个阶段。第一阶段，即1997年5月9日第八届全国人大常委会通过的中华人民共和国行政监察法和2010年6月25日第十一届全国人大常委会通过的关于修改中华人民共和国行政监察法的决定（已失效），都是规范行政机关监察体制、监察职权、监察对象、监察活动的专项法律；第二阶段，即2018年3月第十三届全国人大第一次会议通过的中华人民共和国监察法（以下简称监察法

5、），是规范国家监察机关组织体制、职责权限、监察范围、监察程序等的基本法律，具有高于专项法律的立法位阶。第一节 监察、监督权与监察法三、监察法的概念与特点 监察法具有以下突出特点：一是立法指导思想明确，突出了中国共产党的集中、统一领导。二是立法体例科学、逻辑缜密。三是新监察主体的产生和监察对象的拓展，创新和丰富了我国监察制度的内涵。四是监察职能定位和监察权限设置适应了反腐败斗争的客观需要。五是严格规范监察程序和强化对监察的外部监督，体现了信任不能代替监督的法治原则。从法律体系看，监察法属于：（1）实体（组织）与程序相结合的特别法。（2）公法。（3）基本法。第一节 监察、监督权与监察法四、监察法与

6、宪法 第十三届全国人大第一次会议审议通过的宪法修正案，对国家机构作出重要调整和完善，即在原来人大下的“一府两院”（人民政府、人民法院、人民检察院），增加“一委”（监察委员会）；同时专门增加监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，对监察委员会的权力运行体制机制等重要问题作出原则性、纲领性规定，从而为深化国家监察体制改革、保证监察委员会履职尽责提供了根本遵循，为监察法的制定提供了宪法依据。具体而言，宪法对监察制度和监察法具有以下形塑作用。第一，为确立监察委员会的性质和地位提供依据。第二，为明确监察委员会的组织架构和职能职责提供依据。第三，为规定监察委员会的领导体制和工作机制提供依据。

7、第四，为明确监察委员会与其他机关的配合制约关系提供依据。第二节 监察法学的性质和任务一、监察法学的性质 对监察法学学科性质的界定涉及两个方面：一是它与相邻学科的关系（外部关系），即通过对监察法学与相邻学科的关系的探讨，来揭示其学科属性；二是它与法学内部二级学科的关系（内部关系），即通过对监察法学与法学二级学科的关系的研究，来揭示其自身的性质。要诠释和解读这些关系，关键在于对监察法学学科概念的界定，亦即对监察法学定义的概括。监察法学是一门以政治性为主要特征的综合性法学学科。对这一概念可从以下几个方面来理解。（一）监察法学是一门法学学科 （二）监察法学是一门政治性的法学学科 （三）监察法学是一门综

8、合性的法学学科 （四）监察法学是一门应用性的法学学科第二节 监察法学的性质和任务二、监察法学研究的任务 （一）坚持和丰富中国特色社会主义法治理论体系 （二）巩固和发展中国特色社会主义监察制度 （三）提高监察队伍的政治素质和专业素质 （四）促进监察法学学科的形成和发展第三节 监察法学的基本范畴与学科体系一、监察法学的基本范畴（一）监察法的目的 从监察法学的基本范畴研究监察法，就能够深刻理解制定监察法是以习近平同志为核心的中国共产党中央从党情和国情出发作出的重大决策部署。监察委员会作为反腐败的专责机关，与中央纪律检查机关合署办公，在中国共产党的统一领导下履行反腐败职责，对行使公权力的公职人员进行监

9、察。深化国家监察体制改革、制定监察法目的是坚持和加强中国共产党对反腐败工作的集中统一领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志。党的十八大以来，习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心，作为党和国家的领航人，从理论与实践回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想的一个根本性内容就是，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量，是领导一切的。第三节 监察法学的基本范畴与学科体系一、监察法学的基本范畴（二）监察法

10、学研究的价值 监察法学研究的价值是强化“不敢腐”的震慑，扎牢“不能腐”的笼子，增强“不想腐”的自觉。习近平总书记在中国共产党十九大报告中指出，要强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。监察法从监察机关的反腐败专责的职能定位，到监察权限、程序规范、法律责任等法律规范，在制度价值 上，集中体现了对十九大报告上述论述的贯彻实施。不敢腐、不能腐、不想腐，既是把权力关进制度笼子的机制构建，又是反腐败工作的基本战略，蕴含着反腐败斗争形势依然严峻复杂的科学判断；蕴含着对现阶段以治标为主，为治本赢得时间、赢得主动的反腐败斗争策略；蕴含着巩固压倒性态势、夺取压倒

11、性胜利的坚如磐石的决心。第三节 监察法学的基本范畴与学科体系二、监察法学的学科体系 监察法学的学科体系，是指监察法学内部既相互独立又相互联系的若干分支学科所构成的有机整体和学科群。它与监察法学的理论体系既相互联系又相互区别。构建监察法学的学科体系的基础和前提，是对监察法典进行深入、系统的研究；对监察法律精神、法律原则、法律规范完整、全面、准确的学理解读，是监察法学理论的重要内容。在此基础上展开的更深入、更广泛的跨学科、多领域研究，构成了监察法学的分支学科。各分支学科既有自己的理论体系，又与其他相关分支学科有着严密的逻辑关系，从而共同构筑了监察法学的理论大厦。第三节 监察法学的基本范畴与学科体系

12、二、监察法学的学科体系（一）监察法理学 监察法理学是研究监察现象的产生、发展规律及其他根本性问题的学科。我国监察法的理论基础主要涉及政治学和法学的基本理论，包括马克思列宁主义人民主权学说、毛泽东人民民主专政思想、习近平新时代中国特色社会主义思想特别是反腐败和法治思想、监察体制改革、监察法所蕴含的权力监督的内在逻辑，执政党对权力运行的全方位监督，权力属于人民、人民监督权力的宪政思想，等等。监察法理学就是要将监察法置于上述不同的理论框架中进行研究和考量，坚持和创新权力监督与制约的现代法治理论，不断深化科学有效的腐败治理的认识论与方法论。第三节 监察法学的基本范畴与学科体系二、监察法学的学科体系（二

13、）监察法史学 监察法史学是研究监察法产生、发展变化的历史沿革及规律的学科。我国的监察思想和制度可谓源远流长。在延绵两千多年的历史中，监察制度是国家政治制度的重要组成部分，是调节古代国家机器的制衡器，对于维护政治秩序的运行、社会秩序的稳定以及阶级关系的调整都起着重要作用。纵观从古至今监察制度的流变脉络，能够看到清晰而独具特色的中国监察文化源流和源远流长的中国文明。监察法史学要通过研究国家监察制度构建的历史渊源，阐明中国传统的中央集权文化、监督百官的监察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典惩贪的刑事司法文化的精髓及其相关思想，证成国家监察体制改革的价值认同和文化认同。第三节 监察法学的基本范畴与

14、学科体系二、监察法学的学科体系（三）比较监察法学 比较监察法学是研究各国（地区）监察法律制度并从中探寻共同规律的学科。自瑞典在世界范围内最早建立议会监察专员制度以后，该制度在欧洲国家获得迅速传播。至20世纪80年代，一些新兴的国家和地区开始建立起专门的监察专员制度，该制度的内涵也比过去更加丰富。当代有关国家和地区都赋予了反腐败机构较大的监察权。在瑞典议会监察专员有权对法律法规提出修改建议，还有权针对贪污腐败、玩忽职守的官员向法院起诉。在西班牙，监察官被称为“护民官”，主要处理人权事务和监督政府。在伊斯兰国家，监察官具有浓厚的宗教色彩。在中国香港，廉政公署不仅有权针对公共机构以及公务员的贪污进行

15、调查，也有权针对私营机构进行调查。考量议会监察专员制和行政监察制度的兴起及其立法保障、独立行使监察权、覆盖对象广泛、监察手段多样，对于中国特色社会主义监察理论的形成具有重要的借鉴意义。第三节 监察法学的基本范畴与学科体系二、监察法学的学科体系（四）专门监察法学 专门监察法学是指以基于不同监察职能而进行的各种监察活动为研究对象形成专门监察法学学科。依据监察法的主要内容，监察法学可分为监察体制学、监察监督学、监察调查学、监察处置学、监察衔接学、监察管理学等学科。在这些专门监察法学中，有些学科还可进一步细分。如监察管理学，其下又可细分为监察政策学、监察官管理学（可含监察道德学、监察伦理学）、监察业务

16、管理学等。第四节 监察法学的研究对象和研究方法一、监察法学的研究对象（一）监察法律规范 监察法学将广义的反腐败法律制度作为自己的研究对象，其中我国的监察法是监察法学的首要研究对象。监察法以外的其他法律、法规、规章中有关反腐败的制度、程序的规定，以及最高人民法院、最高人民监察院就职务犯罪中具体应用法律所作的司法解释，都属于监察法学的研究对象。研究监察法，就要准确解读监察法的条文的字义、词义及内容含义，同时还要研究监察法律规范的结构，把握监察法各个部分之间的关系、条文之间的关系以及监察法与其他有关职务犯罪的法律规范之间的关系。这是对监察法本身进行研究的基础。另外，要准确了解和适用监察法律规范，不能

17、只知其形而不知其神，即不能仅仅对法律规范的外在形式进行研究，还必须对其内在精神，主要包括立法背景、立法的指导思想及所反映的法律价值选择等进行研究。发达国家（地区）反腐败法律制度比较完备，对其中重要的内容我们应当有所研究以便加以比较和借鉴吸取。第四节 监察法学的研究对象和研究方法一、监察法学的研究对象（二）监察实践 监察法学是一门实性很强的应用型学科，将监察活动作为自己的研究对象，即研究监察法律规范在监察实践中的适用和实施情况，从中总结经验，发现和解决在具体贯彻实施监察法的过程中存在的问题。监察实践是检验监察法律是否科学、是否完善的标准，研究监察实践，可以提出改进立法的意见。同时，监察实践会不断

18、提出新的研究课题，促使监察法学针对监察实践的需要，探索进一步健全监察法律制度的措施和途径。实践是知识的源泉，监察法学离开了实践，便成为无本之木、无源之水。监察法学只有植根于监察实践之中，不断总结实践、服务实践、促进实践，才能使自己获得新的繁荣和发展。第四节 监察法学的研究对象和研究方法一、监察法学的研究对象（三）监察理论 制定监察法是深化国家监察体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。国家监察体制改革是人民主权国家的一项全新的政治体制改革，国外尚无直接的理论研究文献，国内有关监察理论研究亦尚在起步阶段。监察法理论应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以宪法和监察法为依据；以

19、探求国家监察体制改革和制定监察法的理论逻辑为基础；以既往监察模式存在的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题为导向；以科学设置国家监察委员会领导机构、职能机构和监察职权研究为重点；以建立健全国家监察权运行机制和自我约束机制，与相关司法、执法部门的工作衔接机制和外部监督机制为研究内容；以构建机构设置科学，人员配备合理，装备手段先进，具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败国家权威机构为研究目标，为推进党内执纪与国家执法相辅相成、相互促进、相互保障格局的形成，提供有力的理论支撑。第四节 监察法学的研究对象和研究方法二、监察法学的研究方法1.法哲学研究方法 法哲学研究方法就是从哲学角度用哲学方法研究和思考

20、法学问题的研究方法。有什么样的法哲学，人们对法治建设及其本质就会有什么样的法学理解。作为监察法学的基本研究方法，法哲学方法就是用中国化的马克思主义立场、观点和方法，对监察体制改革和监察法的创制与实施进行总结提炼、法理阐释和理论概括。通过理论提炼、学理阐释，阐明深化国家监察体制改革是新的历史条件下中国共产党执政的人民主权国家“限制权力、保障权利”的重大法治举措，它蕴含依规治党和依法治国的内在逻辑，承载着中国特色社会主义法治建设的立场、观点和方法。运用法哲学方法的研究将揭示中国特色社会主义监察法律制度创立和实施的根本立场就是人民立场。这一研究方法的运用源于新的时代条件下中国共产党的哲学自觉，表现为

21、政治思维与法治思维、战略思维与辩证思维的思想方法，问题导向与顶层设计、试点探路与整体推进的工作方法；是辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观、方法论的集中体现。第四节 监察法学的研究对象和研究方法二、监察法学的研究方法2.法教义学方法 法教义学也称法释义学、法教条学，主要包括对现行生效法律的描述、对现行生效法律从事法概念体系的研究，以及提出解决疑难问题的建议。概括起来法教义学就是通过对法律文本的解读来阐释法律含义的学习和研究方法。“解释规范时亦须考量该规范之意义脉络、上下关系体系地位及其对该当规范的整个脉络之功能为何”,“以体系的形式将之表现出来,乃是法学最重要的任务之一”。只有正确地理解和分析法

22、律文本，才能正确地适用法律规范，解决法律实践中产生的问题。学习和研究监察法，就要对监察法的内容包括监察概念、监察原则、监察组织、监察对象、监察职权、监察程序等，作出既符合立法意图又阐明法律本意的正确解读。同时，由于监察法具有鲜明的政治性特征，而目前我国监察法律存在一定程度的供给不足，研究者仍需将监察法与中国共产党党内法规和刑事诉讼法的衔接作为研究内容，阐明纪法衔接的法理内涵和法法衔接的科学逻辑。第四节 监察法学的研究对象和研究方法二、监察法学的研究方法3.比较分析方法 比较分析法强调横向比较研究，就是通过对不同历史时期或不同国家的法律进行比较，揭示各自的本质、特征及其发展规律。恩格斯说，“只有

23、当自然和历史的材料收集到一定程度以后，才能进行批判的分析和比较，并相应地进行纲、目和种的划分”。中国共产党和国家在腐败治理方面积累了大量独具特色的科学经验，形成了管用的权力监督的制度成果。但也要看到我国监察制度还存在周延、完善的空间。正所谓“它山之石，可以攻玉”。监察法学不仅要比较不同社会制度的国家在监察法律、监察制度等方面的差异，也要比较研究实行同一社会制度的不同国家采取的监察路径和监察方法，还要比较研究实行同一社会制度但属不同法系的国家在监察立法模式、监察组织设置等方面的差异，从而为我国监察法律制度的不断发展与进步提供宝贵的域外资源。第四节 监察法学的研究对象和研究方法二、监察法学的研究方

24、法4.历史分析方法 历史分析法侧重纵向比较研究，强调历史文化轨迹。研究监察法学同样要运用历史研究法。我国监察法第6条就明确规定，我国监察工作要弘扬中华优秀传统文化。监察法学历史研究法正是以我国监察法治悠久制度文明为研究对象，研究我国监察法治“彰善瘅恶，激浊扬清”的价值理念和可取之处。中国历史上监察法治的完整性、系统性和持久性是世界法制史上少见的，其孕育的监察制度体系、完备的监察法律规范无不鲜明地彰显了中华民族以法律约束权力的法治传统。因此，监察法学历史研究要立足中华文化，深入挖掘我国不同历史阶段各监察制度的鲜明特色、内在机理和法治意蕴，提炼出可用以巩固、完善中国特色社会主义国家监察制度的历史借

25、鉴，从历史发展脉络中获得有益于现实发展的重要启示。第四节 监察法学的研究对象和研究方法二、监察法学的研究方法5.实证分析方法 实证分析方法是指研究者为提出理论假设或检验理论假设的真实性而亲自收集观察研究对象的研究方法。实证研究具有鲜明的直接经验特征，是一种通过对经验事实的观察分析来建立和检验各种理论命题的科学研究方法。其目的是发现事实、提供证据，为制度构建和改革决策提供切合实际的参考。我国监察体制改革正是在全面研判反腐败斗争形势、科学总结反腐败斗争经验的基础上进行的重大政治体制改革。因此，要对我国监察制度的合理性和科学性作出立场正确与合乎逻辑的评价，就要在中国特色社会主义政治法律制度的框架下，

26、以反腐败斗争实践为素材来源，通过实地调研、调查问卷、深度访谈、案例分析等实证方式对监察法实施情况进行调查研究，从而得出符合实际情况的结论，以客观真实的研究成果促进监察法律制度的坚持和完善。第四节 监察法学的研究对象和研究方法二、监察法学的研究方法6.综合研究方法 法学研究日益呈现出与社会学、政治学、管理学、统计学、历史学等学科交叉研究的特点，监察法学的研究也应以法学为本，兼容并蓄其他学科的研究方法。综合研究法就是强调综合运用各相关学科的研究视角和研究工具的研究方法。监察法学研究对象的复杂性决定了监察法学学科的综合性。总的来说，监察制度是监督权力运行的制度之笼，综合研究法就是采用多种研究方法来解

27、决如何提升制度之笼的硬度和密度，将监察制度的效能转化为腐败治理的效能。如通过大数据对腐败治理成效作出评价，就是法学、管理学、统计学研究方法的综合运用。监察法学采用综合研究方法有助于研究工作在历史与现实、他国与我国、一般与特殊、宏观与微观、理论与实践、动态与静态等方面实现有机结合，得出更有说服力的研究结论。第二章监察制度的起源与发展第一节 中国监察制度的起源 早在先秦时期的奴隶制国家阶段，就已经产生了最初的监察因素。类似监察的职能是伴随着国家机器的产生而萌发的。“监”字在甲骨文和金文中均有出现。“监”为会意字，像人在水盘里照看自己的容颜，故“监”的本义是察看。监察与“法”是相伴而生的。说文解字对

28、“法”的解释是：“灋，刑也，平之如水，从水。廌，所以触不直者去之。”“廌”就是獬豸，后世专任监察职责的御史所佩戴的冠即称为“獬豸冠”。可见，监察与司法是紧密相连的，在法律的最初范畴中即反映了司法监察的意义。商代的东吏、西吏，西周的大宰、小宰等，其职权已经或多或少地涉及监察官的职权，但这只是后世御史所掌庞杂职权中的一个次要部分。我们可以把这视作监察因素的萌芽，却不能视作监察制度的出现，况且，东吏、西吏、小宰、宰夫等并没有发展成为后世的监察官。严格意义上的监察制度是在封建社会才出现的，而且，它的产生、发展、演变与中国封建社会的特定历史阶段相适应，或者说两者基本上同步发展。战国时期，随着封建制度的最

29、初出现，监察制度开始萌芽。史载韩、赵、魏、秦、齐等国均设置了御史。当时的御史职掌较为复杂，已经担负记事纠察的职责。第一节 中国监察制度的起源 公元前221年，秦始皇统一天下，建立起我国历史上第一个统一的专制主义的中央集权国家秦朝。为了巩固统治，秦朝在历史上第一次正式创建监察机关和监察制度。秦朝中央设立御史大夫寺，也称御史府。其长官为御史大夫，较之战国时期的御史，增加了“大夫”的头衔，其地位显然大大提高，仅次于丞相，与丞相、太尉同列三公。御史大夫的职掌比较复杂。这是御史大夫区别于其他朝廷重臣的独特之处。秦朝在地方设置监郡御史，称为监御史。设置监御史监郡，是对战国时期在地方设置监县御史制度的继承和

30、发展。秦亡后，西汉继起。“汉承秦制”，汉朝基本上继承了秦朝的制度，但又有所发展。在监察制度上也是如此。西汉在中央仍置御史大夫，也称御史大夫之署为御史府。御史大夫仍为副丞相，地位高崇，职大权重。魏晋南北朝时期属于封建乱世，国家分裂，战乱频仍。但各王朝的封建统治者为了巩固政权，在动乱中求得生存和发展，往往比较重视政治制度的建设。因此这一时期的监察制度不仅没有因王朝的不断更替而废弃，反而在动荡中有所发展。经过西汉末年的大调整后，御史台虽然已成为独立的专职的国家监察机关，但在名义上仍隶属于少府。至东晋初，御史台脱离少府，成为完全独立的国家监察机关，最突出的特点是监察机关的职权扩大，而以两晋的司法监察较

31、为典型。第一节 中国监察制度的起源 唐朝的御史监察制度在中国古代监察制度史上占有十分重要的地位。御史监察制度自秦王朝设立，发展至唐朝时，已进入成熟期。日本学者池田温对唐代的御史制度评价颇高：“中国传统官僚机构的显著特征之一，是监察制度的发达。汉代以来御史制的发展构成了监察制度的核心，而唐代御史台的组织和功能，则可视为完善了的、典型的监察制度。”宋朝的中央监察机构沿袭唐的“一台三院”制。御史台官制到神宗元丰年间才确定人员，划分职责，御史编制共10人，员额规模比唐朝时减少。其中监察御史权威更加显赫，注重行使监察百官的职能。在司法监察方面，中央法司大理寺与刑部从受理案件到判决执行的全过程，都受到御史

32、台的监察，大案要案更成为监察重点。此外，御史负有监察官员道德品行和纪律的职责。御史监察狱政同样是司法监察的重要方面，刑部必须定期向御史台奏报断案数量、留滞未断案件以及狱政情况。宋朝时中央为强化对地方的监察，除设置转运司、提点刑狱司等监司职掌监察外，还临时遣使巡按地方。中央特使的主要职责有两项：一是审理地方疑案、要案，二是监察地方官的其他司法活动。地方官员有贪赃枉法等违法失职行为时，特使就可以对其弹劾治罪。宋朝的刑讯制度比唐朝时规定更全面，监督防范更加严密，因此宋朝的酷吏数目远远少于唐朝。第一节 中国监察制度的起源 元朝时监察制度得到加强。作为专门监察机构的御史台与总政务的中书省、掌军权的枢密院

33、并驾齐驱，一起构成元朝的主体中央机构。元朝地域辽阔，地方监察机构的设置有所创新：第一，建立行御史台，实行大区监察体制。第二，在行台之下设置二十二道肃政廉访司，监察行省之下各路、府、州、县。这样就形成了以御史台为监察中枢、以行御史台及各道廉访司为地方监察主体的严密的监察体系，从中央到地方无所不察。明朝通过废中书省，提升六部地位，改御史台为都察院，将君主专制推向极端，监察制度较前代更完备、更严密。都御史享有相当广泛的司法监察权，其职能主要体现在复核直隶及各省职官犯罪案件，复核京师、直隶及各省斩、绞监候案件。监察御史是都察院直接行使监察权的专职监察官，监察御史在组织上隶属都察院，但在行使监察职能的过

34、程中，具有较强的独立性，可以不受长官干涉，有事可以直接单独上奏。监察御史与都御史同为皇帝耳目之官，可以互相监察。明朝对地方的司法监察是多层次的。第一节 中国监察制度的起源 清朝时都察院大体依照明制。虽然其机构与职官设置和明制有异，但在监察职能方面大同小异，主要有建议国政、监察行政、弹劾官吏、财政审计、鞫审重案、考核官吏、纠察禁令等职权。都察院下属机构有15道监察御史、六科给事中及五城察院。都察院最高长官称左都御史。清朝时京城被分为中、东、西、南、北五城，都察院分派御史巡城，每城设巡城御史衙门，统称为“五城察院”。其长官为巡城御史，负责巡视、维护京城治安，负责审理辖区内人命和盗窃等案件、缉捕盗贼

35、等事。总之，清朝的监察机构继承和发展了秦汉以来御史的职权，同时清朝比前朝更重视监察法规的制定，先后制定钦定台规与都察院则例两部完整的监察法典，它们系统地展示了清代监察制度的全貌。第二节 各国监察模式与发展一、代议机关监察专员模式 代议机关监察专员模式是全球各类监察模式中影响最大、适用范围最广的一种。代议机关监察专员源于瑞典的Ombudsman一词，原指征收负罪人的罚款施于受害人的代理，后来用于形容一个代表他人或保护他人利益的人。在英语国家中，人们倾向于将该词称作“监察专员”或“督察专员”。1809年，瑞典通过第一部宪法性文件政府组织法后，瑞典议会任命了一位公共官员，代表议会来监督政府官员，调查

36、公民对法院和公共行政的投诉。这是代议机关监察专员的开始。从设有监察专员的国家的情况来看，在监督政府机关依法办事方面，它既不同于由行政机关内部实行的行政复议制度，也不同于由审判机关实行的行政诉讼制度或违宪审查制度，更不是议会本身对行政机关所进行的直接监督，而是一种由议会授权、独立开展活动并依法依程序开展调查的方式及配套的职位、机构和救济方式。监察专员协助议会监督行政、司法，审查二者的合法性、合理性问题，同时受理弊政投诉。简言之，监察专员的功能在于监察政府行为，保护公民权益，改善公共行政。第二节 各国监察模式与发展一、代议机关监察专员模式 到目前为止，已有超过120个国家设立了国家级或州、省级监察

37、专员机构。以时间为划分标准，代议机关监察专员制度在世界范围内的传播可以分为三大阶段。第一阶段为20世纪60年代之前，该制度在斯堪的那维亚地区，如丹麦、芬兰、挪威等国，得到推广；第二阶段为20世纪六七十年代，该制度在英语国家和西欧其他国家，如新西兰、英国、加拿大、美国、澳大利亚、法国、荷兰、爱尔兰、奥地利、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等流行；第三阶段为30多年来，该制度在亚洲、非洲乃至南美洲的广大发展中国家和各行业中被普遍采用。至今，监察专员已经成为法治和民主的助推器、防止专制的工具。不过，大部分国家在效仿瑞典时并没有生搬硬套，各国设立监察专员的出发点、监察专员的职责范围各有差异。第二节 各国监

38、察模式与发展二、政府内部行政监察模式 世界上许多国家采取在行政机关内部设置行政监察机构的模式，来达到行政监察的目的。此模式属于政府内部监察机制。此种监察机构既可对行政机关及其工作人员执行法律法规的行为与作出的决定进行监督，也可对公务员的违法乱纪行为进行查处，促进政府行政效率的提高。由于所处国家国情的不同，这些监察机构中有的是司（局）级，有的为内设机构。采用此模式的国家主要有美国、日本、埃及、朝鲜、越南、俄罗斯、苏丹、突尼斯、委内瑞拉等。此种模式的代表是美国、日本以及埃及这三个国家的行政监察制度。第二节 各国监察模式与发展三、监审合一监察模式 行政监察与财务监督是一个有机的整体。对一个单位实施监

39、察，必然涉及其执行法律、行政运作、人事管理、资财使用、工作绩效等情况。国家公职人员的各种违纪违法行为多涉及钱财，查办案件时离不开财务审计，因此，一些国家将行政监察机关与财务审计机关合一。这是一种类似于集我国监察委员会、审计署和财政部的部分职能为一体而设立的监审合一的监察机构，在国际上较为流行，并成为一种发展趋势。此类监察机构除个别属于政府外，绝大多数为向议会报告工作的独立机构。它们享有很高的法律地位，在一些国家被列为立法、行政、司法之后的“第四权力机关”。实行监审合一监察模式的国家有韩国、蒙古、波兰、捷克、智利、秘鲁、巴西、斯洛伐克、阿尔巴尼亚、墨西哥、芬兰等。现举代表性的墨西哥、波兰、韩国为

40、例，窥其一二。第二节 各国监察模式与发展四、司法监察模式 设置独立的司法监督机制，是现代法治走向。不同法治文化、不同政治体制背景下的司法监督的设置和功能配置有较大差异，进而导致司法机关对行政权力的制约监督也颇有差别。目前各国推行的司法监察制度主要包括司法审查制度、违宪审查制度和行政诉讼制度这三大类。第三节 我国监察制度的文化源流一、监察制度产生的思想文化基础 在中国的封建社会，形成了不同于西方各国的以御史监察为主体的监察制度。这有其深厚独特的思想文化渊源。综览历史可以发现，法家思想是监察制度产生的直接诱因。作为新兴地主阶级政治思想代表的法家，曾经多次论述了建立监察制度的必要性。正是在这种法家理

41、论的指导下，秦国创建了监察制度。“汉承秦制”，其后历代王朝均予以承袭，并不断加强。儒家思想是促成监察制度产生的又一原因，而且是促使中国古代监察制度在两千多年漫长历史中发展演变的思想主因。儒家的“明德慎罚”、刑罚适中等思想，反映在司法实践当中，表现为确立严格的复核或复审程序。诸如执行死刑须由皇帝批准、由监察官监决死囚等司法活动中监察特色的强化，都可以在儒家思想中找到其思想根源。第三节 我国监察制度的文化源流二、监察机构相对独立，实行自上而下的垂直监察 监察机构相对独立的地位是在官僚体制逐步完善的过程中形成的。监察机构是“天子耳目风纪之司”，监察的主要对象是各级官吏，监察的根本目的是维护君主专制的

42、集权统治。监察职能的运作依靠组织独立的监察机构，实行自上而下的垂直监察，为整饬吏治、维护纲纪国法、保障风清气正的社会环境，发挥了积极的作用。秦与西汉时期，作为中央监察机构长官的御史大夫可以独立设府，称为御史大夫寺，又称御史府。此时的御史府尚不是专门的监察机关，但监察各级官员无疑是其最重要的职掌。“从西汉末年到东汉初年御史中丞出任新设御史台的台官，成为国家最高监察长官。这样，就实现了监察机关与行政机关的初步分离，御史台名义上虽然仍受少府节制，但实际上独立工作。至魏晋以后，御史台完全脱离少府，在组织上与行政机关完全分离，成为独立的监察机关。至唐代，又进一步实现了各监察机构的统一，形成了从中央到地方

43、的比较完备的监察系统，而且内部分工缜密。”唐以后，宋、元、明、清各王朝的监察机构虽在内部分工上有不同，但基本上沿袭唐制。第三节 我国监察制度的文化源流三、制定切实可行的监察法规，监察职能的实现有法可依 历朝历代统治者为了确保监察机构正常运作、监察活动有明确的目的和方向，防止监察官员滥用监察权力，同时提高监察的效率，十分重视通过专门的法律法规来约束、规范监察机构的监察活动。随着监察制度的发展，监察的范围不断拓展，监察法也由简单趋向复杂，由最初的监察条例发展到成熟的体例完整的监察法典。历史上最先出现的比较系统的监察法规是西汉的监御史九条与刺史六条。这两种均是专门的地方监察法规。唐朝法制空前完备，监

44、察法规也在前朝的基础上有所突破。唐朝时地方监察以六条为主，六条是御史巡察地方的法律依据。唐朝的巡察六条与汉朝的刺史六条相比，有显著区别。宋朝的监察法规仍然偏重对地方的监察立法。地方监察法涉及面广泛，各种监察法规自成体系。元朝统治者十分重视监察法规的制定。尤其元世祖至元年间，制定了一系列监察法规，这些监察法规基本汇编于元典章台纲中。明朝参照元朝御史台纲等监察法规并充实、完善，制定了较为完备的监察法规。监察立法发展到清朝时，从形式到内容已经由一般的法规或条例发展成监察法典。清朝先后制定了两部体系完整的监察法典：钦定台规与都察院则例。第三节 我国监察制度的文化源流四、建立失察责任追究机制 无论古今，

45、在赋予官吏权力之时，必然要求其承担相应的责任。监察的目的就在于保证国家的政策、法律能够被官吏忠实而谨慎地执行。而要实现这个目的，一方面有赖于监察官自身刚正不阿的品德，另一方面更需要监察体制中责任追究的落实。因此，失察追究是防止行使监察权的官吏失职渎职的一道防护墙。失察追究机制并非一蹴而就，而是随着监察制度的发展而逐步完善的。当监察、司法、行政等职能混为一体，分工不明确的时候，要追究官员失察的责任，往往因官员个人的品德修养而异。自秦汉以降，监察组织不断扩大，监察职能的分工日趋细密。在东汉，监察官因不知情而没有举劾被监察对象的贪赃行为，仍比附“见知故纵法”追究失察的罪责。明朝重要的监察法规宪纲事类

46、对监察官失察的责任追究规定得更具体明确。清朝的钦定台规是监察立法史上的巅峰之作：对监察官在监察活动中的失察追究，视其特定情况而定，或罚俸或降职或抵罪，承担相应的责任；并要求监察官忠实履行职责，对贪酷不法的官吏，应直言弹奏、不畏权贵；监察官依附朋党，或为党争工具，利用其职权之便诬告打击他人，要以其所诬之罪罪之。监察官弹劾陈奏与事实不符，或无真凭实据，借口风闻言事者，应受降职调用的处分。第三章监察法的理论基础和中国特色第一节 监察法的理论基础一、马克思主义的人民主权学说 国家监察体制改革和监察立法的理论基础，可以追溯到马克思主义的人民主权学说。马克思主义的人民主权思想，是马克思、恩格斯在总结184

47、8年欧洲革命的经验，特别是总结巴黎公社的革命经验以后，在吸收资产阶级的人民主权学说（以卢梭为代表）的基础上提出的。这一思想成为原苏联和我国等的社会主义宪治体制的理论基石。作为马克思主义的人民主权学说的重要原则，议行合一是我国行政权、军事权、监察权、审判权与检察权由国家权力机关产生的政治基础。议行合一原则与“三权分立”相对立，是指决定和执行国家重大事务的权力由最高国家权力机关统一行使的政治理念与实践，是马克思在总结巴黎公社经验时创立的政治原则。近代意义的“三权分立”理论是由法国思想家孟德斯鸠提出的。这一学说为资产阶级革命后建立的政治制度提供了模式和基本原则。近代中国的发展历程告诉我们，西方“三权

48、分立”的政治体制并不适合中国，议行合一体制下的人民代表大会制度是我国人民的历史选择，是我国政治体制的政治优势所在。第一节 监察法的理论基础二、人民代表大会制度理论 中国特色的人民代表大会制度理论认为，社会主义共和国必须以通过选举产生的人民代表机关作为国家统一的、最高的权力机关，并以此体现人民主权。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和政权组织形式，是马克思主义的人民代表机关理论在我国的应用和发展。在人民代表大会制度下，国家的一切权力属于人民，人民代表大会代表人民统一行使国家权力。人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它主要负责反映和集中人民的意愿、作出决策，并监督决策的贯彻实施。它组织起行政

49、机关并要求其依法行使各项行政管理职权，组织起国家监察机关来对所有行使公权力人员的履职行为和职业操守进行监察，组织起审判机关和检察机关来维护社会公平正义，组织起军事机关来维护国家的安全和利益。人民代表大会与监察委员会存在以下关系。第一，人民代表大会是监察委员会的权力来源。第二，监察机关必须对人民代表大会负责。第三，监察机关必须接受人大的工作监督。第一节 监察法的理论基础三、全面从严治党的基本理论 全面从严治党的基本理论是中国特色社会主义政治学的核心内容。在我国宪法之下的基本法中，监察法是唯一将中国共产党的领导和中国共产党的指导思想写进规范的法律。这是监察法作为我国第一部反腐败国家立法的政治性特质

50、所决定的。反腐败是从严治党的基本任务，从严治党的基本理论是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国共产党领导中国革命和建设基本经验的科学总结，是与马克思主义党的建设理论既一脉相承又与时俱进的科学体系，是贯穿于国家监察体制改革和反腐败斗争的鲜明主题。第一节 监察法的理论基础四、全面依法治国的基本理论 全面依法治国的基本理论是中国特色社会主义法治理论的重要内容。监察法是我国宪法之下的基本法，是反腐败斗争法治化的基本依据。依法治国理论是中国共产党治国理政集体智慧的最新思想结晶，是新中国成立以来中国共产党领导人民依法治国的最新经验总结，是马克思主义法律观、法治观中国化的最新理论成果。有学