（培训课件）农村土地管理与土地制度的完善和创新.ppt

1、农村土地管理与土地制度的完善和创新2022-10-32目 录n一、土地产权制度用地矛盾与纠纷n二、城市化与农业现代化：农地流转问题与规模经营n三、农地非农化过程中的土地管理问题n四、综合案例：土地制度与工业化、城市化、城乡一体化2022-10-33一、土地产权制度用地矛盾与纠纷n基本制度明确：集体所有，承包经营n中华人民共和国土地管理法：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有n中华人民共和国农村土地承包法：国家实行农村土地承包经营制度n问题：进一步的优化配置问题,即土地流转问题，而有效流转的前提是产权明晰。2022-10

2、-34一、城市化过程中的农村土地产权制度创新n小知识土地共有制n案例1：出嫁的女儿与上门女婿n案例2：农村产权制度改革与产权量化n案例3：养牛人的权利产权的重要性2022-10-352022-10-3产权不清的后果：1、纠纷与矛盾不可避免2、无法实现优化配置2022-10-3什么是产权？n案例：相邻住房使用权的矛盾与纠纷n一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利n“使用”的内涵：归谁使用，什么条件下使用，可以做什么、不可以做什么，做了不可以做的事情怎么办？2022-10-38n1、农地产权主体界定不清（三）我国当前农地产权制度的困境2022-10-39n我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，

3、除由法律规定属于国家的以外，属于集体所有;宅基地和自留地也属于集体所有”；民法通则中规定，“集体所有的农地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”(土地管理法则补充规定，“村农民集体经济组织所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”2022-10-310n从以上法律条文看，我国农地所有权存在下列主体:国家，乡(镇)农民集体经济组织（乡(镇)人民政府），村农业集体经济组织(村民委员会)，村内农业集体经济组织(村民小组

4、)，农户。很显然，法律规定的农地所有权主体是多元的。换一个角度看，国家*乡(镇)人民政府*村民委员会*村民小组*农户之间又有上下级的行政隶属关系，即多元化的农地所有权主体又具有层级性的特点。2022-10-311n2、使用权界定不清。n1）种什么？n2）30年不变？n3）土地被征用的补偿金应属于谁？2022-10-312n3、农地处置权界定不明，农地流转非市场化。n农地农用流转（基本明确）：平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；

5、采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。n非农流转谁说了算：农民、村民小组、村集体、乡镇？2022-10-313n4、激励机制不健全。激励机制不健全是指农地“交国家的，留够集体的，剩下全是自己的”，这样一种收益权分配关系，即国家、集体和农户共同参与对农业劳动成果的分配。由于农业生产自然性、周期性的特点，它对自然条件如气候、水旱等都有严格的相关性，因而自然条件的突然变化以及农产品市场供求状况的变化都使农业生产经营活动面临着巨大的风险。而农业生产经营活动的主体是农户。因此，农业风险的承担者也往往是农户，即在国家、集体和农户共同参与分配农业、劳动成果的同时，农业风险的承担者却是农户

6、这单个主体，这就造成了严重的收益风险不对称，从而极大地损害农户的生产积极性。2022-10-314n十七届三中全会决定n“（一）稳定和完善农村基本经营制度”n“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”n“1、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”n农村土地承包关系从长期不变到长久不变，是真正基于保证农民最基本的生产、生活的保障。n不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。长久不变的新提法，是真正

7、基于保证农民最基本的生产、生活的保障。n过去是30年，在土地流转过程中，对农民的补偿是按土地上农产品的产量乘以单价再乘以剩余土地承包年份，这就造成补偿价格过低，农民无法接受。2022-10-315n决议内容 2、推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；n统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。n新型双层经

8、营体制n 2022-10-316二、农地流转问题与规模经营n实行家庭经营以来，为了改变农户经营土地分散细碎、流转不畅的状况，我国各地探索了多种农地流转方式和具体的政策措施，也取得了一定的效果，但一些地方政府和集体过度干预农地承包权和流转权的现象不仅因严重影响了农民对土地经营的合理预期而造成资源配置效率下降，而且还因造成了诸多土地纠纷而影响农村社会的稳定。因此，农地承包经营权流转中“平等协商、自愿、有偿”的市场化原则 愈来愈成为各地遵循的基本准则。2022-10-317n（一）目前我国农地流转的基本模式（一）目前我国农地流转的基本模式n改革以来的我国农地流转可以追溯到80年代中期，其形式多种多样

9、。从目前来看主要的流转形式大体有三种：自由流转、股份制、反租倒包或土地切块置换。2022-10-318二、城市化与农业现代化：农地流转问题与规模经营n农地流转的三大模式农地流转的三大模式n1 1、自由流转模式、自由流转模式n1 1）基本做法与具体形式）基本做法与具体形式n农地的自由流转是指两个经济主体（主要是农户）之间在自愿协商的基础上，实施农地经营权转移的行为，其具体形式又可分为以下几种。n (1)(1)转包。转包。承包者将拥有的农村集体土地承包经营权以不超过剩余年限的期限出包给他人的经济行为，承包方与发包方的原承包关系不变，原承包人与新承包方共同承担风险。2022-10-319n（2）转让

10、。土地承包者将未到期的土地承包经营权一次性转让给第三方，由第三方同发包方确立并履行有关承包的权利义务关系，原承包方与发包方在该土地的权利因承包关系转让而终止。n（3）互换。土地使用权互换是指土地使用权的当事人为了便于耕作而互换土地使用权的行为。这是以双方各自的土地使用权为标的物的交易行为，主要是为了解决土地分散和地块零碎问题而进行的。（这种形式也可以是农户与集体之间的交换，或者在集体组织的协调下，在多个农户之间进行。）2022-10-320n2 2）评述）评述n农地自由流转的核心在于“自由”，其最大优其最大优点在于农地流转的数量、价格、具体形式完全点在于农地流转的数量、价格、具体形式完全由两个

11、平等的主体自愿协商决定，从而较好地由两个平等的主体自愿协商决定，从而较好地协调了协调了“农地承包关系长期稳定农地承包关系长期稳定”与与“土地资土地资源优化配置源优化配置”之间的关系之间的关系。2022-10-321n2 2）评述）评述n但是这种流转形式也存在诸多需要完善之处，主要有：n（1）流转主体单一，程序不规范。从调查看，这种方式下的流出方与接转方主要是本村农户，且流转双方大多是亲戚、朋友或相互关系较好的、内部的私下流转，而且大多不报村集体备案。2022-10-322n（2）流转无契约约束。土地流转的实质是土地使用权的交易，交易行为是市场行为，市场经济又是契约经济，所以土地流转必须有契约约

12、束。而自由流转方式绝大多数采取口头合约，这一方面容易造成因流转而引起的纠纷，影响社会稳定，另一方面造成土地使用权当事人的短期行为。也就是说，因流转双方大多约定一年一变，使得接转方缺乏长期使用保障，因而往往不愿对土地作较多投入。n 2022-10-323n（3）流转地域范围小、流转量少而零碎。由于土地所有权、户籍制度以及文化传统等方面的因素，上述方式的农地流转大都只在一村之内或邻村之间进行，常常造成一些地方“退包难”与“接包难”并存的现象，影响农地配置效率的提高。同时，由于这种流转具有私下性和零碎性，难于通过流转实现农地的规模经营。n 2022-10-324n（4）信息不完全，使市场竞争难于正常

13、进行。信息的完善和畅通是形成有效竞争的重要条件。而对土地资源质量、价格的评估，需要较强的专业知识，不是一般的经营者所能胜任的。目前我国农村土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学、合理的土地价格体系，难于为交易者提供完善的价格信息。同时，土地交易又缺乏中介机构，各种供求信息无稳定的传递渠道。在这种情况下，要形成有序的市场竞争显然是困难的2022-10-325n2 2、股份制模式、股份制模式n1 1）基本内涵和具体做法）基本内涵和具体做法n股份制是农地“三权分离”的一种形式，其方式是集体以股权“赎回”农地，重新发包给种田大户或专业队，成立农业股份集团公司、农业股份合作有限公司或农业股份经济合作社，实行

14、企业化经营，年终按股分红利予入股者。但各地的具体做法有所不同。2022-10-326二、农村土地流转问题n有的按社区内人口分配股权；有的则在此基础上，视具体情况，给已迁出的社员予适当照顾股。农地折股，有的是将农地按国家征地价作价折股，有的则按社区内人口数量折股。有的规定随社区内人口增减，农地股权不作调整，但可以继承、转让、抵押，有的则反之，即随人口变化，股权可作调整，但不允许继承、转让、抵押。有的留有集体股，有的即不留集体股，但收益按股权分配是在适当扣留后进行。2022-10-327二、农村土地流转问题q2 2）评述）评述n股份制的制度绩效是明显的，具体表现在：n在保持集体农地所有权与经营使用

15、权分离的基础上，将集体农地产权作了进一步的分开，把农地的使用权与收益权分离开来，把原来属于农户的经营使用权有偿交回集体的同时，巧妙地通过按股份分红的形式，保留了原承包农地的收益权，不致会因放弃农地使用权而被同时剥夺土地承包权益，也使厌耕者可以离土离乡。2022-10-328二、农村土地流转问题q2 2）评述）评述n兼顾了“公平”与“效率”，股份制使农民的承包关系从原来由农地的实物占有转为价值占有，这样就摆脱了过去调整农地就要重新分割农地的怪圈，既遵循了均田制原则，又引入了效率机制。股权的有偿转让，既为彻底放弃农地的农户给予了价值补偿，减少这些农户离土的机会成本，又为离土的农户从事非农产业提供了

16、一定的经营资金。2022-10-329二、农村土地流转问题n但是，与与“自由流转自由流转“模式相比，股分制模式的模式相比，股分制模式的“行政色彩行政色彩”更强一些，较易出现行政干预现象更强一些，较易出现行政干预现象。因此，应特别强调尊重农民意愿。要采用土地流转股份制模式，首先是当地集体经济组织的干部素质要好，要有较高的经营管理水平，较强的市场经济意识和民主管理意识。其次是当地的第二、三产业比较发达，在整个农村经济中有较大比重，从农业生产中转移出来的劳动力较多。再次是当地农民有扩大规模经营的迫切愿望，多数人愿意放弃承包土地。2022-10-330二、农村土地流转问题n与农地承包和调整一样，股权的

17、分配和调整中也存在公平与效率问题，前述的各种具体做法在很大程度上也只是处理这一矛盾的方法不同而已。例如，我们近期在深圳调查时发现，该市有不少已成立了（土地）股分合作制的村，对于“已出嫁的女儿”和“新上门的女婿”是否应享有同等股权这一问题做法各异，有的村因不能很好处理这一问题，导致了很多纠纷。2022-10-331二、农村土地流转问题n3 3、反租倒包或土地切块置换模式、反租倒包或土地切块置换模式n反租倒包是在农户保留农地承包权的前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将农地反包给集体，集体则将集中后的农地出租给种田大户或其他经营单位，形成农地集中规模经营。江苏省徐州市睢宁县的八里、高南等村通过与

18、农户协商，采取反租倒包的形式将所有土地承包给外地经营户种蔬菜等，成为无粮村，既满足了经营者发展规模生产的需要，也使一部分有能力从事其它产业的农民从土地上解放出来。2022-10-332二、农村土地流转问题n评述：n这种农地“反租”，一般讲，仅适用于二种情况：本村、邻村已出现了较多转让出来的农地；有的农户承包的山、水、田等生产资料，由于受自然灾害或其他因素的影响，确实难以再经营下去。实行反租倒包，还有一个重要的条件是，牵头的单位（如乡镇、集体经济组织或村属农业单位）必须具有较高的经营管理能力和组织能力。2022-10-333二、农村土地流转问题n评述：n 对于生产某种产品（非出口产品）或兴办某项

19、产业，确需集中连片的农地，但该片农地中有些农民又不愿放弃农地经营权时，有些地方采用了土地切块置换的方式土地切块置换的方式。即由村委会组织，村民与村民之间通过交换承包地的办法，达到统一品种布局、规模开发的目的。2022-10-334二、农村土地流转问题n对于生产某种产品（非出口产品）或兴办某项产业，确需集中连片的农地，但该片农地中有些农民又不愿放弃农地经营权时，有些地方采用了土地切块置换的土地切块置换的方式方式。即由村委会组织，村民与村民之间通过交换承包地的办法，达到统一品种布局、规模开发的目的。n与股分制模式一样，采用这种形式时要特别注意尊重采用这种形式时要特别注意尊重农民意愿，正确处理承包经

20、营制的长期稳定与土地资农民意愿，正确处理承包经营制的长期稳定与土地资源优化配置之间的关系。源优化配置之间的关系。2022-10-335二、农村土地流转问题n除了上述几种基本形式外，现实中还有诸多不同形式，如代耕代营、单季转让、“四荒”拍卖等。需要指出的是：各种形式并不是彼此孤立的，它们之间的关联性极强，且互相渗透。实践已经并将继续形成它们混合融合后的衍生形式。政府在农地制度创新中，不再直接“担纲”，但在真正尊重农民意愿的前提下，应协调好农民与农民，农民与集体的关系，把好制度关。无论采取哪一种模式，都应遵循自愿原则，尊重农户的农地承包权；2022-10-336n3、农地流转中的政府功能、农地流转

21、中的政府功能n1 1）在农地流转上，农户对政府的服务有较大需求，在农地流转上，农户对政府的服务有较大需求，政府在农地流转中必须有所为政府在农地流转中必须有所为n实证研究显示，目前，经济发达地区的农民已经具有较高的农地流转欲望。但是，由于一些社会和制度因素的制约，这种欲望大多不能变成现实的流转行为。为了以较低的成本实现农地的流转，农民大多希望政府能发挥更大的作用。2022-10-337n2）政府在介入农地流转时，必须注意合理边界）政府在介入农地流转时，必须注意合理边界n农户对政府在农地流转服务方面的较大需求，并不意味着政府可以随意干预农户的农地流转行为。实际上，希望流转土地者对于增加或减少途径的

22、回答中，之所以有一定比例的农户选择了集体介入，只是为了“方便”，即减少交易费用。尤其是希望转入土地者，对集体调整的欲望更强烈一些，而希望转出土地者，是以能得到合理收入为前提的。2022-10-338n从目前的情况看，政府或集体可在以下几个方面发挥重要作用：n宣传发动。可通过召开座谈会、讨论会等形式，学习相关法律和文件精神，宣传有关土地承包、土地流转的政策，统一干部群众对土地流转含义的认识，消除疑虑，使大家明白土地流转的重要意义和操作的基本原则，让广大农民主动参与土地流转工作。2022-10-339n建立农地流转交易信息网络。可由有关政府行政主管部门或市场中介机构通过各种渠道调查、搜集农地流转的

23、供给和需求、市场价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，公开对外进行发布，使广大农户能及时、准确获取可靠信息，沟通市场供需双方的相互联系，为尽早达成农地使用权流转交易创造条件。B市某村的做法是“调查摸底，登记建库”，即由村干部进组入户，摸清农户的土地流转意愿，将农户愿意流转的土地面积逐户登记，由户主签名，纳入村“土地储备库”，并予以公布。2022-10-340n搞好农地分等定级和价格评估工作。农地流转属于一种有偿的市场交易行为，遵循等价交换的原则，因此，必须加强对农地的分等定级和价格评估工作，合理确定各类农地的质量、等级，评估其客观、公正的土地使用权市场价格，为农地市场流转双方的公平交易提供合

24、理参考依据，以减少价格确定的随意性和不合理性，既避免市场交易主体利益受到侵犯，又为政府加强对农地市场的价格管理提供科学基础。2022-10-341n土地整理。通过土地整理，能够增加有效耕地面积，优化土地利用结构，改善农业生产条件和生态环境；能够彻底改变田、地、塘相互“插花”现象，有利于土地互换，为土地集中连片、专业化规模经营创造条件。n对外招商。在一些农地流转需求小于供给的地方，由政府或村集体经济组织统一结外招商可发挥重要作用。B市团结村，在搞好规划的基础上，村里组织有关人员，到邻近的杭州市余杭区开展招商活动，通过地理位置、资源情况、发展产业、优惠政策等内容的宣传，吸引了一些经营大户前来接包农

25、地。2022-10-342n（6）协调管理。土地流转后仍应由村集体进行相应的协调管理。这包括：要求流转双方以书面形式签订具有法律效力的流转合同，并报乡镇农业承包合同管理机关备案。注意新的承包者是否按流转合同要求安排土地用途，即有无改变土地用途现象，一经发现应立即予以制止；做好土地流转后经营状况监测，如发现经营状况出现问题，集体经济组织应采取相应对策，以确保农民利益不受损失；对土地流转工作中出现的矛盾和纠纷，集体经济组织应做好协调，及时化解矛盾，消除农村不安定因素；在土地股份合作过程中，代表农户参与公司的经营管理，确保农户的利益分配 2022-10-343n（7）公正廉洁。在对浙江省农村土地流转

26、的调查中，我们发现，极少数农户即使可以得到一个较好的转让收益，也不愿参与土地流转。究其原因，仅仅是对村干部的工作作风不满，怀疑村干部在土地流转过程中捞取私利。这就要求村集体的干部树立全心全意为人民服务的思想，密切联系群众，摒弃官僚作风，做到公正廉洁。如在承包土地转包、转让价格的确定过程中，应根据土质、位置、肥力、基础条件、人均收入、供求关系等情况，分门别类，公开、公平、公正地加以确定；通过反租倒包或土地股份合作，增加了集体收入后，应对这块新增收益作出合理分配和使用，做到公正廉洁。2022-10-344n（8）经济补偿与支持n（9）其它：如承包权换社保？2022-10-345n 案例浙江慈溪的土

27、地流转平台村土地流转服务站，镇土地流转服务中心n统一规划n统一交给服务站，至少5年，每亩400元左右，期限每延长长一年，增加50元，完全放弃者，提供养老保障;超过一定利润给予分红n不原放弃土地者的解决办法n土地整理，统一招商n用工安排n人才政策2022-10-346n启示：n土地流转应处理好几大矛盾：n（1）经营者对投资长期收益稳定预期要求与流出户流转意愿短期化矛盾n（2）农地成片经营的需要与部分小规模农户自营需要的矛盾n（3）村集体土地共有权与跨区域流动矛盾n（4）政府引导与行政干预的矛盾n（5）粮食安全的要求与农民权益的矛盾2022-10-347三、农地非农化过程中的土地问题n案例1：某镇

28、道路建设拆迁中的“钉子户”n案例2：城市房屋拆迁中的政府违法与拆迁户违法2022-10-348三、农地非农化过程中的土地问题n（一）农地非农化过程中存在什么问题n1、国家粮食安全战略与农民追求收益最大化的矛盾n2、客观矛盾：农地保护与非农建设用地矛盾n3、地方经济发展与国家全局利益之间的矛盾 n4、地方政府官员追求“政绩”的需要与经济长远发展之间的矛盾 n5、城市经济发展对用地指标的需求与农村未来发展权之间的矛盾 n6、城市发展中降低成本的需要与农民土地权利维护之间的矛盾 2022-10-349三、农地非农化过程中的土地问题n决议内容决议内容 1、坚持最严格的耕地保护制、坚持最严格的耕地保护制

29、度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。平衡。n原因与问题原因与问题 n潜力在哪里？潜力在哪里？2022-10-350三、农地非农化过程中的土地问题n决议内容决议内容 3、改革征地制度，严格界定、改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小

30、征地范公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。就业、住房、社会保障。2022-10-351三、农地非农化过程中的土地问题n（二）解决思路n1、什么时候可以征用法律问题n（1）按照世界各国通行的对土地征用权的理解，只有当土地用于公共用途或者土地用途符合公共利益才能认定为合法的土地征用。但是我国现行法律对土地征用权的规定却自相矛盾。例如，1998年修订的

31、土地管理法第1条第四款规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这意味着只有在需将城乡结合部农用土地转用于公共目的时，国家才能实行征用。而宪法第10条还规定:“城市土地属于国家所有”。1998年修订的土地管理法规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”2022-10-352三、农地非农化过程中的土地问题n（2）征用土地，农民有什么权利，价格如何决定n（3）不能征用的土地，如何进入市场：政府的权利，收益分配2022-10-353三、农地非农化过程中的土地问题n决议内容决议内容 4、在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体

32、土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。2022-10-354三、农地非农化过程中的土地问题n浙江案例：小产权房及集体经营性用地开浙江案例：小产权房及集体经营性用地开发发2022-10-355n以“两分两换”为总抓手的制度联动改革n1、“两分两换”的内涵与本质n嘉兴市“两分两换”改革的内涵是，宅基地与承包地分开，搬迁与土地调整分开；以承包地换保障、换股权、换租金，推进集约经营、转变农业生产

33、方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住、转变农民生活方式。四、综合案例：浙江嘉兴的两分两换四、综合案例：浙江嘉兴的两分两换2022-10-3561、“两分两换”的内涵与本质n在具体工作中，嘉兴市的“两分两换”工作以乡（镇）为单位进行：q以城乡一体化规划为依据，编制乡村建设规划和土地利用规划q由农户自愿申请放弃农地承包权并转换农村住宅；2022-10-357q农地承包权流转采取多种形式，可以以使用权入股（即换股），也可以采取由集体返租使用权（即换租金），对于自愿放弃承包权的农户，政府为其提供城镇居民的社会保障；q宅基地的置换，在对原住宅进行评估的基础上，农户申请置换到城镇的安置房或转换到

34、中心村；q置换到城镇并放弃农地承包权的农户，经本人申请，转为城镇户口（嘉兴户籍制度改革后称为“无地居民”），成为真正的市民，推进农民生活方式的现代化；2022-10-358n农村土地（包括村庄）经综合整理后，划分成各类农业功能区，进行统一的招商发包，推进农业生产方式的现代化。n“两分两换”的本质是经过多种相关制度的配套联动改革，实现农业生产方式、农民生活方式与农民户籍身份、农民享受公共服务的“双转换”。2022-10-359n2、农村土地使用制度改革、农村土地使用制度改革“两分两换两分两换”改革的核心改革的核心n从前面的表述中可以看出，“两分两换”涵盖了城乡统筹发展的各个方面，而其中核心则是农

35、村土地使用制度改革。这项改革是在统筹城乡建设工作中，对建立土地置换流转机制、发挥市场对土地资源配置的基础性作用、统筹培育和发展城乡土地市场，加快务工经商农民的居住和身份的市民化的探索。其主要内容有二：2022-10-360n一是探索建立宅基地置换机制，节约使用宅基地，引导农民建房向中心镇、中心村集中，有效提升城市化水平和农民消费水平。根据统筹城乡建设的要求，探索制定农民宅基地异地置换，鼓励农民进入城镇购房、建房和向中心村集中居住，将节约出来的宅基地用于工业化和城市化的发展。置换后节约出来的土地由乡镇与村集体共同出资组建的投资公司开发利用。据统计，据统计，平均每置换一户即可为城市建设节约出0.4

36、亩土地在此基础上还将继续探索建立集体建设用地流转机制，促进农村集体建设用地市场化优化配置和高效利用。2022-10-361n二是探索建立承包地流转机制，推进农业规模经营，加快农业生产方式转变。将农户所承包的分散小块土地的使用权按照“自愿、依法、有偿”的原则，经由乡镇投资公司、农地流转服务中心等中介服务机构，向专业大户、专业合作社、农业龙头企业等现代农业主体集中。n经过科学规划并完善农田道路、林网和村庄规划等相应配套基础设施建设，严格按照土地使用用途统一成片流转。2022-10-362n承包地流转工作包含三个步骤：n首先是农业产业布局规划。包括土地用途管制、基本农田保护、粮食生产保障等部分，在科

37、学分析地域优势、农田土壤条件，因地制宜，实施土壤改良，提高粮食综合生产能力，降低农业生产成本，增加土地产值。n其次是土地流转服务中心建设。各镇建立土地流转中介服务组织，搭建一个土地流转双方联系的平台，提供土地流转信息、政策咨询，开展土地流转委托、中介介绍、流转登记、流转储备、签订合同等服务。n最后是对外统一招商工作。2022-10-363n3、涉农工作管理体制改革、涉农工作管理体制改革为为“两分两换两分两换”改革提改革提供组织保障供组织保障n近年来，嘉兴市以完善农村社会化服务体系为抓手，组建了市农村合作经济组织联合会，实施了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的改革试点，在构建“三农”

38、服务网络上取得了良好的成效。2022-10-364n覆盖全市农村功能比较完善的农业科技推广体系、农业信息服务体系、农民培训和农业劳动力转移培训体系、农业产业化服务体系、生产资料和农产品营销服务体系、农村社区生活消费服务体系等六大体系已基本构建。n市委按照党的十七大要求创新三农工作体制，建立农业和农村工作委员会负责统筹协调和综合指导全市三农工作，按照城乡一体、统一管理的原则实现部门管理职能城乡全覆盖，为以“两分两换”为核心的统筹城乡综合配套改革和城乡一体化的推进提供了有力的组织保障。2022-10-365n4、村镇建设与规划管理体制改革、村镇建设与规划管理体制改革实施实施“两分两换两分两换”的龙

39、头的龙头n嘉兴市城乡之间的主要矛盾已不再是生活水平的巨大差距和工农关系的强烈对抗，而更多的体现为城乡空间利用方面的冲突。因此在当前城市化进程加速发展的形势下，打破规划上的城乡二元结构，把城乡建设纳入统一的规划管理是嘉兴统筹城乡空间发展的必然要求。“两分两换”的推进更是需要以城乡一体的规划为“龙头”。2022-10-366n结合“两分两换”工作和“百村示范、千村整治”工程，嘉兴市委市政府提出了坚持大中城市和小城镇协调发展、加快发展中心城市、扶持中小城市、培育新市镇、建设现代新农村，到2012年基本形成城乡人口布局合理、基础设施配套完善、功能分区科学、生活环境良好的新型城乡布局体系，建成以中心城区

40、为中心、各县市城区为副中心、40个左右市镇为节点的现代化网络型大城市的总体要求。目前，以下五个方面的工作正在稳步推进：（1）实施市域总体规划，加快编制城乡统筹的规划体系；（2）编制土地利用整体规划，统筹城乡土地资源的保护和利用；（3）合理确定小城镇功能定位，加强村镇的规划和管理，统筹农村地区的发展；（4）加强市域空间管治与统筹市域重点协调地区规划；（五）城乡一体的基础设施推进体系建设。2022-10-367n5、户籍制度与公共服务均等化、户籍制度与公共服务均等化推进农民身份转推进农民身份转换的配套改革换的配套改革n6、城乡就业与社会保障均等化、城乡就业与社会保障均等化推进农民生活方推进农民生活

41、方式、农业生产方式转换的配套改革式、农业生产方式转换的配套改革n7、农村金融体制改革、农村金融体制改革为为“两分两换两分两换”提供资金提供资金保障保障2022-10-368n（四）（四）“两分两换两分两换”改革的基本成效改革的基本成效n“两分两换”作为嘉兴市统筹城乡综合配套改革的“抓手”和核心，很好地缓解了我国城市化和城乡一体化过程中普遍存在且难于突破的若干矛盾，从而有效推动了嘉兴市的城市化、工业化、市场化和现代化：2022-10-369n一是缓解了农地保护与建设用地需要之间的矛盾，有效较好地推动了工业化。由于人口、资源、环境之间的尖锐矛盾，18亿亩耕地已成为我国的生命线，耕地保护作为我国的一

42、项基本国策，是任何地区、任何改革都不能突破的“底线”，土地成为很多地区尤其是经济发达地区城市化、工业化的过程中的“瓶颈”制约。嘉兴市地处平原地带，人多地少，土地后备资源不足，没有围垦的滩涂和山坡，土地成为城市化、工业化的主要制约因素。通过以宅基地换城镇住房，节省了大量建设用地，为推进城市化、工业化做出了重要贡献。2022-10-370n二是缓解了人口迁移与农村宅基地固化之间的矛盾，有效推动了城市化。城市化的推进意味着有一部分原农村居民要居住到城镇，但我国的农村宅基地制度往往使农民宅基地固化，严重制约了人口的有效迁移。“两分两换”一方面将农民的房产转变为可处置资产，另一方面又直接推动农村居民进城

43、居住，较好地解决了城市化与农村宅基地固化之间的矛盾，从而推动了嘉兴市的城市化进程。2022-10-371n三是缓解农地经营规模化与离农经商务工农民社会保障之间的矛盾，有效较好地推动了农业的现代化。农业的规模化经营需要有较大规模的农地承包经营权流转，但我国农地的保障功能常常制约着农地的流出。嘉兴市的“两分两换”制度，以社会保障转换土地的保障功能，较好地解决了农地经营规模化与离农经商务工农民社会保障之间的矛盾，从而推进了嘉兴农业的规模经营和现代化进程。2022-10-372n四是缓解了农民传统生活方式和现代化生产方式之间的矛盾，有效推动了农民生活方式的现代化。随着农业现代化与农村工业化的推进，我国

44、一些经济发达地区的生产方式现代化进程大大加快，但这一过程中由于广大农民依然分散居住在广大农村，他们依然过着传统的生活方式，从这也影响了他们对现代化生产方式的适应。“两分两换”通过农村居民的集中居住和新社区建设，改善了他们的居住的自然和人文环境，有力地推动了生活方式的现代化。2022-10-373n五是缓解了土地利用的计划管理与资源流动之间的矛盾，有效推动了要素配置的市场化。由于人多地少，各类用地之间尤其是农用地与非农用地之间的矛盾非常尖锐，我国对土地的利用实现严格的计划管理制度，这对于集约、节约利用土地和保护耕地具有天下一定的积极意义，但也在较大程度上制约了土地的市场的发育。尤其是，在现有法律

45、框架和土地制度下，我国集体建设用地和农村宅基地难于流转，导致了资源配置效率低下和土地资源浪费严重。嘉兴市以“两分两换”为核心的土地制度改革，有效地推动了农村土地资源有市场化流动，从而也推动了整个经济的市场化进程。2022-10-374n“两分两换”制度由于较好地解决了上述矛盾，有力地破解了城乡一体化过程中的“瓶颈”制约，不仅直接推动了嘉兴市的工业化、城市化、市场化、现代化和城乡一体进程，还有效地推动了相关制度的配套改革。可以说，这是统筹城乡综合配套改革中的重大创新，也是嘉兴市改革试验的最大亮点。n（五）应注意的问题n 1、农民意愿n 2、农村发展权n 3、土地合理利用n 4、农村治理模式n 5、资金问题等