行政改革后新公共管理课件.pptx

1、第三章 第二节 行政改革2019-3-19第1页，共41页。第三章 行政部门o 3.1 行政扩权：从最低限度国家到福利国家行政扩权：从最低限度国家到福利国家o 3.2 行政集权行政集权：从议会至上到行政集权：从议会至上到行政集权o 3.3 行政改革：新公共管理改革为中心行政改革：新公共管理改革为中心第2页，共41页。3.3 3.3 行政管理体制改革行政管理体制改革从传统模式到新公共管理到后公共管理从传统模式到新公共管理到后公共管理o 3.3.1 传统行政体制传统行政体制o 3.3.2 1980年代的新自由主义模式年代的新自由主义模式o 3.3.3 1990年代的新公共管理改革年代的新公共管理改

2、革o 3.3.4 2000年代的后新公共管理改革年代的后新公共管理改革o3.3.5 三十年来行政改革总结与反思三十年来行政改革总结与反思 第3页，共41页。3.3.4 20003.3.4 2000年代年代“后新公共管理改革后新公共管理改革”o 3.3.4.1 3.3.4.1 改革动因：新公共管理存在问题改革动因：新公共管理存在问题o 3.3.4.2 3.3.4.2 改革内容：各国改革实践（英、美）改革内容：各国改革实践（英、美）o 3.3.4.3 3.3.4.3 改革特点：五大重构改革特点：五大重构 o 3.3.4.4 3.3.4.4 改革结果：改革结果：第4页，共41页。新公共管理改革的目标

3、与举措o目标：目标：3E，花得更少（减少开支）、做得更好（提高效率、效益、回应程度、增强责任）。o 举措：举措：政府职能与机构的分裂：政府职能与机构的分裂：执行局大幅精简机构：大幅精简机构：竞争性外包服务：竞争性外包服务：商业化、公司化和企业化;责任下放绩效评估：绩效评估：从投入控制转向产出和结果控制;更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。第5页，共41页。后公共管理改革进程o 20世纪世纪90年代中后期开始年代中后期开始,英、美、澳大利亚、新西兰等新英、美、澳大利亚、新西兰等新公共管理改革先锋国家先后推行了明显区别于公共管理改革先锋国家先后推行了明显区别于“新公共管理新公共管理”改革的第二轮政

4、府改革。改革的第二轮政府改革。90年代末已经进入了后新公共管理年代末已经进入了后新公共管理时期。时期。第6页，共41页。新公共管理存在问题o机构裂化机构裂化/碎片化：新公共管理改革强调分权（向下授权）并引入竞争机制碎片化：新公共管理改革强调分权（向下授权）并引入竞争机制，导致执行机构和横向部门的大量产生，造成了，导致执行机构和横向部门的大量产生，造成了碎片化（碎片化（fragmented）的的制度结构，使部门之间的合作与协调变得更困难，公共责任难以追究；制度结构，使部门之间的合作与协调变得更困难，公共责任难以追究；第7页，共41页。3.3.4.2 3.3.4.2 改革内容：各国改革实践改革内容

5、：各国改革实践英国：整体政府（英国：整体政府（Holistic government）合作政府合作政府(Joined-Up Government)美国：协同政府美国：协同政府(Collaboration Government)网络化政府网络化政府(Net-worked Government)加拿大：水平政府加拿大：水平政府(Horizontal Government)澳大利亚与新西兰：整体政府澳大利亚与新西兰：整体政府(Whole-of-Government)第8页，共41页。英国“整体政府”内涵o横向协作：横向协作：中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作；o纵向协作：纵向协作：中央对

6、更多的下属机构实施控制，强化或恢复中央的权力；“协同”改革中都包含了比较明显的等级命令成分；o内部协作：内部协作：部委与其代理机构之间的内部协作；o地方协作：地方协作：地方机构在提供公共服务时进行的协作；o目标：目标：通过纵向和横向的协调，消除政府间和部门间的政策冲突，有效整合资源，把各种机构（和个人）的力量联合起来，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务。第9页，共41页。澳“整体政府”（Whole-of-Government）定义o澳大利亚，澳大利亚，“联合政府报告联合政府报告”（The Connecting Government Report），），“整体政府是指公共服务机构为完成共同目

7、标而实行的跨部门协作，以及为解整体政府是指公共服务机构为完成共同目标而实行的跨部门协作，以及为解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。”o整体政府的含义非常广泛，泛指协调与整合相互独立的各种组织以实现政府所整体政府的含义非常广泛，泛指协调与整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。追求的共同目标。o其主旨是其主旨是协调和整合协调和整合。这种协调和整合是全面的，包括公私部门之间、。这种协调和整合是

8、全面的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府与部门之间、中央与地方之间等。政府与非政府之间、政府与部门之间、中央与地方之间等。第10页，共41页。英国的“整体政府”o起源：英国学者培利起源：英国学者培利 希克斯于希克斯于2019 年出版了著作年出版了著作整体型政府整体型政府（PERRI.Holistic government.London:Demos）。这本书一上市）。这本书一上市就得到英国新一届工党政府的肯定，成为政府官员广泛阅读的著作。就得到英国新一届工党政府的肯定，成为政府官员广泛阅读的著作。o主要举措：工党迈向协同政府的第一步就是于主要举措：工党迈向协同政府的第一步就是于2019

9、年成立的年成立的“社会排斥小组社会排斥小组”和和2019 年成立的年成立的“战略沟通小组战略沟通小组”，实施了审查回顾，实施了审查回顾(review)、达成、达成了公共服务协议。了公共服务协议。第11页，共41页。“整体政府”范式的基本内容（希克斯）o（1）整体预算；o（2）围绕结果定义组织；o（3）联合信息系统；o（4）建立个案工作者的职位；o（5）基于结果的合同；o（6）预防性审记；o（7）强化预防工作的职责与地位；o（8）建立提供安全措施的预警系统；o（9）灵活性采购；o（10）文化审核；o（11）建立信息公开和有说服力的预算；o（12）跨组织功能的结果测量。第12页，共41页。“整体政

10、府”内容三个方面：o 一是整体思考。强调从整体上应对社会问题，强调服务对一是整体思考。强调从整体上应对社会问题，强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性；象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性；o 二是重视二是重视“整体人整体人”。管理者应当尽可能从整体人的完整需。管理者应当尽可能从整体人的完整需求出发来设计政府机构和发展公共服务供给模式，而不是先求出发来设计政府机构和发展公共服务供给模式，而不是先将管理职能分解而后去寻求协调；将管理职能分解而后去寻求协调；o 三是整合行动。整合不同的行动机构和主体，既对政府内三是整合行动。整合不同的行动机构和主体，既对政府内部机构进行整合

11、，也对政府外部的多元主体进行整合。部机构进行整合，也对政府外部的多元主体进行整合。第13页，共41页。“整体政府”内涵：（OECD）o整体政府的方法治理虚弱的国家整体政府的方法治理虚弱的国家（2019）指出，）指出，o“整体政府整体政府”方法（方法（“Whole-of-Government”approach，WGA）在治理在治理“虚弱的国家虚弱的国家”（fragile states）时不会在操作层面自动起作）时不会在操作层面自动起作用，它要求实施一系列政策、治理工具和战略来促进联合工作用，它要求实施一系列政策、治理工具和战略来促进联合工作o（joined-up working）。）。o该报告把

12、该报告把“整体政府整体政府”方法的内容和特征归纳为八个方面：方法的内容和特征归纳为八个方面：o（1）建立协调与管理机制；（）建立协调与管理机制；（2）调和；）调和；o（3）结盟；）结盟；（4）认同组织文化差异；）认同组织文化差异；o（5）雇员能力建设和人力资源开发；）雇员能力建设和人力资源开发；o（6）灵活性的财政资源；）灵活性的财政资源；o（7）建立部门内与部门间的信息交流系统；）建立部门内与部门间的信息交流系统；o（8）建立与信息交流系统相适应的组织汇报结构。）建立与信息交流系统相适应的组织汇报结构。第14页，共41页。“整体政府”范式的内容和特征(10)：o（1）民主行政的价值取向；）民

13、主行政的价值取向；o（2）以结果为导向的管理逻辑；）以结果为导向的管理逻辑；o（3）协调的公共服务政策；）协调的公共服务政策；o（4）联合的公共服务供给方法；）联合的公共服务供给方法；o（5）整合型预算（）整合型预算（integrated budgets）；）；o（6）整合的信息系统；）整合的信息系统；o（7）融合差异的组织文化；）融合差异的组织文化；o（8）更少的治疗，更多的预防；）更少的治疗，更多的预防；o（9）开发人力资源管理的新技能；）开发人力资源管理的新技能；o（10）整合型组织结构及其运作，提供整合型公共服务。）整合型组织结构及其运作，提供整合型公共服务。第15页，共41页。美国的

14、“新公共服务”：对新公共管理的批评o1.服务于服务于公民公民，而不是服务于，而不是服务于顾客顾客；o2.追求公共利益；追求公共利益；o3.重视公民权胜过重视企业家精神；重视公民权胜过重视企业家精神；o4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；思考要具有战略性，行动要具有民主性；o 5.公务员要承担广泛责任；公务员要承担广泛责任；o6.服务而不是掌舵；服务而不是掌舵；o 7.重视人，而不是重视生产率；重视人，而不是重视生产率；Denhardt，Janet and Robert，新公共服务新公共服务 中国人民中国人民大学出版社，大学出版社，2019年版；年版；第16页，共41页。后新公共管理主要理念

15、与特点：责任o行政价值重构：从片面追求行政价值重构：从片面追求效率效率到强调公共到强调公共责责任任o行政机构重组：从分权与竞争（裂化）到整体行政机构重组：从分权与竞争（裂化）到整体协调与合作协调与合作o行政权力重配：从向下授权（分权）到行政权力重配：从向下授权（分权）到适度集权适度集权o行政手段再造：从纵向信息技术到横向行政手段再造：从纵向信息技术到横向信息网络信息网络o行政文化重塑：从市场化竞争到相互行政文化重塑：从市场化竞争到相互信任与合作信任与合作第17页，共41页。3.3.4.4 3.3.4.4 改革结果：改革结果：o 知易行难,行动鲜有成功者。o“大多数改革或彻底失败,或前景暗淡。执

16、行是行政改革的阿基里斯之踵”。第18页，共41页。后公共管理改革的失败o加拿大的公共服务加拿大的公共服务2000 方案方案(Public Service 2000 initiative)就可以了解就可以了解,一旦有利环境不复存在一旦有利环境不复存在,事情发事情发生逆转是多么容易。公共服务生逆转是多么容易。公共服务2000 方案包含了许多新公共管方案包含了许多新公共管理因素理因素,然而它在中途失去动力并被其他政治举措所取代然而它在中途失去动力并被其他政治举措所取代(Caiden et al,2019)第19页，共41页。3.3.5 西方国家近三十年行政改革反思o 3.3.5.1 3.3.5.1

17、改革背景：时代的要求改革背景：时代的要求o 3.3.5.2 3.3.5.2 改革力度：全面重构改革力度：全面重构o 3.3.5.3 3.3.5.3 改革取向：效率还是责任？改革取向：效率还是责任？o 3.3.5.4 3.3.5.4 改革结果：能走多远？改革结果：能走多远？第20页，共41页。改革背景：1980开始的社会转型特点o 政治上：政治上：福利国家危机福利国家危机o 经济上：新技术革命经济上：新技术革命(信息技术、知识经济信息技术、知识经济)对政府的挑战对政府的挑战o 国际上：经济全球化的激烈竞争及其压力国际上：经济全球化的激烈竞争及其压力o思想上：社会时代变迁及新兴思潮的影响思想上：社

18、会时代变迁及新兴思潮的影响第21页，共41页。“后/post”时代的来临：颠覆传统PostPostindustrial/material de-classindustrial/material de-classPost-capitalism de-classPost-capitalism de-classPost-modern de-traditionPost-modern de-traditionPost-commercial de-commodification Post-commercial de-commodification de-familization de-familizati

19、onPostPostcold war/globalization de cold war/globalization de country country，marginal marginal PostPostsocialism de socialism de ideology ideologyPostPostwelfare state de welfare state de government/regulationgovernment/regulation第22页，共41页。政府无法逃避的永久难题l 人们对公共服务人们对公共服务/福利的需求越来越多福利的需求越来越多l 公共部门满足人们需求的

20、能力越来越弱公共部门满足人们需求的能力越来越弱第23页，共41页。3.3.5.2 3.3.5.2 改革力度：重构 oRe structuring（重构）o Re engineering（重建）o Re inventing（重塑）o Re aligning（重组）o Re thinking（重思）o（Lawrence R.Johnes&Fred Thompson,Public Management Renewal for the Twenty-First Cenrury.Stamford,Connecticut:JAI Press Inc.2019,p.32.）第24页，共41页。改革力度：三大

21、行政模式对比传统的公共行政传统的公共行政新公共管理新公共管理后新公共管理后新公共管理时间时间1980以前以前1990年年-2019 2019年后年后政府价值政府价值管理管理效率、民主效率、民主责任、公共利益责任、公共利益政府目标政府目标执行国家的意志执行国家的意志满足公民（顾客）对公共产品、满足公民（顾客）对公共产品、公共服务的需求公共服务的需求满足公民共同体利益，满足公民共同体利益，民主、公民权、公共利益的民主、公民权、公共利益的提供者提供者/服务者服务者回应对象回应对象选民选民（代议民主制）（代议民主制）顾客顾客基于个人利益汇总公共利益基于个人利益汇总公共利益公民公民基于共同价值观的公共利

22、益基于共同价值观的公共利益政府功能政府功能划桨划桨 （福利国家）（福利国家）垄断、直接提供服务垄断、直接提供服务掌舵而不掌舵而不划桨划桨（福利多元主义）（福利多元主义）竞争间接提供服务（外包）竞争间接提供服务（外包）监督公共物品供给市场监督公共物品供给市场服务服务建立公共利益协商机制建立公共利益协商机制政府与社会协同政府与社会协同官僚功能官僚功能政治政治-行政二分行政二分官僚政治中立官僚政治中立具有专业行政技能具有专业行政技能官僚成具创造力企业家类型官僚成具创造力企业家类型市场导向（成本市场导向（成本-收益计算）收益计算）服务者服务者组织形态组织形态等级森严的科层制等级森严的科层制纵向集权纵向

23、集权专业分工专业分工分权竞争弹性规制组织分权竞争弹性规制组织横向分权横向分权职能分化职能分化整体政府（分权、合作）整体政府（分权、合作）适度集权适度集权相互信任、协同、合作相互信任、协同、合作管理方式管理方式严格监督严格监督标准化作业程序标准化作业程序简化程序简化程序业务流程再造业务流程再造横向、网络化、多元、参与横向、网络化、多元、参与式的协同治理式的协同治理行政裁量权行政裁量权有限有限广泛广泛因事而异，强调责权统一因事而异，强调责权统一业绩评估业绩评估年资年资+功绩功绩绩效评估导向（成本绩效评估导向（成本-收益）收益）绩效评估导向绩效评估导向第25页，共41页。未来国家职能的定位？o守夜人

24、国家守夜人国家 有限政府有限政府 政治政治/军事军事(治安与国防）治安与国防）o福利福利 国家国家 大政府大政府 经济经济 +社会社会 （三高（三高/高福利、高税收、高就业）高福利、高税收、高就业）o后福利国家：后福利国家：o契约契约 国家国家 企业化政府（政府采购、绩效评估）企业化政府（政府采购、绩效评估）o能促型国家能促型国家 服务型政府（公共服务、责任政府、赋权公民、）服务型政府（公共服务、责任政府、赋权公民、）第26页，共41页。新旧政府管理手段变化新旧政府管理手段变化From agency and program to tool From agency and program to

25、tool （施政基础：从机构项目趋向政策工具）（施政基础：从机构项目趋向政策工具）From hierarchy to networkFrom hierarchy to network （施政机构：科层结构趋向平面网络）（施政机构：科层结构趋向平面网络）From public vs.private to public +privateFrom public vs.private to public +private （公私对立趋向公私合作）（公私对立趋向公私合作）From command and control to negotiation and persuasionFrom command

26、and control to negotiation and persuasion （指令控制趋向谈判说服）（指令控制趋向谈判说服）From management skills to enablement skills From management skills to enablement skills （有效管理趋向能力促进）（有效管理趋向能力促进）第27页，共41页。新公共管理改革的反思能走多远？o 是学者的出新的理论构想还是实际的现实实践？是学者的出新的理论构想还是实际的现实实践？o 是政治家的哗众取宠还是真正意义上的理论是政治家的哗众取宠还是真正意义上的理论/制度创制度创新？新？o

27、是对传统公共行政的终结（颠覆）还是改造？是对传统公共行政的终结（颠覆）还是改造？第28页，共41页。新公共管理改革的理念反思能走多远？o 行政部门的功能定位？行政部门的功能定位？工具理性工具理性 or 价值理性价值理性 （政治（政治/行政二分法与政府掌舵）行政二分法与政府掌舵）o公共部门公共部门企业化、社会化改造企业化、社会化改造的可能的可能？（公共部门与企业、社会组织的区别）（公共部门与企业、社会组织的区别）（third-party-government 第三方政府第三方政府 风险）风险）第29页，共41页。反思：政治行政二分法的视角o对克林顿政府行政改革的批评：对克林顿政府行政改革的批评：

28、o新公共管理对高级文官实行政治任命新公共管理对高级文官实行政治任命,以加强政治控制的主张以加强政治控制的主张,既破坏了传统的文既破坏了传统的文官政治中立原则官政治中立原则,又在一定程度上导致政治腐败。又在一定程度上导致政治腐败。oGoodsell,C.TGoodsell,C.T.(1993).(1993)：与现有宪政体制严重冲突，：与现有宪政体制严重冲突，违反政治违反政治/行政二分行政二分对行政官僚对行政官僚的功能定位的功能定位；o Rosenbloom&Ross(1994)Rosenbloom&Ross(1994)：新平民主义新平民主义（New PopulismNew Populism），过

29、度强调政府官僚的利），过度强调政府官僚的利己性，顾客至上，减少规制等；己性，顾客至上，减少规制等；oKettl D.F.(1994):Kettl D.F.(1994):公民是政府的所有权者而非顾客，政府服务的范围相当广公民是政府的所有权者而非顾客，政府服务的范围相当广泛，并非单纯的物质性服务，泛，并非单纯的物质性服务，顾客导向顾客导向无法使政府对公民负责；无法使政府对公民负责；oHoodHood，ChristopherChristopher（20192019），新公共管理背离了公共官僚机构），新公共管理背离了公共官僚机构合法性基础合法性基础的传的传统模式统模式；第30页，共41页。反思：公共部

30、门企业化改造的可能？o新公共管理主张公共部门私有化新公共管理主张公共部门私有化,是放弃政府公共服务职能是放弃政府公共服务职能,逃避提供社会福利逃避提供社会福利责任的表现责任的表现;o无视公营、私营部门的根本差别，无视公营、私营部门的根本差别，两者终极目标各不相同两者终极目标各不相同,前者是提供公共服务前者是提供公共服务,后者追求利润；后者追求利润；o引入竞争机制的同时引入竞争机制的同时,忽视了部门之间的合作与协调忽视了部门之间的合作与协调,带来了碎片化的制度结带来了碎片化的制度结构构；o新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及新管理主义很可能会损害诸如新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及新

31、管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。第31页，共41页。政府领导力的削弱与丧失o美国OPM（Office of Personnel Management）2019年的战略规划指出:“我们的全职雇用人员(FTE)水平已经从1993 年的6208 人降低到了2019年的3253人,总共裁减2955人,48%的裁员率远远高于其他任何一个联邦机构。”o这一大规模的裁员导致了OPM任务范围的缩减,其目前保留的基本职责在于:联邦退休系统的管理、功绩制问题的管理、人力资源政策问题的管理。o对于任务的精简,若是明确了核心业务,而卸下了其他

32、繁琐的非核心业务的“包袱”,那么可以说是精简对路了。但对于OPM而言,精兵简政却进一步引发了对政府倡导OPM作为“人力资源管理专家”这一战略角色定位的新的挑战大量的裁员影响了OPM为其他政府部门提供人力资源管理指导的能力。第32页，共41页。赞成派o“整体政府”范式在研究视野、主题领域及范围上有了重大的突破、拓展与创新：o一是研究视野实现了“组织内部”取向和“组织外部”取向的有机结合。“整体政府”运用协调、联合、整合等结构与系统的方法来提供优质的公共服务，其公共服务的范围既关注政府组织的内部，也突出政府组织的外部，实现组织内部与外部公共服务的最佳结合。o二是形成了以公民为中心的公共服务研究主题

33、，与以前的公共行政范式以解决政府问题为主不同，“整体政府”把解决人民的生活问题作为核心关怀。o三是拓展了公共行政的研究范围，如目标整合、部门（间）关系、整合预算、伙伴关系、整合信息系统、决策统一、政策设计、政策制定、政策协调、政策规划、文化整合等。四是对公共行政的传统主题进行重新确认，重申公共责任和公共利益，对民主社会的基本价值，如自由、民主、平等、公平、正义等提到与经济、效率、效能同等的层次，坚持公共行政的公共性。o五是把协作理念运用到跨部门（机构）的管理中来，在集权与分权管理两个层次形成了一系列创新策略。第33页，共41页。新公共管理改革特点：效率o 在政府之外寻求出路在政府之外寻求出路;

34、o 从政府与社会从政府与社会/民间的合作中寻求出路民间的合作中寻求出路;o 政府因而发生全新变化政府因而发生全新变化(重塑政府重塑政府);第34页，共41页。反思：绩效评估的可能性o“新公共管理强调目标管理、绩效管理,实际上是一种“新泰勒主义”；o强调精确界定、测量和评估绩效目标,但许多政府服务项目的产出、成本以及绩效是难以量化,也难以准确测量和评估的;第35页，共41页。反对派结论o 尽管新公共管理被其推崇者尊为范式尽管新公共管理被其推崇者尊为范式,但只是昙花一但只是昙花一现现,很可能衰退，新公共管理改革运动必将消失；很可能衰退，新公共管理改革运动必将消失；（林恩）（林恩）第36页，共41页

35、。质疑新公共管理：对发展中国家的适用性？o跨国组织如经济合作与发展组织及世界银行积极推动新公共管理的影响下跨国组织如经济合作与发展组织及世界银行积极推动新公共管理的影响下,许多发展中国家已在承受着综合国力削弱之后带来的严重后果。许多发展中国家已在承受着综合国力削弱之后带来的严重后果。o1985年美国以解决拉美债务危机为由年美国以解决拉美债务危机为由,提出提出“贝克计划贝克计划”,要求拉美国家必要求拉美国家必须对国有企业进行私有化。但国有企业私有化使一些产业向私人资本须对国有企业进行私有化。但国有企业私有化使一些产业向私人资本和外国资本集中和外国资本集中,失业问题愈发严重失业问题愈发严重,分配不

36、公的问题业已突出。而且分配不公的问题业已突出。而且,民民族企业陷入困境族企业陷入困境,国家职能明显削弱国家职能明显削弱,社会协调发展被严重忽视社会协调发展被严重忽视,最终导最终导致许多发展中国家的综合国力下降致许多发展中国家的综合国力下降,引起社会矛盾引起社会矛盾,金融危机濒发金融危机濒发,如如1994年的墨西哥金融危机、年的墨西哥金融危机、2019年巴西货币危机和年巴西货币危机和2019年阿根廷债年阿根廷债务危机等。务危机等。oManning教授指出教授指出,新公共管理在发展中国家的直接应用实际上几无建树；新公共管理在发展中国家的直接应用实际上几无建树；Terry教授强调教授强调,新公共管理

37、已经导致了发展中国家在行政能力削弱的情新公共管理已经导致了发展中国家在行政能力削弱的情况下出现了所谓况下出现了所谓“空洞化国家空洞化国家”的现象。的现象。第37页，共41页。“整体政府”存在问题o（1）“整体政府整体政府”的改革往往容易形成一系列的改革往往容易形成一系列“组织飞地组织飞地”（organizational enclaves）。）。“组织飞地组织飞地”使使“整体政府整体政府”改革进入一种极为尴尬的境地：挂着时髦改革进入一种极为尴尬的境地：挂着时髦的标签却按着传统的、的标签却按着传统的、“垂直垂直”的组织模式运作。的组织模式运作。o（2）与绩效管理相冲突。绩效管理鼓励满足个人与组织自

38、己的绩效目标，采用分散化）与绩效管理相冲突。绩效管理鼓励满足个人与组织自己的绩效目标，采用分散化的组织结构，这与的组织结构，这与“整体政府整体政府”改革所主张的共享目标及其组织结构存在明显的冲突。改革所主张的共享目标及其组织结构存在明显的冲突。o（3）政策协调与职能交叉的问题不同程度的存在。如在英国的一些地区，）政策协调与职能交叉的问题不同程度的存在。如在英国的一些地区，“健康行动小组，毒品行动小组，打击犯罪活动机构等，它们的覆盖领域都重健康行动小组，毒品行动小组，打击犯罪活动机构等，它们的覆盖领域都重叠在一起。管理者不得不将同样的问题在各个论坛上重复。叠在一起。管理者不得不将同样的问题在各个

39、论坛上重复。”o（4）改革中容易缺乏一个强有力的领导中心，在急燥心理下容易产生多重方案重叠，使管）改革中容易缺乏一个强有力的领导中心，在急燥心理下容易产生多重方案重叠，使管理者承担过多的压力，处于内外交困的境地。理者承担过多的压力，处于内外交困的境地。o（5）与）与“整体政府整体政府”在线治理相适应的人员能力与才干准备显得不足。如何在线治理相适应的人员能力与才干准备显得不足。如何激活、安排、稳定、集成和管理激活、安排、稳定、集成和管理“整体政府整体政府”的组织网络将面临诸多的挑战的组织网络将面临诸多的挑战。第38页，共41页。反对者：新公共管理与我国（中国学者）o张成福张成福：（：（2019）

40、新公共管理在西方国家日渐式微,我国学者应避免在介绍国外新公共管理改革的经验上投入过多的关注；o朱广忠：新公共管理具有根深蒂固的制度取向。我国学术界在引入其理论时一定程度上掩盖了这一制度取向及其价值理性特征,而彰显其工具理性特征。新公共管理的制度取向表明公共管理具有极强的政治性,对于社会制度不同的国家,公共管理理论与实践不具有普适性。第39页，共41页。思考：有关政府定位问题o 政府的核心价值：公平（公共利益）与效率？政府的核心价值：公平（公共利益）与效率？o政府的自身定位：管理者与被管理者还是企业与顾客关系？政府的自身定位：管理者与被管理者还是企业与顾客关系？o政府的构成方式：垂直（官僚制）还

41、是网络化（整体政府）？政府的构成方式：垂直（官僚制）还是网络化（整体政府）？（“官僚制官僚制/科层制的未来？）科层制的未来？）o 政府部门间关系：集权还是分权？边界与底线何在？政府部门间关系：集权还是分权？边界与底线何在？o。第40页，共41页。3.3.4.1 改革动因：新公共管理存在问题o导致组织上的灾难导致组织上的灾难o在分散化方面在分散化方面,购买者购买者-提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成长、地方提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和单个组织的管理、消解专业化等被部分或整微观层面的机构的分离、私营化的产业、

42、公司化和单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留体保留;通过比较进行竞争被终止通过比较进行竞争被终止;只有改进的绩效衡量结构和绩效合约表还在延续只有改进的绩效衡量结构和绩效合约表还在延续。o在竞争方面在竞争方面,准市场和凭证计划被部分或整体保留准市场和凭证计划被部分或整体保留,而外包、强制性市场测试、政府间而外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止;还在延续还在延续 的有以消费者为的有以消费者为标记的资助和使用者控制。标记的资助和使用者控制。o最后最后,在激励方面在激励方面,部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的资本市场。资产所部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的资本市场。资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展、重视公共部门的平等和强制性效率延续或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展、重视公共部门的平等和强制性效率奖。奖。3 第41页，共41页。