公共管理学(第三版)6课件.pptx

1、公共管理学（第3版）第十七章 公共危机管理 在有关建构一个由人类治理人类的政府议题上，最大的困难在于：首先必须使政府有能力管理被统治者；其次是让政府能够控制自己。无疑，人民是控制政府的主要方式，但是历史经验告诉我们，辅助性预防措施是必须具备的方法。”在现代行政国的时代，公共管理者被喻为“行政国的卫士”(the guardians of the administrative state)(Rosenbloom)。但如何保证国家卫士不监守自盗，捍卫宪法价值，履行责任，确实是一个大问题。面对越来越多的腐败行为，维持公共管理的责任成为公共管理最大的挑战。目 录/CONTENTS公共管理中的责任概述01

2、立法控制与责任03行政控制与责任02司法控制与责任0405公民参与责任的维护公共管理中的责任概述Part.0117.1.1公共管理责任的性质与内涵n在公共行政与公共管理的文献中，对于何谓责任，一直存在着争议。行政学者费斯勒和凯特尔(Fesler and Kettle)认为，行政责任有两个方面：其一是负责(accountability)，表现为忠实地遵守法律、遵守上级的命令，以及遵守经济与效率的标准。其二是道德的行为(ethical behavior)，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。n公共伦理学家库伯（Cooper）于1997年将行政责任分为主观责任(subjective re

3、sponsibility)和客观责任(objective responsibility)。主观责任意指忠诚、良心以及认同。主观责任来自公共管理者对责任的感受和信赖，强调我们之所以去做某事是源于内在的驱动力。客观责任是指法律以及上级交付的客观应尽的义务责任，意指负责任(accountability)和义务(obligation)。对于公共管理者而言，客观责任源自对法律负责，对组织规划、政策和标准负责，以及服务于公共利益的义务(an obligation to serve the public interests)。n公共管理学者斯塔林(Starling,1987，115125)认为，一般民众大多

4、赞成或喜好政府具有回应性、弹性、一致、稳定、廉洁、慎思、守法、负责任等特性，而这些价值表述可用“责任”(responsibility)一词作为概括，用以表达人民对政府的价值期待。据此，他认为行政责任的内涵有以下几个方面：回应性、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责任、廉洁。17.1.2责任与民主政治n在民主社会中，政府组织是由民众所创立，为了民众而设立，以及需要对民众负责。从这个意义上说，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制度的根本便是责任。n公民与政府之间的关系，可以视为一种委托代理人之间的关系，其中公民同意某些人作为其代表行使统治权和管理权，但前提是公民的利益

5、得到满足。政府与公民之间的委托代理人关系，实际上是一种责任系统，其中政府组织行使其职权，而公民则允许政府组织如此作为，但条件是不得滥用职权以及行为者能够承担责任。n但事情并非如此简单，在任何社会中，均存在着这样一个趋势，权力越是集中于社会上的任何一个组织或人，越存在着滥用的可能性。在现代世界，公共部门（无论东西方国家）和公共管理拥有的权力现已极为庞大，除非社会设法消除权力增长的诱因，否则公共部门的权力仍将继续增长。n公共部门权力的增长，一方面无疑会增强政府的权能，运用恰当的话，可以造福于民众；但在另一方面，若这些特性发展过度，那又会造成政府的擅权跋扈，严重危害到民主政治的前途。最好的解决问题的

6、办法是：授予政府多少权力，必须课以相等的责任。17.1.3维持和实现公共管理责任的困境n维持和实现公共管理的责任，说起来简单，做起来却十分困难。行政学家罗森布鲁姆等人于1998年分析了追求责任的几大困境，兹分析说明如下：n专业知识与信息n专职地位的优势n人事制度的保护性质n反制法则n协调问题n政治指导的缺乏n组织结构和功能的分割n公共管理的规范和范围的庞大17.1.4责任机制n在研究公共管理者的责任问题时，探讨责任的内涵固然十分重要，但是设计和完善责任机制更为迫切。如果缺乏良好的责任机制，谋求责任的行政可能只是一个良好的愿望。责任机制(responsibility mechanism)是旨在实

7、现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。n吉尔伯特(Charles EGilbert)在其著作行政责任的框架(Framework of Administrative Responsibility，1959)中曾以两个层面正式与非正式、内部与外部，构建了四个达成行政责任的途径（见表17-1）。行政控制与责任Part.02n在韦伯看来，科层制不仅是一个理性效率的体制，也是一个责任的体系。实现官僚责任的最好办法在于以下几个方面：n高度的专业化分工。组织强调横向的区域分工和单位分割。它的基层由负责执行日常任务的工作岗位组成，根据功能性质将这些工作岗位归类为单位。单位内的活动，直接由较高职位的人负责。

8、n明确的权责分配。每个层级和单位皆有明确的权力和责任，各执其掌，各负其责。n完备的规则和程序。管理者会致力于建立完善的措施、组织规范，以规范组织成员的行为，减少组织中的离异行为。组织成员的行为受精心设计的规则和程序的指引。n科层节制。组织形态系一个层级节制的体系，依地位高低规定人员的命令服从关系。n重视文件和资料的处理工作。组织的一切活动，应尽量用文字加以记录，有健全的资料处理制度。n传统的管理制度设计在维护责任方面是有其比较优势的，如能保证公共管理的专业水平和能力，规则和程序能起到控制的效果，不存在含混不清的责任归属问题，亦能促进组织的效率。17.2.1传统管理取向的责任机制n行政组织是以层

9、级关系形成的体系，在其组织系统之中，上级对下级基于隶属关系具有控制的权力，以维持与下级之间的命令服从关系，最终达到实现责任的目的。唯各国体制不同，行政监督权之大小各有不同，但其作用方式有共同之处：n指挥。在隶属关系下，上级机关为使下级机关有所作为或不作为，而对下级以命令或训示的方式做出意见表示。n指示或指导。在无隶属的情形下，上级或有权机关就其主管业务范围，在下级执行业务时，做出意见表示，以发生监督作用。n认可或核准。凡下级机关执行业务，应先经上级同意或承认，始能取得合法效力。n备案或备查。凡下级机关制定行政措施或法律性质的文件，应向上级提出报告，使上级知悉了解，并保留事后审查的权力。n视察。

10、上级机关派专员就下级业务或特定案件，做实地调查。n审核。上级机关对下级呈报的各种报表，查核其内容有无违法或不合理之处，而分别予以批准、反驳或据以衡量其业务绩效。n撤销、变更、废止。上级机关对下级机关制定的规范性文件或行政行为，认为有违法、不当者，可视情况予以撤销、变更或废止。n奖惩。上级机关根据视察或考核的结果，或下级的绩效表现，对被监督机关或人员给予奖赏或惩处。n争议解决。下级机关发生权限或意见争议，上级机关予以裁决或调解，使其彼此之间能够协调合作。n行政立法与解释。上级机关制定或颁布行政法律规定，并做解释，对下级机关有直接拘束力。17.2.2行政监督权n与一般的行政监督不同，为了保证行政责

11、任的实现，许多国家均在行政机关内部设立专门的监察机关，监督行政机关以及公务员的行政行为。目前世界上具有代表性的行政监察制度，如美国监察长制度、政府道德署，日本内阁行政监察局和行政审议会，英国的行政监察专员制度，新加坡的反贪污调查局，等等。n各国行政监察之组织体制各不相同，监察的对象、范围、权限亦有所不同。但总的来讲，有一些共同的趋势，它们是：n监察机关均有相对独立的地位，它们均隶属于政府的独立机构，有独立的权限，不受任何机关的限制，如新加坡的反贪污调查局。n均有独立的监督权限，主要包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权，甚至逮捕权。n均有行政监察的立法，对行政监察的职责、权限、程序做了明确的规定。

12、n监察工作的重点均为反腐倡廉，维护政府的责任。17.2.3行政监察n审计(auditing)是对公共部门各机关一切财务事项的记录、报告与验证。由专职机关做系统的审查，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效。此种由外部专职的审计机关所做的审计称为外部审计(external audit)，其产生的年度报告，有助于民众代表、政府管理者以及一般大众评估政府整体财务绩效，亦有利于公债购买者对于政府债务的掌握，同时可以帮助政府机关确认问题并研究改进意见。另一种形态的审计为绩效审计(performance audit)，是由机关内部人员所为，针对行政效能予以评估，目的在于提高效能，节约

13、财务资源。n审计作为维护行政责任的重要环节，其不仅有消极的目的，亦有积极的目的。从消极角度来看，它作为财务控制的手段，确保公共资金用于适当的地方，以发现不法行为。强调控制的原因在于，公共组织的资金主要来自强制性税收，这使得公共部门对资金的使用需特别重视预算与组织目的，将公共资金用于法定的用途或项目，是公共管理的重要责任。从积极角度来看，审计为公共管理者提供的信息可用于改进公共管理的效率，发现并杜绝公共财务制度的问题所在。17.2.4审计n行政复议即公民、法人和其他组织认为行政机关的不法行为侵害了其合法权益时，请求该行政行为的行政机关或其上级行政机关审查该行政行为的合法性与适当性，以排除不法行政

14、行为或补救公民、法人和其他组织受损的合法权益的活动。目前各主要国家均有行政复议的制度，典型者如英国的行政裁判所制度、美国的行政上诉制度、日本的异议申诉制度、法国的行政救济制度等。行政复议制度在维护行政责任方面起了很大作用，它既可以纠正违法，又可以给公民权益以救济。n与其他救济手段相比，行政复议作为行政责任的重要途径，其优点是十分明显的：n范围广泛，既包括违法行为，又包括不当的行政行为；n补救措施更为有效，复议机关可以撤销、变更或者替代原行政机关的决定；n程序比较简便、迅捷；n保证行政机关能利用其专门知识和行使法律授予的自由裁量权；n为行政机关提供了改正错误的机会，减少了司法审查的需要；n在一定

15、程度上保护了行政机关的自主性，防止司法过度地干预行政。17.2.5行政复议立法控制与责任Part.0317.3.1议会对行政的控制权n在今天，无论是内阁制，还是总统制国家，议会均对政府的公共管理发生着巨大的影响。议会控制，成为谋求行政责任的有效工具或途径。在今天，国会的立法和代表性的角色有所衰落，但人们越来越把注意力转移到对行政权的约束上。国会像是一个稽查机关，主要角色是为人民提供负责任的政府。n在当代资本主义国家，立法机关对行政的控制，主要是通过以下几个方式实现的：n质询权n调查权n弹劾权n不信任表决权n此外，有些国家的议会还通过一些其他手段，如批评、举行听证会、行使否决权等来对政府进行监督

16、。17.3.2人民代表大会对政府的监督n我国实行的是人民代表大会制度，它既不同于西方的议会制，也不同于总统制。n在我国，国家权力机关对行政机关及其公务人员的监督最重要的是法制监督，即对政府及其工作人员的一切行为依法进行的监督。这种监督，是从依法治国的高度所进行的全面监督，监督的内容包括政府行为的合法性、合理性和政府工作人员是否遵守法律、廉洁奉公等。人民代表大会的监督遵守集体行使职权、公开监督、依法监督的原则。n根据我国的宪法、有关组织法和人民代表大会及其常务委员会的议事规则，人民代表大会监督政府的方式和内容主要有以下几个方面：n听取和审议政府工作报告n审查和批准国民经济计划和财政预算、决算n审

17、查政府的法规、决定和命令n质询和询问n视察和检查n建议、批评和意见n受理申诉和检举；罢黜职务司法控制与责任Part.0417.4.1政府的诉讼责任（1）n在人类政治和行政的发展历史上，政府及其官员要承担道义上的责任，可以说自政府产生以来，就已有之。政府官员违法，须由行政者本人承担某种法律责任。n在不同的国家，政府的诉讼责任制度各有差异和不同，但其本质是一致的，即司法机关经法人、公民申请，依法审查行政机关行政行为的合法性及适当性，从而追究政府机关的违法责任。n在我国，依据行政诉讼法的基本精神，行政诉讼责任是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院起诉，由人民

18、法院依法审理，并追究法律责任。n在现代民主国家，政府承担诉讼责任，或者司法机关对政府行使行政权力进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害予以相应补偿，同时追究政府的法律责任，已成为责任政府不可缺少的一个重要环节和制度设定。它对于保障公民合法权益、促进政府责任实现起到了巨大作用。17.4.1政府的诉讼责任（2）n依据行政诉讼法的规定，政府在下列情况下，必须承担诉讼责任：n违法拘留、罚款、吊销许可证、责令停产停业、没收财物。n违法限制人身自由或者对财产的查封、拘押、冻结。n侵犯法律规定的经营自主权。n拒绝颁发许可证和执照。n不履行保护人身权、财产权法定职责。n没

19、有依法发放抚恤金。n违法要求履行义务。n侵犯其他的人身权、财产权。17.4.1政府的诉讼责任（3）n在中国，判断政府行政机关具体行政行为是否承担行政诉讼责任的标准在于：n行政机关做出的具体行政行为的证据是否确凿充分。n行政机关适用法律法规是否正确。n行政机关的行政行为是否符合法定程序。n行政机关是否超越职权。n行政机关是否滥用职权。n行政处罚是否显失公正。n依据行政诉讼法，行政机关的具体行政行为有下述任一情形的，如主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权的，可以判决撤销或部分撤销，并可判行政机关重新做出具体行政行为；行政机关不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期

20、限内履行；行政处罚显失公正的，可以变更。17.4.2政府的侵权赔偿责任n在民主政治体制下，政府具有权力能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体之一，当政府机关的行为侵害人民权利时，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。在现代法治国家，政府侵权赔偿责任均被不同程度地确立。n中国宪法第四十一条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议正式通过中华人民共和国国家赔偿法，标志着我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。n依据我国国家赔偿法的规定，政府的行政赔偿是国家行政机关和行政机关工作人

21、员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时，所承担的法律责任。据此，政府承担赔偿责任须符合下列要件：n损害必须是行政机关和行政机关工作人员的行为造成的。经国家法律、法规授权的组织或行政机关委托的组织违法行使职权造成损害的，政府也必须承担赔偿责任。n损害必须是行政机关或行政机关的工作人员行使职权时造成的。n损害必须是违法行为造成的。n损害必须是现实的、已经产生的或必然产生的，即损害与违法行为有直接联系。公民参与责任的维护Part.0517.5.1参与机制n在各国实践中，公民参与的形式多种多样，在促进政府责任方面，现存的主要机制包括：n公开听证：在涉及公共利益和公民利益的政策

22、、规划和决策上，举行公开听证，广泛听取社会公众和相关利益群体的意见，以保证政策、规划、决策更符合民意，更符合公众的利益。n民意调查：民意反映了公民对政府的期待，对政府政策的评价，对政府行为和绩效的评估，这是构成政府责任的基础。因此，进行民意调查是促进政府责任的基础工作。n咨询委员会：吸收外界人员参加咨询委员会，可以加强公民与政府的联系，改善行政机关和外界的关系；可以扩大行政机关做出合理决定的范围；可以利用外部专家的知识，使决策更加科学。n利益群体：在任何社会中，都不同程度地存在着各种形式的利益集团，作为非官方组织它是体现个人与国家之间媒介功能的基本途径。n此外，公民防止政府官员的专横违法，除了

23、前面讲的还有许多方法，例如：在选举时参加投票；自己可以出任公职，施展政治抱负；对政府提出批评、建议；可以举报政府官员违法失职行为；等等。17.5.2有效的公民参与n公民参与取决于许多条件，一个有效的公民参与系统，必须包含以下几个相互影响的要素：n公民的主体性：在一个社会的治理体系中，必须真正确立公民的主体地位，政府的正当性和合法性要有公民的同意。在一个公民不具主体性的政府里，公民参与必然是形式主义的。n知情的公民：公民要具有参与公共事务处理的能力。一个参与的公民必须具备公共事务相关的知识与资讯，行政机关应保障公民的知情权，使公民具有获取信息的可能，具备参与的能力。另外，公民的态度十分重要。如果

24、大多数公民都抱着政府去做应该做的事情，而且非要做好的态度，则一切社会活动和公共管理便可大大加强。在某种程度上，政府的擅权跋扈，唯有在公民对公共事务冷淡、没有尽到控制责任的情况下发生。n参与途径：参与需要途径，如果一个社会缺乏公民直接或间接地参与公共事务的途径，那么参与也是不可能实现的。本章小节n公共责任是公民对政府的良好期待，具有回应性、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责任、廉洁等多种意涵。民主政治是责任政治。公共责任的实现有赖于一套责任机制。n行政控制是实现行政责任的重要途径。科层制本身便是一个责任机制；行政监督权的行使、行政监察、审计、行政复议均是有效的行政控制机制。n立法控制是实现行政责

25、任的政治途径，其主要是通过议会对行政机关的监督来实现的。在中国，人民代表大会制度是保证行政责任的主要制度。n司法审查和司法救济是保证行政责任最有力的手段和机制。它主要是通过司法机关追究政府的诉讼责任、侵权赔偿责任的方式来实现。n公民参与对实现行政责任十分重要。复 习 思 考 题1.公共管理责任的性质和内涵是什么？2.如何理解民主政治便是责任政治？3.分析维持和实现公共管理责任的主要困境。4.何谓责任机制？实现公共管理责任的主要机制是什么？5.如何通过公共管理本身落实责任？6.立法控制的主要途径和方法是什么？公共管理的立法控制可能遇到哪些问题？7.在中国，权力机构对政府监督的主要方式有哪些？权力机构的监督遇到哪些主要的困难？8.如何理解“没有救济，便没有权利”？9.分析公民参与和公共管理的关系。10.试论有效公民参与的要件与基础。谢谢观看2022年9月28日星期三