探索投资审计落实审计工作发展规划课件.ppt
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1、探索投资审计探索投资审计落实审计工作发展规划落实审计工作发展规划 l 近年来,我司切实按照署党组要求用科学发展观指导投资审计工作,坚持二十字审计工作方针,以审计创新为动力,以提升审计成果为核心,加强了对国家重大投资项目和重点基础产业设施的审计。l国家投资与建设领域需求:v投资、消费、进出口贸易是我国经济增投资、消费、进出口贸易是我国经济增长主要动力。长主要动力。v随着国民经济发展,近几年固定资产投随着国民经济发展,近几年固定资产投资规模年均增长率达资规模年均增长率达23%以上。以上。v近几年近几年投资率高达投资率高达45%左右左右,2007年全年全社会固定资产投资达社会固定资产投资达13.7万
2、亿元。其中,万亿元。其中,约约25%是国家基础产业和基础设施投资。是国家基础产业和基础设施投资。l近几年,我国每年国家基础产业和基础设施(能源产业、交通运输业、公共服务事业等)约5万多个新建项目,完成总投资3万多亿元。其中,政府投资8000多亿元。银行贷款约1万亿元,自筹资金等1.3万亿元。l总体看,国家投资审计率25左右。有些地方政府投资审计率90以上。l2004年投资体制改革的决定:建立起市场年投资体制改革的决定:建立起市场引导投资、引导投资、企业自主决策、企业自主决策、银行独立审贷、融银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效宏观调控有效的的新型投资
3、体制。新型投资体制。l政府投资政府投资主要主要用于关系国家安全和市场不能有用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域效配置资源的经济和社会领域,包括公益性和包括公益性和公共基础设施建设、改善生态环境、发展高新公共基础设施建设、改善生态环境、发展高新技术等等。技术等等。能够由社会投资建设的项目,尽可能够由社会投资建设的项目,尽可能利用社会资金建设能利用社会资金建设。l公共工程,公共投资,涉及公共利益,不论谁投资 运营 管理,l政府最终要担负:公共管理公共管理责任。责任。l国家(政府)审计国家(政府)审计-有有公共工程投资监公共工程投资监督督责任,但现有法规授权模糊,审计力责任,但现有
4、法规授权模糊,审计力量有限。量有限。l2006版审计法第二十二条:审计机关对政审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算执行府投资和以政府投资为主的建设项目预算执行情况和决算,进行审计监督。情况和决算,进行审计监督。l (审计法实施条例正在修订中)(审计法实施条例正在修订中)l 政府预算资金、政府专项建设资金(基金)、政府预算资金、政府专项建设资金(基金)、政府债务资金等政府投资占项目总投资的比例政府债务资金等政府投资占项目总投资的比例超过百分之五十,或者占项目总投资的百分之超过百分之五十,或者占项目总投资的百分之五十以下五十以下,但政府实质上拥有项目建设、运营但政府实质上拥有项目建设、
5、运营实际控制权或者最终所有权的。实际控制权或者最终所有权的。l国务院及中央部门和大型国企委托审计的项目国务院及中央部门和大型国企委托审计的项目越来越多。越来越多。l各级地方政府各级地方政府以颁布政府令等形式,明确要求以颁布政府令等形式,明确要求审计机关要做好政府投资项目的审计监督。主审计机关要做好政府投资项目的审计监督。主要目的:一是节约投资,二是不出事,提高政要目的:一是节约投资,二是不出事,提高政府公信力。府公信力。l审计承担了投资建设项目的管理监督风险。审计承担了投资建设项目的管理监督风险。l地方政府地方政府对投资审计需求不一,发展有待规范,对投资审计需求不一,发展有待规范,核减工程造价
6、不是审计唯一。核减工程造价不是审计唯一。l通过网络、媒体反映-l匿名举报、信访等方式提审计要求。l 研究国家宏观政策和有关投资管理法规制度,大力开展效益审计,在促进加强重大投资项目管理和重点基础产业设施建设,完善国家有关政策法规等方面,取得一定审计成果。l1818个省(市)收费公路个省(市)收费公路l三峡水利枢纽工程三峡水利枢纽工程l奥运场馆工程奥运场馆工程l南水北调工程南水北调工程l2525条铁路项目条铁路项目l1818省(区)电力建设项目省(区)电力建设项目l2323个省(区)病险水库除险加个省(区)病险水库除险加固工程等。固工程等。l涉及公路、铁路、机场、港口、水利、电力、石涉及公路、铁
7、路、机场、港口、水利、电力、石化等部门行业的国家重大基础产业与基础设施投化等部门行业的国家重大基础产业与基础设施投资项目;资项目;l涉及道路、桥梁、市政工程、楼堂馆所等公益性涉及道路、桥梁、市政工程、楼堂馆所等公益性的公共服务设施建设项目;的公共服务设施建设项目;l涉及投资项目的建设、设计、施工、监理、设备涉及投资项目的建设、设计、施工、监理、设备材料采购等相关单位(公司);材料采购等相关单位(公司);l涉及宏观投资政策、投资控制、项目管理、工程涉及宏观投资政策、投资控制、项目管理、工程造价、工程质量等有关内容。造价、工程质量等有关内容。(一)关注国家宏观投资政策落实和(一)关注国家宏观投资政
8、策落实和实施效果,促进提高建设项目管理水平实施效果,促进提高建设项目管理水平和投资效益,深化投资体制改革。和投资效益,深化投资体制改革。l 从大局出发,宏观着眼,研究了国家宏观投资政策和有关管理法规制度。注重从管理体制、机制和制度上分析问题产生的原因并提出审计建议,促进改善投资体制、完善项目管理制度。l(二)关注民生,揭露和反映损害人民(二)关注民生,揭露和反映损害人民群众切身利益的突出问题,促进建设和群众切身利益的突出问题,促进建设和谐社会。谐社会。l 重点揭露了一些建设工程违规征地、超标准征地、征地补偿费发放不到位,揭露了一些收费公路违规设站收费、提高收费标准、延长收费期限等加重社会负担问
9、题,反映了一些建设项目长期拖欠工程款、克扣农民工工资等损害人民群众切身利益的问题。l (三)注重整合审计资源,合理利用外(三)注重整合审计资源,合理利用外部审计力量,有效缓解了审计任务重与专部审计力量,有效缓解了审计任务重与专业力量不足的矛盾。业力量不足的矛盾。l 在三峡工程、南水北调工程、铁路项目等审计中,聘请了外部审计力量和专家参加项目审计。如在三峡工程审计中,为客观评价三峡工程质量管理和综合效益情况,征询了国务院质量检查专家组的意见,并先后在北京、武汉召开了防洪、航运和环境效益评价座谈会,听取水利部、中科院、国家环保总局等10多个单位专家、学者的意见。经济性:经济性:核减工程造价、节约建
10、设资金、减少损失浪费等。效率性:效率性:建设工期、建设与施工组织管理制度有效性等。效果性:效果性:投资政策与决策执行结果、投资经济社会环境目标实现、工程质量达标情况等。l 收费公路管理一直是近年来社会群众收费公路管理一直是近年来社会群众反映的热点和政府关注的难点问题。反映的热点和政府关注的难点问题。l 2006年,投资司组织了对18个省(市)收费公路的建设、运营、管理情况进行了专项审计调查,审计调查覆盖了全国80以上的收费公路。l1984年,国家为促进公路建设发展,出台了“贷款修路,收费还贷”政策(至2005年底,高速公路由04.1万公里)。l1997年,公路法明确要求:收费公路数量要予以控制
11、(至2005年底,我国收费公路达18万公里,占二级以上公路总里程55%,我国实际已成为收费公路为主)。l2004年,收费公路管理条例又进一步明确提出:“以非收费公路建设为主,适当发展收费公路”的政策。l 由于国家制定的收费公路配套政策和管理法规滞后,加上一些地方政府和交通部门对收费公路管理不力,造成乱收费等问题,影响了国家公路政策的执行效果。l 审计发现,一些地方政府从自身利益角度出发,在公路上违规设站、提高收费标准、延长收费期限等,直接增加社会负担2000多亿元。影响了国家收费公路政策目标的实现。l 针对审计查出的问题,有关地方政府和交通主管部门积极整改,重庆、浙江等十多个省(区、市)立即停
12、止了收费的站点有100多个。江苏、安徽等省(市)追回了被截留挪用的车辆通行费,重新核定公路收费期限,减少社会了负担。l 交通部立即在全国范围内开展了清理违规减免“特权车”、“人情车”通行费的专项活动,纠正各类违规减免通行费约300万次,要求逐步减少收费公路总量,并出台了5项有关规范收费公路管理工作的规定和制度。l重点关注:重点关注:电力建设中节能减排、上大压小、差别电价等国家宏观政策的执行等情况。也关注电力投资与建设中决策不科学、宏观调控政策不落实、运营安全管理措施不到位,以及重大违法违纪等问题。l 电力建设审计调查涉及:电源和电网建设项目,重点调查火电、水电等电源项目和电网项目的投资建设管理
13、情况。目前已查出一些国家政策执行、电力投资管理体制、电力项目建设和营运管理等方面问题。l v组织组织18个特派办,对个特派办,对18个省(区市)投个省(区市)投资额较大的资额较大的电力建设情况和电力建设情况和18个重点火个重点火电建设项目电建设项目开展审计与专项审计调查。开展审计与专项审计调查。v重点关注国家能源资源和电力可持续发重点关注国家能源资源和电力可持续发展等问题,以及国家有关调控政策落实展等问题,以及国家有关调控政策落实情况。情况。v审计发现电力体制改革审计发现电力体制改革-体改制未改、国体改制未改、国家家“上大压小上大压小”“”“差别电价差别电价”等政策不等政策不落实、电力职工持股
14、、违规电力调度等落实、电力职工持股、违规电力调度等问题。问题。l 审计署审计署2008至至2012年审计工作发展规划以年审计工作发展规划以及人才队伍建设、信息化发展、审计科研工作、及人才队伍建设、信息化发展、审计科研工作、审计法律规范建设、干部教育培训审计法律规范建设、干部教育培训5个专项规划。个专项规划。l 新的五年审计发展规划,贯穿了科学审计理新的五年审计发展规划,贯穿了科学审计理念和绩效审计思路,充分体现了发挥审计保障国念和绩效审计思路,充分体现了发挥审计保障国家经济社会运行的家经济社会运行的“免疫系统免疫系统”功能,维护国家功能,维护国家安全,构建中国特色审计监督制度的新要求。安全,构
15、建中国特色审计监督制度的新要求。l发挥审计保障国家经济社会运行的发挥审计保障国家经济社会运行的“免免疫系统疫系统”功能作用功能作用:l预防、揭示、抵制功能。预防、揭示、抵制功能。l审计功能与审计职能的概念。功能是由审计功能与审计职能的概念。功能是由内部联系和内部结构决定的,是固有的,内部联系和内部结构决定的,是固有的,内在的。职能是由职权职责决定的,是内在的。职能是由职权职责决定的,是通过法律授权赋予的,是外在的。通过法律授权赋予的,是外在的。(1)免疫防御。即抗感染免疫,主要指机体针对外来抗原(如微生物及其毒素)侵袭的免疫保护作用;(2)免疫自稳。即免疫系统能及时识别、清除体内损伤或衰老的细
16、胞,但对机体正常的细胞不发生攻击,以维持自身内环境稳定的一种生理功能;(3)免疫监视。由于各种体内外因素影响,正常个体的组织细胞不断发生畸变和突变,免疫系统及时识别此类复制错误或突变细胞并将其清除,此为免疫监视。l审计免疫系统包括三个子系统:l即国家审计免疫系统、内部审计免疫系统和社会审计免疫系统。l三个免疫子系统在各自的领域内发挥免疫功能作用,同时又相互作用、相互联系、协调配合,共同维护国家经济社会运行的健康和安全。l审计免疫系统论,继承、吸收和借鉴了多种学科的思想理论,包括马克思主义基本原理、政治学、经济性、社会学、系统科学、仿生学、免疫学等。审计免疫系统论是在多学科思想理论基础上综合创新
17、的理论成果。l如果说人工免疫系统的研究和应用主要限于技术工程领域,那么审计免疫系统论,则把免疫系统的研究扩展到了社会科学领域。l从仿生学方法论的角度来认识和对待审计这个“免疫系统”,l 关注国家投资安全、国有资产安全、民生安全、关注国家投资安全、国有资产安全、民生安全、信息安全等问题,揭示国家投资存在的政策和经济信息安全等问题,揭示国家投资存在的政策和经济等风险,提出防范和化解风险的对策性建议。等风险,提出防范和化解风险的对策性建议。l 加大重大投资项目和重点专项资金的审计力度,加大重大投资项目和重点专项资金的审计力度,全面开展绩效审计,在促进加强重大投资项目管理,全面开展绩效审计,在促进加强
18、重大投资项目管理,落实和完善有关政策法规,提高投资效益等方面,落实和完善有关政策法规,提高投资效益等方面,发挥更加显著的作用。发挥更加显著的作用。l将查处问题将查处问题与与促进整改促进整改和和建立长效机制建立长效机制有机结合起来。发挥有机结合起来。发挥“免疫系统免疫系统”功能功能作用。作用。l国家审计的国家审计的建设性建设性作用作用积极的、宏观的、开积极的、宏观的、开放的。放的。l-制度基础审计制度基础审计?管理审计管理审计?绩效审计?绩效审计?(一)围绕促进提高固定资产投资效益,(一)围绕促进提高固定资产投资效益,加强对国家基础产业和基础设施投资、关系加强对国家基础产业和基础设施投资、关系国
19、计民生的重点投资项目和国家专项建设资国计民生的重点投资项目和国家专项建设资金的审计,关注国家宏观投资政策的落实和金的审计,关注国家宏观投资政策的落实和执行效果,促进完善国家政策法规,深化投执行效果,促进完善国家政策法规,深化投融资体制改革。融资体制改革。l 主要是对关系国家经济社会发展的重大战略投资和关系人民群众切身利益的国家(国有)投资项目,比如有关能源、资源、铁路、交通(公路、港口、机场)等基础产业设施投资项目,进行审计或审计调查,以实施审计调查为主。l 重点关注国家产业投资政策法规落实情况,揭露和查处重大违法违规、商业贿赂等经济犯罪问题,规范投资管理行为。主要是对关系国计民生的政府投资为
20、主的南水北调工程、国家石油与粮食储备项目、国家大江大河及湖泊治理、病险水库除险加固等建设项目,以及有关专项建设资金,进行审计或审计调查。在全面审计调查基础上,重点揭露和查处重大违法违规等问题,关注建设项目工程质量、严重损失浪费及资金使用效益等问题,确保国家建设资金使用安全有效。结合部门预算执行审计,从源头上研究分析政府投资预算分配管理和投资决策的科学、合规性,对政府投资决策、投资控制和项目建设管理的有效性,进行全面评价。主要是对政府投资或政府投资为主公共服务基础设施投资,包括市政道路、桥梁、体育场馆、楼堂馆所等建设项目,实施审计或审计调查。重点关注建设项目工程质量、严重损失浪费及资金使用有效性
21、等问题。促进规范公共工程投资,提高政府投资管理水平。主要是对国家经济社会发展规划明确的有关投资建设目标、国家宏观投资调控政策、产业投资与产业布局政策、区域开发投资政策、能源资源开发利用政策、建设用地政策、建设市场管理等,有关宏观投资政策法规的落实和执行效果的审计调查。l 对国家宏观投资政策的落实和执行效果进行评审,提出科学、合理、可行的建议,促进完善国家政策法规,深化投融资体制改革。l国家宏观调控政策、法规制度的落实问题国家宏观调控政策、法规制度的落实问题(体制、机制不健全不完善、政策法规不落实等)l投资决策与建设程序问题(投资决策与建设程序问题(投资决策不当或失误、“三边工程”等)l投资控制
22、与工程建设管理问题投资控制与工程建设管理问题(征地拆迁、概算执行、设计变更、招投标、合同管理、工程造价,工程质量管理,及设计、施工、监理、材料采购和建设单位履行管理职责不到位等)l建设资金筹集、使用与财务收支管理问题建设资金筹集、使用与财务收支管理问题(不到位、滞留、截留、转移、挤占、挪用及财务核算不合规)l项目投资效益问题项目投资效益问题(投资损失浪费,经济、社会与环境效益等)l工程投资与建设中各类违法违规案件。工程投资与建设中各类违法违规案件。(二)精心组织,对汶川地震灾后恢复(二)精心组织,对汶川地震灾后恢复重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使用和效果
23、实施全过程跟踪审计,保障灾后用和效果实施全过程跟踪审计,保障灾后恢复重建工作有力、有序、有效地开展,恢复重建工作有力、有序、有效地开展,促进灾区经济社会的恢复和发展。促进灾区经济社会的恢复和发展。l 党中央、国务院高度重视汶川地震灾后恢复重建工作。l 灾后恢复重建,社会影响巨大,既关系到党和政府形象,关系到社会稳定和经济发展,也关系到民生民意。l 我们一定要按署党组的要求,本着对党、对国家、对人民、对社会、对历史负责的高度责任感,做好这项审计工作。l 灾后恢复重建审计,具有点多、面广、规模大、时间长、任务重、政策性强等特点。l 重建规划:一个总体规划和九个专项规划。恢复重建时间定为三年。一万亿
24、投资:中央财政3000千亿,对口支援700多亿-。统筹的资金有:中央和地方财政、地方对口支援、国内外社会捐赠、银行优惠贷款和市场运作等渠道。重建规划范围:l包括四川、甘肃和陕西三省中属极重灾区和重灾区的51个县(市、区),1271个乡(镇),14565个行政村,总面积13.25万平方公里,总人口1986.66万人。刘审计长明确提出的刘审计长明确提出的“统筹安排、分级统筹安排、分级负责、把握总体、分头公告负责、把握总体、分头公告”的原则和的原则和有关要求,明年开始,组织实施灾后恢有关要求,明年开始,组织实施灾后恢复重建审计。复重建审计。l 掌握灾后恢复重建总体情况,揭示恢复重建过掌握灾后恢复重建
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