公共行政学(第二版)倪星课件.ppt

1、教学安排教学安排一、总学时数：60 二、学分：3三、教学目的 使学生掌握作为学科的“公共行政”所具有的基本的学科内容和较为系统的理论知识，全书共分为公共行政理论、公共行政系统、公共行政过程和公共行政方法四篇，共十七章。四、教学内容、学时分配：四、教学内容、学时分配：第一章第一章 公共行政与公共行政学公共行政与公共行政学 6学时学时第二章第二章 公共行政学的学科发展公共行政学的学科发展 6学时学时第三章第三章 公共行政的价值追求公共行政的价值追求 6学时学时第四章第四章 公共行政权力与责任公共行政权力与责任 6学时学时第五章第五章 公共行政生态公共行政生态 4学时学时第六章第六章 公共行政职能公

2、共行政职能 4学时学时第七章第七章 公共行政组织公共行政组织 4学时学时第八章第八章 公共人力资源公共人力资源 4学时学时第九章第九章 公共预算与财政公共预算与财政 4学时学时第十章第十章 公共行政决策公共行政决策 4学时学时第十一章第十一章 公共行政执行公共行政执行 4学时学时第十二章第十二章 公共行政监督公共行政监督 4学时学时第十三章第十三章 公共部门战略管理公共部门战略管理 4学时学时第十四章第十四章 公共部门目标管理公共部门目标管理 4学时学时第十五章第十五章 公共部门绩效管理公共部门绩效管理 6 6学时学时第十六章第十六章 公共部门全面质量管理公共部门全面质量管理 4 4学时学时第

3、十七章第十七章 公共行政改革公共行政改革 4 4学时学时复习复习 2 2学时学时 第一篇第一篇 公共行政理论公共行政理论第一章第一章 公共行政与公共行政学公共行政与公共行政学第二章第二章 公共行政学的学科发展公共行政学的学科发展 第三章第三章 公共行政的价值追求公共行政的价值追求 第四章第四章 公共行政权力与责任公共行政权力与责任 第二篇第二篇 公共行政系统公共行政系统第五章第五章 公共行政生态公共行政生态 第六章第六章 公共行政职能公共行政职能 第七章第七章 公共行政组织公共行政组织 第八章第八章 公共人力资源公共人力资源 第九章第九章 公共预算与财政公共预算与财政 第三篇第三篇 公共行政过

4、程公共行政过程第十章第十章 公共行政决策公共行政决策第十一章第十一章 公共行政执行公共行政执行第十二章第十二章 公共行政监督公共行政监督 第四篇第四篇 公共行政方法公共行政方法第十三章第十三章 公共部门战略管理公共部门战略管理第十四章第十四章 公共部门目标管理公共部门目标管理第十五章第十五章 公共部门绩效管理公共部门绩效管理第十六章第十六章 公共部门全面质量管理公共部门全面质量管理第十七章第十七章 公共行政改革公共行政改革第一篇第一篇公公 共共 行行 政政 理理 论论第一章第一章公共行政与公共行政学公共行政与公共行政学 公共行政是一个实践领域，公共行政学公共行政是一个实践领域，公共行政学则是一

5、个理论领域。认识论和辩证法告诉则是一个理论领域。认识论和辩证法告诉我们，公共行政实践在理论研究开始之前我们，公共行政实践在理论研究开始之前就已经存在了。公共行政学为公共行政实就已经存在了。公共行政学为公共行政实践提供了理论指导，公共行政在理论的指践提供了理论指导，公共行政在理论的指导下从事着实践活动并对理论进行着检验，导下从事着实践活动并对理论进行着检验，实践活动的绩效和理论检验的结果推动了实践活动的绩效和理论检验的结果推动了公共行政学的进一步发展，二者的交互作公共行政学的进一步发展，二者的交互作用使得它们之间的关系非常紧密。用使得它们之间的关系非常紧密。第一节第一节 作为实践领域的公共行政作

6、为实践领域的公共行政 一、公共行政的界定一、公共行政的界定 （一）不同视角下的公共行政（一）不同视角下的公共行政 1.政治行政二分法政治行政二分法 2.三权分立三权分立 3.管理论管理论 （二）公共行政的概念（二）公共行政的概念 公共行政公共行政是指以政府为核心的公共是指以政府为核心的公共行政主体为了解决公共问题，维护与实现行政主体为了解决公共问题，维护与实现公共利益，运用公共权力对社会公共事务公共利益，运用公共权力对社会公共事务与公共部门内部事务施加管理的社会活动。与公共部门内部事务施加管理的社会活动。二、公共行政的产生与发展二、公共行政的产生与发展 （一）原始公共行政（一）原始公共行政 （

7、二）古典公共行政（二）古典公共行政 （三）近代公共行政（三）近代公共行政 （四）现代公共行政（四）现代公共行政 三、公共行政的重要性三、公共行政的重要性 （一）公共行政是实现政治目标的保证（一）公共行政是实现政治目标的保证 （二）公共行政是管理公共事务的必然选择（二）公共行政是管理公共事务的必然选择 （三）公共行政有利于维护和促进社会公正（三）公共行政有利于维护和促进社会公正 （四）公共行政有力地推动了社会发展与进步（四）公共行政有力地推动了社会发展与进步 第二节第二节 作为学科领域的公共行政学作为学科领域的公共行政学一、公共行政学的研究范围一、公共行政学的研究范围 （一）公共行政理论（一）公

8、共行政理论 （二）公共行政系统（二）公共行政系统 （三）公共行政过程（三）公共行政过程 （四）公共行政方法（四）公共行政方法 二、公共行政学的学科特征二、公共行政学的学科特征 （一）综合性（一）综合性 （二）实践性（二）实践性 （三）系统性（三）系统性 （四）管理技术性（四）管理技术性 （五）动态发展性（五）动态发展性 三、公共行政学与相关学科的关系三、公共行政学与相关学科的关系 （一）公共行政学与政治学（一）公共行政学与政治学 （二）公共行政学与管理学（二）公共行政学与管理学 （三）公共行政学与行政法学（三）公共行政学与行政法学 （四）公共行政学与经济学（四）公共行政学与经济学 （五）公共行

9、政学与社会学（五）公共行政学与社会学 第三节第三节 公共行政学的研究途径公共行政学的研究途径一、政治学研究途径一、政治学研究途径二、管理学研究途径二、管理学研究途径三、法学研究途径三、法学研究途径四、政策科学研究途径四、政策科学研究途径五、比较研究途径五、比较研究途径六、文化学研究途径六、文化学研究途径 第四节第四节 公共行政学与我国社会发展公共行政学与我国社会发展一、公共行政学与我国政府机构改革一、公共行政学与我国政府机构改革二、公共行政学与我国经济体制改革二、公共行政学与我国经济体制改革三、公共行政学与我国民主政治建设三、公共行政学与我国民主政治建设四、公共行政学与我国社会全面发展四、公共

10、行政学与我国社会全面发展 第二章第二章公共行政学的学科发展公共行政学的学科发展 公共行政学首先在美国产生，也有其特定的主客观公共行政学首先在美国产生，也有其特定的主客观历史条件。就其客观条件而言，一方面，在历史条件。就其客观条件而言，一方面，在1919世纪世纪8080年年代至代至9090年代，美国正处于从农业社会向工业社会的转型年代，美国正处于从农业社会向工业社会的转型期，大量的农业人口涌入城市，然而，当时的政治制度期，大量的农业人口涌入城市，然而，当时的政治制度并没有准备好相应的市政设施以满足不断增长的城市人并没有准备好相应的市政设施以满足不断增长的城市人口需求。日益膨胀的城市期盼着市政管理

11、知识与管理理口需求。日益膨胀的城市期盼着市政管理知识与管理理论；另一方面，论；另一方面，18831883年彭德尔顿法案年彭德尔顿法案（Pendleton ActPendleton Act）的通过即美国文官制度的建立，为公共行政学研究提供的通过即美国文官制度的建立，为公共行政学研究提供了确定的研究对象。其主观条件主要有以下两点：一是了确定的研究对象。其主观条件主要有以下两点：一是威尔逊、古德诺等美国政治学者的努力使得公共行政学威尔逊、古德诺等美国政治学者的努力使得公共行政学摆脱政治学的束缚；二是泰罗等美国古典管理学者的管摆脱政治学的束缚；二是泰罗等美国古典管理学者的管理理论为公共行政学研究提供了

12、注重效率和原理原则的理理论为公共行政学研究提供了注重效率和原理原则的范式。范式。在百余年的发展历程中，公共行政学的研究领域、在百余年的发展历程中，公共行政学的研究领域、视野和范围不断调整与拓展，经历了不同的发展阶段和视野和范围不断调整与拓展，经历了不同的发展阶段和不同的研究不同的研究“范式范式”。一般来说，公共行政学科发展的。一般来说，公共行政学科发展的每一个历史阶段都有其代表性的学者、著述、研究方法每一个历史阶段都有其代表性的学者、著述、研究方法和理论流派，而每一次理论进展既是对其所赖以产生的和理论流派，而每一次理论进展既是对其所赖以产生的社会历史背景的解释和说明，同时也是对先前理论的批社会

13、历史背景的解释和说明，同时也是对先前理论的批判与重构。判与重构。第一节第一节 公共行政学研究的古典时期公共行政学研究的古典时期一、古典时期公共行政学的理论基础一、古典时期公共行政学的理论基础 （一）（一）“政治行政二分法政治行政二分法”（二）理性官僚制组织理论（二）理性官僚制组织理论 （三）科学管理理论（三）科学管理理论 二、简要的评价二、简要的评价 1.主要贡献：在实践上，古典时期的公主要贡献：在实践上，古典时期的公共行政研究反映了当时西方国家尤其是美国共行政研究反映了当时西方国家尤其是美国工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括工业的巨大进步产生的对管理的要求，包括对政府行政的要求。在理论上

14、，它为公共行对政府行政的要求。在理论上，它为公共行政奠定了一系列行政原则、原理、方法与步政奠定了一系列行政原则、原理、方法与步骤，基本上形成了公共行政学的学科体系骤，基本上形成了公共行政学的学科体系 2.不足之处：其一，以效率为价值取向不足之处：其一，以效率为价值取向并过分强调机械的效率观念，缺乏对人性尊并过分强调机械的效率观念，缺乏对人性尊严的尊重。其二，过分着重于组织的静态面。严的尊重。其二，过分着重于组织的静态面。其三，它将政治与行政截然分开。其四，它其三，它将政治与行政截然分开。其四，它将公共行政现象及过程抽象为若干原理或原将公共行政现象及过程抽象为若干原理或原则，而忽视了丰富多彩的行

15、政实践则，而忽视了丰富多彩的行政实践第二节第二节 公共行政学研究的公共行政学研究的 批评与变革时期批评与变革时期一、主要流派及其思想一、主要流派及其思想 （一）行为科学和霍桑试验（一）行为科学和霍桑试验 （二）巴纳德的动态平衡理论（二）巴纳德的动态平衡理论 （三）马斯洛的需求层次理论（三）马斯洛的需求层次理论 （四）西蒙的决策理论（四）西蒙的决策理论 （五）达尔与沃尔多对传统行政学的批判（五）达尔与沃尔多对传统行政学的批判 （六）林德布洛姆的渐进决策理论（六）林德布洛姆的渐进决策理论二、简要的评价二、简要的评价 1.几点特征：一是呈现出向政治学回归几点特征：一是呈现出向政治学回归的态势，使社会

16、公正、行政责任等成为公共的态势，使社会公正、行政责任等成为公共行政学的立论基点。二是在研究方法上转向行政学的立论基点。二是在研究方法上转向实证研究。三是在组织理论的研究上，提出实证研究。三是在组织理论的研究上，提出了组织应当以人为中心的观点，使行政学研了组织应当以人为中心的观点，使行政学研究从传统的静态分析转入动态的研究，并注究从传统的静态分析转入动态的研究，并注重对非正式组织的理论探讨，主张尊重人格、重对非正式组织的理论探讨，主张尊重人格、满足人员的需要满足人员的需要 2.不足之处：一是过分重视事实真相的不足之处：一是过分重视事实真相的研究。二是过分偏重对人的行为的研究，贬研究。二是过分偏重

17、对人的行为的研究，贬低了组织结构及法规制度的重要性。三是较低了组织结构及法规制度的重要性。三是较少涉及组织外部环境对人员的影响少涉及组织外部环境对人员的影响第三节第三节 公共行政学研究的公共行政学研究的 调整与整合时期调整与整合时期一、系统理论一、系统理论二、行政生态理论二、行政生态理论三、权变理论三、权变理论四、新公共行政学四、新公共行政学五、公共政策分析五、公共政策分析六、公共行政学的新发展六、公共行政学的新发展 新公共管理运动新公共管理运动第四节第四节 我国公共行政学的我国公共行政学的 学科发展学科发展 一、我国公共行政学研究的回顾一、我国公共行政学研究的回顾 改革开放后我国社会经济政治

18、发展的实际需要和改革开放后我国社会经济政治发展的实际需要和行政科学的学术准备、人才准备和研究积累，共同催行政科学的学术准备、人才准备和研究积累，共同催生了公共行政学作为独立学科的恢复和重建。生了公共行政学作为独立学科的恢复和重建。19851985年，年，著名学者、中山大学夏书章教授主编的著名学者、中山大学夏书章教授主编的行政管理学行政管理学一书由山西人民出版社出版，在大陆行政学中断研究一书由山西人民出版社出版，在大陆行政学中断研究多年以后，首次提出了行政学研究的学科体系，并对多年以后，首次提出了行政学研究的学科体系，并对行政学研究的主要内容进行阐述。该书成为行政学恢行政学研究的主要内容进行阐述

19、。该书成为行政学恢复的标志性学术著作，产生了广泛的学术影响。此后，复的标志性学术著作，产生了广泛的学术影响。此后，行政学的研究趋于活跃，行政学的研究趋于活跃，19881988年年1010月月1313日，中国行政日，中国行政管理学会在北京正式成立，标志着行政学作为独立学管理学会在北京正式成立，标志着行政学作为独立学科的地位得到确立，其恢复和重建工作基本完成。科的地位得到确立，其恢复和重建工作基本完成。二、我国公共行政学研究的主要成就二、我国公共行政学研究的主要成就 第一，使公共行政学成为一门相对独立的学科，初第一，使公共行政学成为一门相对独立的学科，初步确立了公共行政学研究的基本范畴和框架体系，

20、使公步确立了公共行政学研究的基本范畴和框架体系，使公共行政学与其他学科的科际界限越来越清晰，并取得了共行政学与其他学科的科际界限越来越清晰，并取得了自己应有的学术地位和社会地位自己应有的学术地位和社会地位 第二，公共行政学的学术团体与教学科研机构急剧第二，公共行政学的学术团体与教学科研机构急剧增加，形成了相对独立的教学、科研体系增加，形成了相对独立的教学、科研体系 第三，培养了大量的公共行政学专业的高层次专门第三，培养了大量的公共行政学专业的高层次专门人才，他们大多数目前已成为各级政府行政管理的中坚；人才，他们大多数目前已成为各级政府行政管理的中坚；同时向社会、特别是向青年学生和党政机关传播了

21、行政同时向社会、特别是向青年学生和党政机关传播了行政学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其客观规律，政府管理需要科学理论的指导客观规律，政府管理需要科学理论的指导 第四，紧密围绕行政改革现实的热点开展研究，为第四，紧密围绕行政改革现实的热点开展研究，为行政改革提供了理论支持行政改革提供了理论支持 第五，开展国际学术交流，与国外一些公共行政学第五，开展国际学术交流，与国外一些公共行政学学术团体和专家建立了广泛的联系，国际学术活动有很学术团体和专家建立了广泛的联系，国际学术活动有很大发展，极大地促进了中国公共行政学的研究与发展大发展，极大地

22、促进了中国公共行政学的研究与发展三、我国公共行政学研究的未来方向三、我国公共行政学研究的未来方向 第一，坚持中国的特色，突破传统公共行第一，坚持中国的特色，突破传统公共行政学的界限，实现中国公共行政学实质性的发政学的界限，实现中国公共行政学实质性的发展展 第二，坚持理论联系实际，重点解决当今第二，坚持理论联系实际，重点解决当今中国行政发展和社会发展中的重大问题中国行政发展和社会发展中的重大问题 第三，进一步加强公共行政学的跨学科、第三，进一步加强公共行政学的跨学科、跨专业的综合性研究跨专业的综合性研究 第四，继续加强公共行政学的分支学科和第四，继续加强公共行政学的分支学科和部门行政的研究，促进

23、我国公共行政学体系的部门行政的研究，促进我国公共行政学体系的整体性繁荣整体性繁荣 第五，加强比较公共行政研究的力度第五，加强比较公共行政研究的力度 第三章第三章公共行政的价值追求公共行政的价值追求 公共行政价值与公共行政活动相伴而生，公共行政价值与公共行政活动相伴而生，任何公共行政活动总是追求和体现着特定的任何公共行政活动总是追求和体现着特定的公共行政价值。在现代社会，公共行政价值公共行政价值。在现代社会，公共行政价值具有多元性，其内容包括效率、公平、秩序、具有多元性，其内容包括效率、公平、秩序、民主、廉洁、参与等。公共行政价值的评价民主、廉洁、参与等。公共行政价值的评价主体应该是社会公众，公

24、共行政价值的实现，主体应该是社会公众，公共行政价值的实现，是公共行政活动的目的和归宿。是公共行政活动的目的和归宿。第一节第一节 公共行政价值概述公共行政价值概述一、价值的一般含义一、价值的一般含义 （一）主体性人学价值论（一）主体性人学价值论 （二）主客体统一论（二）主客体统一论 （三）效应价值论（三）效应价值论 （四）人道价值论（四）人道价值论 （五）广义价值论或系统价值论（五）广义价值论或系统价值论 （六）价值二重性论（六）价值二重性论二、公共行政价值的概念二、公共行政价值的概念 （一）公共行政价值的定义（一）公共行政价值的定义 公共行政价值指的是公共行政（客体）公共行政价值指的是公共行政

25、（客体）对人类社会（主体）的积极意义或有用性，它对人类社会（主体）的积极意义或有用性，它是公共行政所追求的一种应然状态，反映了人是公共行政所追求的一种应然状态，反映了人们关于公共行政的希望和理性、信仰和依托。们关于公共行政的希望和理性、信仰和依托。（二）对相关概念范畴的辨析（二）对相关概念范畴的辨析 1.1.价值与价值观价值与价值观 2.2.哲学价值和经济学价值的关系哲学价值和经济学价值的关系第二节第二节 公共行政价值的基本内容公共行政价值的基本内容一、效率一、效率二、公平二、公平三、秩序三、秩序 第三节第三节 公共行政价值评价公共行政价值评价一、公共行政价值评价的含义一、公共行政价值评价的含

26、义 公共行政价值评价，可以认为就是社公共行政价值评价，可以认为就是社会公众对以国家为载体的公共行政行为对会公众对以国家为载体的公共行政行为对于满足社会需要的属性和功能的一种判断、于满足社会需要的属性和功能的一种判断、认识和反映。认识和反映。二、公共行政价值评价的特点二、公共行政价值评价的特点 （一）多元性（一）多元性 （二）层次性（二）层次性 （三）规范性（三）规范性 （四）服务性（四）服务性 三、公共行政价值评价的类型三、公共行政价值评价的类型 （一）从评价主体看（一）从评价主体看 1.1.个人评价个人评价 2.2.社会评价社会评价 （1 1）社会舆论评价）社会舆论评价 （2 2）社会组织评

27、价）社会组织评价 （3 3）社会权威评价）社会权威评价 3.3.个人评价与社会评价的关系个人评价与社会评价的关系 （二）从评价客体看（二）从评价客体看 1.1.专项评价专项评价 2.2.综合评价综合评价 3.3.专项评价与综合评价的关系专项评价与综合评价的关系第四节第四节 公共行政价值的实现公共行政价值的实现一、公共行政价值实现的含义一、公共行政价值实现的含义 公共行政价值的实现是指在公共行政公共行政价值的实现是指在公共行政价值主体和客体的相互作用中，作为客体价值主体和客体的相互作用中，作为客体的公共行政的潜在价值，转化为公共行政的公共行政的潜在价值，转化为公共行政的现实价值和外在价值，对主体

28、的现实价值和外在价值，对主体人类人类社会产生了预期意义，在某种程度上满足社会产生了预期意义，在某种程度上满足了公共行政价值主体需要，也即公共行政了公共行政价值主体需要，也即公共行政的价值目标的现实化过程。它具有如下特的价值目标的现实化过程。它具有如下特点：点：（一）层次性（一）层次性（二）阶段性（二）阶段性（三）终极性（三）终极性二、公共行政价值实现的图式：二、公共行政价值实现的图式：由政治性向社会性发展由政治性向社会性发展 公共行政价值实现的图式（公共行政价值实现的图式（schema)指的指的是以什么样的方式和道路达到公共行政价值实是以什么样的方式和道路达到公共行政价值实现的理想状态。现的理

29、想状态。三、公共行政价值实现的愿景：三、公共行政价值实现的愿景：走向社会自治走向社会自治 （一）社会自治及其特点（一）社会自治及其特点 （二）走向社会自治的趋向（二）走向社会自治的趋向第四章第四章公共行政权力与责任公共行政权力与责任 在民主宪政社会中，公共行政权力来源在民主宪政社会中，公共行政权力来源于公民的授权。实现公共利益、保护公民权于公民的授权。实现公共利益、保护公民权利既是公共行政权力的目标，更是公共行政利既是公共行政权力的目标，更是公共行政权力的责任。公共行政权力和责任互为条件、权力的责任。公共行政权力和责任互为条件、相互统一。公共行政权力是公共行政责任产相互统一。公共行政权力是公共

30、行政责任产生的基础，也是公共行政主体履行行政责任生的基础，也是公共行政主体履行行政责任和义务的必备条件；公共行政责任则是公共和义务的必备条件；公共行政责任则是公共行政权力行使者的义务，也是对行政权力的行政权力行使者的义务，也是对行政权力的监督和约束。公共行政权力的有效行使，有监督和约束。公共行政权力的有效行使，有利于公共行政责任的实现；公共行政责任的利于公共行政责任的实现；公共行政责任的切实履行，又能有效保证公共行政权力在正切实履行，又能有效保证公共行政权力在正确的轨道上运行。确的轨道上运行。第一节第一节 权力与公共行政权力权力与公共行政权力一、权力的内涵与特性一、权力的内涵与特性 （一）权力

31、的内涵（一）权力的内涵 对于权力本质的认识，有两种不同的观点：对于权力本质的认识，有两种不同的观点：一些学者认为，权力本身不是一种关系，而是一些学者认为，权力本身不是一种关系，而是一种强制力量或可能性；而有的学者则指出权一种强制力量或可能性；而有的学者则指出权力是存在于人与人之间的一种关系。力是存在于人与人之间的一种关系。尽管就表现形式而言，权力是一种力量尽管就表现形式而言，权力是一种力量或能力，然而单独的个人无所谓权力，权或能力，然而单独的个人无所谓权力，权力只存在于人与人的交往活动、相互关系力只存在于人与人的交往活动、相互关系之中。因此，从根本上来说，权力是一种之中。因此，从根本上来说，权

32、力是一种社会关系，社会属性是其本质属性。社会关系，社会属性是其本质属性。（二）权力的特性（二）权力的特性 1.相对性相对性 2.强制性强制性 3.目的性目的性 二、公共行政权力的概述二、公共行政权力的概述 （一）公共行政权力的内涵（一）公共行政权力的内涵 公共行政权力是指各级行政机关执行法公共行政权力是指各级行政机关执行法律，依法制定和发布行政法规，管理公共事务，律，依法制定和发布行政法规，管理公共事务，解决一系列行政问题的强制力和影响力解决一系列行政问题的强制力和影响力 （二）公共行政权力的主体和客体（二）公共行政权力的主体和客体 （三）公共行政权力的表现形式（三）公共行政权力的表现形式 1

33、.1.行政法规行政法规 2.2.行政政策行政政策 3.3.行政计划行政计划 4.4.行政干预行政干预三、公共行政权力的特性三、公共行政权力的特性 （一）公共性（一）公共性 （二）手段性（二）手段性 （三）自主性（三）自主性 （四）一元性（四）一元性 （五）时效性（五）时效性 （六）膨胀性（六）膨胀性 四、公共行政权力的结构四、公共行政权力的结构 （一）公共行政权力的静态结构（一）公共行政权力的静态结构 1.1.纵向层级结构纵向层级结构 2.2.横向的部门结构横向的部门结构 （二）公共行政权力的动态结构（二）公共行政权力的动态结构 1 1公共行政权力是一种具有方向和大小公共行政权力是一种具有方向

34、和大小的力量，与行政体系的金字塔结构相适应，其的力量，与行政体系的金字塔结构相适应，其运行呈现自上而下的伞状放射的方向运行呈现自上而下的伞状放射的方向 2 2公共行政权力运行表现出明显的层次性公共行政权力运行表现出明显的层次性 3 3公共行政权力的运行具有明显的时间特公共行政权力的运行具有明显的时间特征征第二节第二节 公共行政权力的运行公共行政权力的运行 完整的公共行政权力运行过程包括公共行完整的公共行政权力运行过程包括公共行政权力的产生、分配、行使以及制约与监督这政权力的产生、分配、行使以及制约与监督这些主要环节。在整个运行过程中，各部分之间些主要环节。在整个运行过程中，各部分之间存在着有机

35、联系，共同构成一个完整的运行系存在着有机联系，共同构成一个完整的运行系统。每一个环节的正常运转是公共行政权力系统。每一个环节的正常运转是公共行政权力系统正常运行的前提条件。统正常运行的前提条件。一、公共行政权力的产生一、公共行政权力的产生 1.1.现代公共行政权力起源于原始社会的公共现代公共行政权力起源于原始社会的公共权力权力 2.2.由于社会生产力的发展，社会大分工以及由于社会生产力的发展，社会大分工以及私有制度的出现，导致了原始社会的解体，氏族私有制度的出现，导致了原始社会的解体，氏族制度被新的社会组织形式制度被新的社会组织形式国家和政府所代替国家和政府所代替 3.3.在现代社会，公共行政

36、权力已不再是由代在现代社会，公共行政权力已不再是由代表少数人利益的阶级或集团通过强力获取的，而表少数人利益的阶级或集团通过强力获取的，而是来自于社会成员对权力的转让，即整个社会成是来自于社会成员对权力的转让，即整个社会成员通过选举代理人参与公共管理，通过契约程序员通过选举代理人参与公共管理，通过契约程序授予代理人以公共行政权力授予代理人以公共行政权力二、公共行政权力的分配二、公共行政权力的分配 （一）公共行政权力的设定方式（一）公共行政权力的设定方式 公共行政权力的设定方式是国家层面和各级公共行政权力的设定方式是国家层面和各级地方政府层面的公共行政权力分配方式。国家层地方政府层面的公共行政权力

37、分配方式。国家层面上行政权的设定主要采用一种剩余式设定方法；面上行政权的设定主要采用一种剩余式设定方法；各级地方政府行政权的设定主要是通过混合式方各级地方政府行政权的设定主要是通过混合式方法设定的。法设定的。（二）公共行政权力分配的基本原则（二）公共行政权力分配的基本原则 1.1.合理、合法性原则合理、合法性原则 2.2.责、权、利一致原则责、权、利一致原则 3.3.全面合理配套原则全面合理配套原则（三）公共行政权力分配的方式（三）公共行政权力分配的方式 1.1.结构性分配结构性分配 2.2.功能性分配功能性分配 （四）公共行政权力分配的途径（四）公共行政权力分配的途径 1.1.行政授权行政授

38、权 （1 1）以授权内容的重要性程度为主要依）以授权内容的重要性程度为主要依 据，可以分为充分授权、不充分授权、制约授据，可以分为充分授权、不充分授权、制约授权、弹性授权四种方式。权、弹性授权四种方式。（2 2）以授权时利用的媒介为依据，可以分）以授权时利用的媒介为依据，可以分为书面授权和口头授权。为书面授权和口头授权。（3 3）根据授权的合法程序，可分为正式授）根据授权的合法程序，可分为正式授权和非正式授权。权和非正式授权。2.2.权力下放权力下放 3.3.地方自治地方自治 4.4.行政委托行政委托 5.5.政府放权政府放权 6.6.公共行政权力的再分配公共行政权力的再分配三、公共行政权力的

39、行使三、公共行政权力的行使 （一）公共行政权力行使的范围（一）公共行政权力行使的范围 （二）公共行政权力行使的手段（二）公共行政权力行使的手段 1.1.强制性手段强制性手段 2.2.非强制性手段非强制性手段 （三）公共行政权力行使过程中的异化（三）公共行政权力行使过程中的异化 第三节第三节 公共行政责任公共行政责任一、公共行政责任概述一、公共行政责任概述 （一）责任的概念（一）责任的概念 责任是关于人的社会角色使命的一种应然责任是关于人的社会角色使命的一种应然规定，指人的行为及其结果应当与其所扮演的规定，指人的行为及其结果应当与其所扮演的角色相一致。角色相一致。（二）公共行政责任的含义（二）公

40、共行政责任的含义 公共行政公共行政责任是国家行政机关及其公务责任是国家行政机关及其公务员在行政管理活动中对授权者、法律以及行政员在行政管理活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及其后果。法规所承担的义务及其后果。（三）公共行政责任的主要类型（三）公共行政责任的主要类型 1.1.政治责任政治责任 2.2.法律责任法律责任 3.3.工作责任工作责任 4.4.道德责任道德责任 （四）公共行政责任的历史发展（四）公共行政责任的历史发展 1.1.政府无须对公民、社会负责的阶段政府无须对公民、社会负责的阶段 2.2.政府负不完整行政责任的阶段政府负不完整行政责任的阶段 3.3.政府负完全行政责任的阶

41、段政府负完全行政责任的阶段 二、公共行政中责任与权力的关系二、公共行政中责任与权力的关系 （一）公共行政责任规定了公共行政权力（一）公共行政责任规定了公共行政权力主体的任务内容主体的任务内容 （二）公共行政责任确立了公共行政权力（二）公共行政责任确立了公共行政权力主体的义务范围主体的义务范围 （三）公共行政责任是监控公共行政权力（三）公共行政责任是监控公共行政权力的条件和依据的条件和依据 三、公共行政责任的落实与实现三、公共行政责任的落实与实现 （一）公共行政责任的落实（一）公共行政责任的落实 1.1.公共行政责任的正确、明晰分配公共行政责任的正确、明晰分配 2.2.落实公共行政责任必须具备相

42、应的客观落实公共行政责任必须具备相应的客观条件条件 3.3.落实公共行政责任必须兼顾主观责任和落实公共行政责任必须兼顾主观责任和客观责任客观责任（二）公共行政责任的实现（二）公共行政责任的实现 1.1.完善公共行政责任制度与监控体系完善公共行政责任制度与监控体系 （1 1）健全公共行政责任制度与监控体系）健全公共行政责任制度与监控体系 公共行政的政治责任与追究公共行政的政治责任与追究 公共行政的工作责任与追究公共行政的工作责任与追究 公共行政的法律责任与追究公共行政的法律责任与追究 公共行政的道德责任与追究公共行政的道德责任与追究 （2 2）建立和完善行政问责制）建立和完善行政问责制 2.2.

43、完善公共行政责任的道德自律机制完善公共行政责任的道德自律机制 （1 1）正确处理公共行政中的责任冲突）正确处理公共行政中的责任冲突 权力冲突权力冲突 角色冲突角色冲突 利益冲突利益冲突 （2 2）加强行政伦理建设）加强行政伦理建设 创新并加强行政伦理教育创新并加强行政伦理教育 实行行政伦理立法实行行政伦理立法 强化公众对公共行政活动的参与和监督强化公众对公共行政活动的参与和监督 形成切实可行的行政伦理体系形成切实可行的行政伦理体系第二篇第二篇公公 共共 行行 政政 系系 统统第五章第五章公公 共共 行行 政政 生态生态 公共行政生态是公共行政实践的前提、依公共行政生态是公共行政实践的前提、依据

44、，施加影响的客体或对象。公共行政组织是据，施加影响的客体或对象。公共行政组织是一个与各种环境因素密切联系的开放性社会系一个与各种环境因素密切联系的开放性社会系统，它适应环境的需要而产生；在与环境的相统，它适应环境的需要而产生；在与环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自己的和谐运行。公共行政必须与生态环境保持己的和谐运行。公共行政必须与生态环境保持经常性和大体上的平衡。全面考察公共行政生经常性和大体上的平衡。全面考察公共行政生态，研究各种环境因素对公共行政的影响，对态，研究各种环境因素对公共行政的影响，对于正确理解公共行政运行规律，提高管理水平，

45、于正确理解公共行政运行规律，提高管理水平，具有十分重要的意义。具有十分重要的意义。第一节第一节 公共行政生态概述公共行政生态概述 一、公共行政生态的基本含义与特征一、公共行政生态的基本含义与特征 公共行政生态是指影响公共行政系统的各公共行政生态是指影响公共行政系统的各种因素的总和。公共行政生态有两个方面的含种因素的总和。公共行政生态有两个方面的含义：一方面是指行政系统的外部环境；另一方义：一方面是指行政系统的外部环境；另一方面是指行政系统的内部环境。公共行政生态的面是指行政系统的内部环境。公共行政生态的特征主要表现在以下四个方面：特征主要表现在以下四个方面：1.1.广泛性广泛性 2.2.复杂性

46、复杂性 3.3.可变性可变性 4.4.差异性差异性 二、公共行政生态的基本内容二、公共行政生态的基本内容 （一）国内公共行政生态（一）国内公共行政生态 1.1.社会环境社会环境 （1 1）物质经济环境）物质经济环境 （2 2）政治法律环境）政治法律环境 （3 3）精神文化环境）精神文化环境 （4 4）人口、民族、历史传统）人口、民族、历史传统 2.2.自然环境自然环境（二）国际公共行政生态（二）国际公共行政生态 国际公共行政生态是指一个国家同世界各国、国际公共行政生态是指一个国家同世界各国、各地区之间在政治、经济、文化、自然地理等方各地区之间在政治、经济、文化、自然地理等方面的关系以及其他国家

47、之间的相互关系。面的关系以及其他国家之间的相互关系。1.1.国际经济环境总的趋势表现为经济全球化国际经济环境总的趋势表现为经济全球化 2.2.当前国际政治环境的主体是和平与发展当前国际政治环境的主体是和平与发展 3.3.国际自然环境的现状是全球性的生态环境国际自然环境的现状是全球性的生态环境日趋恶化日趋恶化 三、公共行政生态研究的理论依据三、公共行政生态研究的理论依据 （一）马克思主义哲学分析（一）马克思主义哲学分析 1.1.环境生态的改变和人的活动在实践基础环境生态的改变和人的活动在实践基础上的一致上的一致 2.2.经济基础对政治上层建筑的制约作用经济基础对政治上层建筑的制约作用 3.3.上

48、层建筑其他方面对行政系统的作用上层建筑其他方面对行政系统的作用 （二）公共行政生态学与系统论分析（二）公共行政生态学与系统论分析第二节第二节 公共行政生态与公共公共行政生态与公共 行政系统的关系行政系统的关系 一、公共行政生态与公共行政的平衡一、公共行政生态与公共行政的平衡 （一）公共行政生态与公共行政平衡的关系（一）公共行政生态与公共行政平衡的关系 公共行政生态平衡，主要是指公共行政职能公共行政生态平衡，主要是指公共行政职能的确定、行政机构的设置、行政系统运行的机制的确定、行政机构的设置、行政系统运行的机制和方式等与公共行政生态相适应，取得改造行政和方式等与公共行政生态相适应，取得改造行政生

49、态环境的实际成果，而公共行政生态也同时具生态环境的实际成果，而公共行政生态也同时具备了保障公共行政得以顺利实施其职能的必要条备了保障公共行政得以顺利实施其职能的必要条件。件。公共行政与公共行政生态环境之间的平衡，公共行政与公共行政生态环境之间的平衡，主要包括以下几层含义：主要包括以下几层含义：1.公共行政符合公共行政生态环境的基本公共行政符合公共行政生态环境的基本性质性质 2.公共行政适应公共行政生态环境的现状公共行政适应公共行政生态环境的现状和发展水平和发展水平 3.公共行政适应公共行政生态环境的发展公共行政适应公共行政生态环境的发展方向方向 （二）公共行政生态与公共行政平衡的关系（二）公共

50、行政生态与公共行政平衡的关系 1.1.综合平衡综合平衡 2.2.宏观平衡宏观平衡 3.3.暂时平衡暂时平衡二、公共行政生态与公共行政的相互作用二、公共行政生态与公共行政的相互作用 （一）公共行政生态对公共行政的制约（一）公共行政生态对公共行政的制约 1.1.公共行政在公共行政生态中产生和发展公共行政在公共行政生态中产生和发展 2.2.公共行政必须与公共行政生态相适应公共行政必须与公共行政生态相适应 （1 1）公共行政要与公共行政生态的基本性质相适应）公共行政要与公共行政生态的基本性质相适应 （2 2）公共行政要与环境的现状和发展水平相适应）公共行政要与环境的现状和发展水平相适应 （3 3）公共