社会政策-第一讲：绪论：现代社会政策的缘起课件.ppt

1、 繁荣背后：美国的贫困家庭 繁荣背后：美国的贫困家庭据路透社报道，联合国世界粮食计划署执行干事詹姆斯-莫里斯星期一在埃及表示，由于粮食短缺，目前全球共有3亿儿童处于饥饿之中，同时每天还有18000名儿童死于饥饿。2008全球粮食危机：大米等主要粮食产品价格上涨72%-200%。主要粮食出口国纷纷限制粮食产品出口。非洲、拉丁美洲、亚洲等的许多发展中国家陷入食品危机。中国每年有17%的农民因付不起门诊费而不看病，有40%的农民因付不起住院费而不住院。中国每年因贫穷而失学的儿童有数十万人，因贫穷而放弃上大学机会的数万人以上。一方面是经济增长、经济繁荣，另一方面是贫穷、饥饿、困顿。人们不禁要问：经济增

2、长=生活幸福吗？阿马蒂亚森：贫困的真正原因不是产品的匮乏，而是占有的不平等-贫困者缺乏对资源占有和支配的权力与能力。问题的核心：经济增长能自动惠及每一个人吗？1、人的需要的概念和基本类型（1）概念个体和社会为了维系其生存并求得发展而必须满足的摄取状态。（2）特征：社会性。需要的产生、满足方式、后果都具有社会性。（3）基本类型马斯洛：五层次说；布莱德萧：四种需要：规范性需要、感觉的需要、表达的需要、比较的需要。基本需要与高级需要 所谓基本需要是指在特定的社会条件下每个人都必须得到满足的需要。基本需要的刚性与弹性。刚性：基本需要不能满足，人就不能达到“最低生存状态”，因而是必须满足的需要。弹性：不

3、同的社会发展阶段，基本需要的内容与满足程度都有不同。影响人的基本需要的因素有：经济发展水平、政治、文化价值意识形态。2、人的需要的满足方式（1）满足方式的基本类型自给自足：自然经济模式市场：是指通过交换劳动的方式实现需要的满足。基本原则是自愿、等价、公平。福利：是指非交换的实现方式：家庭成员互助、国家供给、慈善资助等。非等价性。（2）市场失灵：市场方式的优点与不足优点：效率高：资源配置优化、满足程度高、节约资源自主性：选择性；个性化缺陷：有效供给不足，尤其是公益物品的有效供给不足。（高成本私人无力投资；搭便车投资效益低私人不愿投资）两极分化：贫穷者的基本需要往往无法得到满足。（为什么？）垄断：

4、信息不对称，不公平交易。（天价医疗费问题）怎么办？一个最基本的问题是：我们为什么要帮助穷人？进一步的问题是：我们应当怎样帮助穷人？一个常识性问题：不同的帮助方法效益和后果不同。少年给父亲下跪：你为什么不工作？（福利依赖与福利漏洞）1、私人物品的概念与特征：（1）消费上的排他性(excludability)。也就是说物品和服务的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该物品和服务量的总和，这意味着私益物品是能够在消费者之间进行分割的。（2）消费具有竞争性也就是说私益物品每增加一单位的消费，其边际成本不为零。2、公共物品的概念与特征（1）消费上具有非排他性，或者说是不可分的。对于任何一个消费者来说，他可

5、支配的公益物品的数量就是该公益物品的总量。反过来，公益物品的总量就是任何一个消费者所消费的量。（2）消费具有非竞争性即公益物品每增加一个单位的消费，其边际成本为零。3、私人物品与公共物品的相对性。（1）现实生活中，物品的属性是公益物品还是私益物品的性质和边界具有不确定性和模糊性（2）准公益物品（3）公益物品的相对性 历史阶段性 空间范围的局限性4、私益物品于公益物品的供给（1）私益物品的供给市场是私益物品供给的基础力量基本原则是等价交换、利益最大化（2）公益物品的供给市场的不足：高成本 搭便车制度化供给1、公共事务产生的必然性（1）公益物品的经常性短缺高成本、搭便车（2）私益物品的外部性与市场

6、失灵私益物品同样具有社会公益性（高等教育）市场失灵：垄断、信息不对称（医生与患者）、两极分化（3）人的需要的粘结性住房与社会公共安全我们为什么要救助穷人？（1）社会贫穷与社会稳定：社会安全网（2）人权：生存权与发展权（3）人道主义：慈善（4）资源的占有与补偿（5）贫穷的社会性一个基本的共识与结论：贫穷不是个人问题而是社会问题2、私人事务与公共事务的界定 私人事务与公共事务的相对性 空间上的相对性 时间上的相对性 美国的义务教育立法3、公共事务管理（1）公共物品的生产与提供；准公共物品的生产与提供。公共物品的提供者与生产者的关系。二者不是一回事：国家是提供者，但并不一定一切公共物品都由国家生产，

7、同样具有公共事务性的私人物品的生产也是如此。政府公共产品、准公共产品社会需求生产私人物品（2）公共事务的管理者国家是公共事务最基本的管理者其他主体：授权组织（3）国家作为公共事务管理者的责任体制保障：制定政策、提供资金、监督监管、组织生产。1、现代公共政策是资本主义发展的产物（1）早期资本主义的政府不干预政策（2）资本主义危机与公共政策的产生德国罗斯福新政福利国家2、公共政策与社会公共问题（1）社会问题与公共政策问题公共事务并不一定导致公共政策，只有当一个领域的公共事务由于公共物品（或准公共物品）的供给出现短缺引发社会问题，并达到一定程度，必须有公共事务主体采取行动时才产生公共政策。“问题”构

8、成了公共政策的存在根由和逻辑起点。综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，（2）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”简言之，问题即应然与实然之间的差距。（3）根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。（4）所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。私人问题的特点：收益与成本的线性对称。私人问题的解决原则：私人利益的最大化。它无需任何外在的规制、监

9、督和调节，就可以有充分的激励动力实现相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。（5）公共问题：有广泛影响，迫使社会必须认真对待的问题，称为社会公共问题。公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。公共问题的表达：“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。公共问题的特点：成本与收益的非对称性。共问题解决的途径：公共权威？为什么？但并不是所有的社会公共问题都

10、能成为公共政策问题，只有那些特定的，由政府列入政策议程，并采取行动，通过公共行为，加以解决的社会公共问题才是公共政策问题。理论上讲，政府应当对所有的公共问题负责，但现实是不是所有的公共问题都会纳入公共政策的范围。为什么：能力、资源等那么哪些问题会被优先考虑呢？这由政府的价值观、政府的目标等有关，也与社会制度、大众传媒有关，在后面的章节，我们会详细讨论这个问题。（6）政府解决公共问题的方式：第一：减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。独岛事件与韩国总统的民意支持率。这是一种治标不治本的方式公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避

11、公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。第二：减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。公共政策是解决公共问题的途径和手段2、成为公共政策问题必须具备的五个要件：它是社会客观现象大多数人对该社会问题有所觉察并受其影响利益与价值观念造成了冲突有团体活动和力量存在属于政府应该和能够管辖的范围3、公共政策的产生（1）公共政策的作用：强制、导向、调控和分配等。（2）公共政策产生的过程。分析具体公共政策（社会政策）是如何产生和实施的，正是本课的教学内容。制约公共政策的产生因素：经济发展

12、水平、价值观、政治、民情。1、政策（1）政策的概念u指某项被接纳或提议去达成某一情况或目标的行动方案。（公共政策词典，吴定）u一定组织为实现一定时期的任务而制定的总体方针和行动体系u适用于政府机关、私人企业及各种社会机构（2）政策的基本特征组织性 政策有特定的组织发起和实施 非自发性目的性和计划性确定性 明确的行动方案和内容 规范性与行动性的结合 政策首先是一整套规则体系 政策是具体的行动（3）政策的基本类型按主体分：国家政策、政党政策、其他组织的政策（学校、企业等）按时间分：长期政策、短期政策、临时政策按领域分：私人政策、公共政策（4）政策与制度制度是物质化了的规范体系。（政策的制度化）制度

13、是政策制定和实施的物质基础。（5）政策与法律法律是政策一种重要的表现形式和实施手段法律是政策制定和实施的环境基础法律先行与政策先行 政策必须在法律的框架内制定和实施，不得与法律相抵触。依法行政。政策优先的可能性与现实性。法制建设是一个不断完善的过程。法律先行代表了社会的进步 中国的计划生育政策、养老保险政策2、公共政策（1）中外学者关于公共政策概念的探索标志：1951年美国政治学家哈罗德拉斯韦尔（Harold Lesswell）与丹尼尔勒纳（Daniel Lerner）合编的政策科学：近来在范畴与方法上的发展美国学者伍德罗威尔逊：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法

14、规。美籍加拿大学者戴维伊斯顿：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。哈罗德拉斯韦尔与亚伯拉罕卡普兰：公共政策是“一种含有目标、价值与策略购大型计划。林永波、张世贤：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”。托马斯戴伊：政府决定做或不做某件事的行为。罗伯特艾思顿：从广义上讲，公共政策就是政府与周围环境之间的关系。台湾学者吴启元：公共政策是政府所采取的对公私行动的指引：是将来取向的；目标取向；与价值密切关联手价值影响的；有政府或有决策权者所采取或选择的；具有拘束性而有大多数人所接受的行动指引。（2）中外学者关于公共政策的界定可以分为三种类型第一种：以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的界

15、定。这类界定强调，公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；公共政策是政府为自身利益和公众利益出发进行的具体管理；公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。第二种：以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定 这类界定强调，公共政策是政府有目的的活动；公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程，公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。第三种：国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定。这类界定强调，公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；公共政策是引导个人和团体行为的准则；公共政策是保证社会和某一区域

16、项正确方向发展的计划或方案。（3）公共政策的内涵公共政策是有具有一定公共权威的主体制定和实施的。主要是政府、但不限于政府。公共政策是为管理社会公共事务、解决特定的社会公共问题而制定的。公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。公共政策是通过法律法规、政府规章、命令、决定等表现的。公共政策的文本表现，也既公共政策的渊源。公共政策是通过资源配置和利益调整实现的。资源的有限性与需要的无限性。资源配置的两种手段：市场与福利公共政策对资源的配置既有市场手段，又有福利手段。（4）公共政策的概念政府或公共权威为有效管理社会、处理公共事务或解决社会公

17、共问题而制定的行动方案或行为准则。（5 5）公共政策的主要功能）公共政策的主要功能管制功能：管制功能：规定目标群体不可以做什么（约束/告知后果）通常采取两种做法来设定政策的管制功能通常采取两种做法来设定政策的管制功能积极性管制功能：条文规定使政策对象不积极性管制功能：条文规定使政策对象不能、不愿、不超出规范擅自行为能、不愿、不超出规范擅自行为消极性管制功能：条文规定使政策对象发消极性管制功能：条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的这是政策的 案例上海重罚随地一口痰案例上海重罚随地一口痰引导功能：引导功能：为目标群体树立一个行为导向

18、 公共政策的引导是行为的引导，也是观公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。念的引导。正向引导功能，正向引导功能，负向引导功能。负向引导功能。调控功能：调控功能：指明目标群体应该做什么（直接/间接）它是指公共政策主体运用政策，在对社会它是指公共政策主体运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。公共权力机关控制的过程中所起的作用。公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关和

19、杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节与控制。系加以调节与控制。分配功能：分配功能：告诉目标群体，公权将把利益分配给谁（解决三个问题：who-whom how what）从公共政策的界定中我们就可以看出，从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配，会需求的价值或利益向谁分配？如何分配，什么是好的乃至最佳的分配？分配什么？什么是好的乃至最佳的分配？分配什么？（6）公共政策的特征公共政策的特征主体的特定性。公共性利益性价值

20、选择性 合法性与权威性主体的特定性 公共政策是有具有公共权威的主体制定和实施的。国家政府是公共政策制定和实施的基本主体 其他主体。授权主体：事业单位、第三部门、中介组织；非政府民间权威。公共性 公共政策是为管理公共事务或解决社会公共问题而制定的。内部事务、私人问题。公共政策的目的是社会公共利益。私人利益与小集团利益。公众参与公开性利益性 从政策的目的看：公共政策的目标是社会公共利益的增长 从政策实施的手段看：公共政策是资源的一种配置方式。市场化与福利化 从政策的结果看：公共政策是利益调整的一种手段。一次分配与二次分配。它是非私人物品（价值）的权威性分配方案。价值选择性 公共政策目标的确立、方案

21、的制定都是在一定的价值判断与选择的基础上进行的。利益的选择是一个价值问题。美国的平权法案。价值判断是在一定价值观的基础上进行的，具有阶级性。（阶层性）合法性与权威性 公共政策的制定与实施必须在法律的范围内。公共政策的合法化。公共政策具有权威性和强制性。（7）公共政策的类型：公共政策的体制类型：党的政治性政策、人大立法性政策和政府的行政性政策。公共政策的效力（空间范围）类型（地域的地域的广狭、视阈的广狭广狭、视阈的广狭）：中央政策、地方政策、基层政策；公共政策的领域类型：政治政策、经济政策、社会政策、科技文化政策、国防与安全政策、环境保护政策公共政策的层次类型：元政策、基本政策、具体政策 宪法宪

22、法（全国人大）（全国人大）一级法二级法三级法 基本法基本法（全国人大）（全国人大）其他法律其他法律（全国人大常委会）（全国人大常委会）行政法规行政法规条例、规定、办法条例、规定、办法 （国院务）（国院务）地方性法规地方性法规（省级人大及其常委会、特别行政区）（省级人大及其常委会、特别行政区）部门规章部门规章决定、命令、决定、命令、指示、规章指示、规章（国务院各部门）（国务院各部门）地方政府规章地方政府规章（省级及较大市人民政府省级及较大市人民政府）四级法（8）公共政策的外延公共政策外延的确定性与扩张性。当代公共政策的一个重要特点是公共政策的不断扩张 公共事务领域的扩张。经济发展，生活水平的提高

23、，人的基本需要的内涵和外延的扩张。体面的生存价值观念、人权意识的发展。妇女运动、平等意识技术进步的后果。高等教育、信息技术、环境问题公共政策领域的界定一个国家的公共政策范围的影响因素：经济社会发展水平 政治制度 文化传统 意识形态与价值观 美国的医疗保险与欧洲的区别当代公共政策的主要领域 侧重于政治学科的公共政策 侧重于经济学科的公共政策 侧重于社会学科的公共政策 侧重于市政和区域规划学科的公共政策 侧重于自然科学和工程技术的公共政策社会政策是公共政策的一个重要领域 有人预言：二十一世纪社会政策将取代经济政策成为公共政策的最主要领域（为什么？）经济发展能自动惠及所有人吗？对克服贫困而言，财富的分配与财富的生产同样重要。分三个模块 第一模块，社会政策的基本范畴。第二模块，社会政策的一般理论 第三模块，社会政策的实践领域。复习考试2课时。第一讲，现代社会政策的缘起 第二讲，社会政策的基本范畴 第三讲，社会政策实践的历史发展