公共政策导论第1章课件.ppt

1、公共政策概论公共政策概论第一章第一章 绪论绪论二、公共政策的特征、类型与功能二、公共政策的特征、类型与功能一、公共政策的基本内涵一、公共政策的基本内涵三、政策科学的历史沿革三、政策科学的历史沿革本章要点：本章要点：1 1、把握公共政策的含义与本质、把握公共政策的含义与本质 2 2、了解公共政策的类型和功能、了解公共政策的类型和功能 3 3、理解市场、政府与公共政策的关系，了解、理解市场、政府与公共政策的关系，了解 市场经济条件下，公共政策作用的边界和市场经济条件下，公共政策作用的边界和调节重点调节重点 4 4、了解公共政策学的学科性质和研究的范围、了解公共政策学的学科性质和研究的范围我们生活在

2、一个充满了政策的世界 1、A家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但大学的实验条件和师资比不上欧美的大学；到国外读书，可学到更多知识，但花钱多。夫妇两商量后决定拿出多年积蓄，让女儿出国深造2、2013年大学毕业生699万，历史之最。目前签约率38%。教育部24日发布关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知，要求高校校级专职就业工作人员数量与应届毕业生人数比例不低于1500案例导入案例导入3、2008年席卷全球的金融危机给国际经济带来了巨大的威胁，在这种背景下，各国纷纷采取各种措施应对金融危机对本国的影响。面对大量的失业农民工，中国政府决定拨出专款用来加强对返乡农民工

3、的培训，提高他们再就业的技能案例导入案例导入 思考：案例1中家庭解决问题的手段属于公共政策吗？案例2教育部发出的通知也带有公共性，那么它是公共政策吗？案例3中中国政府为了解决失业农民工就业的问题，划拨专款对农民工进行培训是否属于公共政策？案例引发的问题案例引发的问题我们生活在一个充满了政策的世界我们生活在一个充满了政策的世界 政策影响现代生活方方面面：生育、住房、医疗卫生、教育、交通、社保、养老我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆我们为什么需要政策？没有规矩不成方圆我们的政策都是合理的吗？我们的政策都是合理的吗？收容、禁燃烟花、禁闯黄灯、二套房征税不合理的政策为什么会出台？为什么要学习本门课程

4、？为什么要学习本门课程？到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？到处都是政策问题，政策为什么会导致这些问题？有很多的社会问题还没有受到政策的关注有很多的社会问题还没有受到政策的关注我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定我们应该制定什么样的政策？我们应该怎样制定政策？政策？1 1、政策的含义、政策的含义“政”：“政者，正也。”“正”的含义是“规范”、“控制”“策”：“策，谋术也”，其本意为“计谋”、“谋略”政策就是通过谋划，对人的行为进行规范控制、校正，以便寻找解决问题的方法。公共与政策2 2、政策与公共政策、政策与公共政策政策往往是和人类活动紧密联系在一起的。公共与政策课程属性与发展属

5、性：公共政策概论是公共管理或政治学领域的属性：公共政策概论是公共管理或政治学领域的一个一个独立学科独立学科公共政策（Public policy）：二战后迅速发展起来的综合性、实证性、应用性研究领域 政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心理学、行为学公共政策专业硕士(Master of Public Policy)1951年，美国政治学家拉斯韦尔和勒纳共同主编的政策科学：视野与方法的近期发展一书面世。标志公共政策学诞生第一节第一节公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 一、中外学者对公共政策的界定（1）第一节第一节 公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 伍德罗伍德罗 威尔逊威尔逊 公共政策是由

6、政治家，即具有立法公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规律和法规问题：1）制定；2）执行；3）不仅法律一、中外学者对公共政策的界定（2）第一节第一节 公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 戴维戴维 伊斯顿伊斯顿 公共政策是对全社会的价值作有公共政策是对全社会的价值作有权威的分配权威的分配分析：1）侧重政治学价值分配功能；2）价值：实物、资金、知识、权力、声誉、服务；3）政治学假设：利益和利益关系是人类活动的基础，政府基本职能是对利益进行社会性分配。公共政策是政府社会性利益分配的形式；4）忽略了除了分配以外的其他功能一、中外学者对公共政

7、策的界定（3）第一节第一节 公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 拉斯韦尔拉斯韦尔与卡普兰与卡普兰 公共政策是一种具有目标、价公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划值与策略的大型计划分析：1）目的导向；2）行动计划并没有涵盖全部 公共政策一、中外学者对公共政策的界定（4）第一节第一节 公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 托马斯托马斯戴伊戴伊 凡是政府决定做的或者不做的凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策事情就是公共政策分析：1）突出行为特征；2）但做和不做不一定表现为公共政策一、中外学者对公共政策的界定（5）第一节第一节 公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 斯图亚特斯图亚特内格

8、尔内格尔 公共政策就是政府为了解决各公共政策就是政府为了解决各种各样的问题而做出的决定种各样的问题而做出的决定分析：1）问题导向；2）但并非所有问题的政府解决都会成为 公共政策一、中外学者对公共政策的界定（6）第一节第一节 公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 国内学者国内学者张金马张金马 公共政策是政党和政府用以规公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略等示、行动计划与策略等一、中外

9、学者对公共政策的界定（7）第一节第一节 公共政策的基本内涵公共政策的基本内涵 中国台湾中国台湾学者学者伍启元伍启元公共政策是政府所采取的对公私行公共政策是政府所采取的对公私行动的指引；公共政策是将来取向的；动的指引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受到社会价是与价值有密切关联而受到社会价值影响的；公共政策是由政府或有值影响的；公共政策是由政府或有决策权者采取或选择的；公共政策决策权者采取或选择的；公共政策是即具有约束性而受到大多数人接是即具有约束性而受到大多数人接受的行动指引。受的行动指引。公共政策是社会公共权威部门在特定的

10、条件下，公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为过程的政治行为过程实质是对社会公共利益的权威性分配实质是对社会公共利益的权威性分配其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律规章、行政规定和命令、动，其表达形式有法律规章、行政规定和命令、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等政府大型规划、具体行动计划及相关策略等对公共政策的综合认识把握公共政策的三个要点：把握公共政策的三个要点：（1）谁来制定公共政策（主体）（2）对什么领域来进行规制（客体

11、）（3）目的何为（价值取向）我们的定义公共政策：就是以政府为主的公共权威机构，在一定的政治背景下，通过论辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、权威分配利益，求得社会进步的活动过程。公共政策对利益的分配，公共政策对利益的分配，是一个动态过程是一个动态过程公共政策对社会利益的分配过程，公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的是有时间与空间限制的 公共政策的定义分析公共政策的本质是要解决利益分配问题，公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配也包括精神利益的分配公共政策是政府的政策，是政府制定的

12、公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物政治行为，是政府活动的产物公共政策对社会利益的分配，服从于政公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求服从于政府对利益的追求公共政策的内涵：1、公共政策活动是以解决公共问题为取向的 2、公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的 3、公共政策活动是以公共权力为依托的 4、公共政策活动是以科学民主决策为生命的 5、公共政策是以维护公共利益为目标的公共政策的表达形式：法律法规、行政规定或命令、

13、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。分配的影响力分配的影响力是是权威性的权威性的 分配的范围分配的范围是是全社会全社会 制定公共制定公共政策是为了政策是为了价值分配价值分配 二、公共政策的本质 突出了突出了三个思想三个思想 -对全社会的利益作权威性分配对全社会的利益作权威性分配对戴维对戴维 伊斯顿定义的分析伊斯顿定义的分析1 1、分配、分配什么什么？社会公共利益社会公共利益（1）公共政策的形成过程实际上就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身的利益要求，对复杂的利益关系进行调整的过程（2）短期利益与长远利益、全局利益与局部利益公共

14、政策的本质：政府对社会公共利益的权威性分配与调节 公共政策的本质：政府对社会公共利益的权威性分配与调节 2 2、分配给、分配给谁谁？社会公众社会公众（1）社会公众具有两方面的含义 一种含义是指具体社会中所有人的集合另一种含义是指与政府或官方相对应的民众的总称（2）多数人与少数人（3）强势团体与弱势团体利益选择利益选择利益综合利益综合 动态动态过程过程利益分配利益分配 利益落实利益落实利益分配的动态性我们认为，政府分配利益是一个完整动态过程我们认为，政府分配利益是一个完整动态过程 3 3、分配与调节的程序分配与调节的程序 （1）利益选择 作为公共权利的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统

15、治的目的 （2）利益综合 政府除了考虑社会整体利益与政府自身利益之外，还得考虑社会成员之间的利益的相关性。要善于综合平衡，要把灵活性与原则性结合起来，要力图调动最大多数人的积极性，排除消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小范围内，以保证社会稳定 （3）利益分配 一般情况下，公共政策容易把利益分配给与政府主观偏好一致或者基本一致者、最能代表社会生产力发展方向及普遍获益的社会多数者。（4）利益落实 政策分配利益不仅是书面或者口头上的，而且，更应该是政策所关注的利益群体得到实实在在的利益，它以公共权威作为后盾，以公共资源作为支持。（5）利益增进 政府除了应该保证对公共利益的公平分配之外，还必须通过政

16、策创造有利于社会公共利益增长的环境和条件，主动地有效增进社会公共利益。只有蛋糕做大了，才能进行更好的分配。国家利益与公众利益国家利益与公众利益10.0310.03万亿万亿47.0347.03万亿万亿2002 2011 2002 2011 年均增长年均增长10.7%10.7%远高于同期世界经济平均增速远高于同期世界经济平均增速3.9%3.9%社会生产力社会生产力经济实力经济实力 科技实力科技实力人民生活水平人民生活水平居民收入水平居民收入水平社会保障水平社会保障水平综合国力综合国力 国际竞争力国际竞争力国际影响力国际影响力“三个大台阶三个大台阶”十年进步（十年进步（1 1）：经济总量（）：经济总

17、量（2000-20102000-2010）中国经济占世界总量比重从中国经济占世界总量比重从3.8%3.8%提高至提高至10.4%10.4%，与，与美国相对差距从美国相对差距从8.38.3倍缩小为倍缩小为2.062.06倍。倍。十年进步（十年进步（2 2）：贸易总量（）：贸易总量（2000-2012000-2011 1）从世界第从世界第8 8位上升至世界第二位。货物进出口额由位上升至世界第二位。货物进出口额由20002000年的年的47434743亿美元上升至亿美元上升至20112011年的年的3642136421亿美元，占世界总量比重亿美元，占世界总量比重从从3.6%3.6%上升至上升至10.

18、0%10.0%，与美国相对差距从，与美国相对差距从4.34.3倍缩小为倍缩小为1.031.03倍。倍。十年进步（十年进步（3 3）：综合实力（）：综合实力（2000-2012000-2011 1）1820197820112016202020304.6%10.4%18%25%33%33%今天，我们仍然面临问题今天，我们仍然面临问题主要问题主要问题表现（十八大表述）表现（十八大表述）（1）发展模式发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出（2）发展方式科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础依然薄弱，资源环境约束加剧，制约科学发展的体制机制障碍较多，深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨（3）发

19、展差距城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大（4）社会矛盾社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难；（5）道德与诚信一些领域存在道德失范、诚信缺失现象（6）管理虚浮一些干部领导科学发展能力不强，一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重（7）腐败现象一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻69.566.065.264.763.860.859.8城乡、区域发展差距拉大城乡、区域发展差距拉大 注：台湾省数

20、据注：台湾省数据以及海南三沙市、以及海南三沙市、钓鱼岛等地数据钓鱼岛等地数据暂缺或未予统计暂缺或未予统计2000年中国公布基尼系数为0.412据世界银行统计:我国基尼系数在改革开放前为0.16，2003年已达0.46，2007年接近0.48水平西南财经大学与中国人民银行总行金融研究所（2012年12月10日）：2010年中国家庭的基尼系数为0.61，远高于0.44的全球平均水平收入差距收入差距社会分层比例社会分层比例Table.12阶层的比例阶层的比例figure.近金字塔示意图党政机关、事业单位管理人员0.6%私营企业主1.4%企业管理人员0.6%专业技术人员5.2%高级行政人员2.8%初级

21、教育文化工作者2.5%办事人员4.9%工商服务人员10.4%个体户14.3%工人14.7%农业劳动者31.8%无业、失业人员10.7%人们奋斗所人们奋斗所争取的一切，都争取的一切，都同他们的利益有同他们的利益有关。关。马克思马克思利益与公共政策利益与公共政策公共政策与公共措施利益利益集团组织化利益集团领袖与代言人利益表达渠道利益表达支持体系利益影响公共政策的前后台：利益与公共政策公共政策的前后台：利益与公共政策前台直接后台隐形后台利益集团公共管理者公共服务对象利益多样化表达机制游说能力与资源核心权力距离及权力比重公共政策与措施 结论公共政策的本质内涵公共政策的本质内涵 公共政策公共政策的本质的

22、本质 公共政策是政府依据特定时期公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则制定的行为准则第二节第二节公共政策的特征与类型公共政策的特征与类型第二节第二节 公共政策的特征与类型公共政策的特征与类型整体性整体性超前性超前性 层次性层次性 合法性合法性 公共政策的基本特征公共政策的基本特征具有预见性具有预见性 有主次之分有主次之分 本身就具有一定本身就具有一定 法律性质法律性质 组成政策体系，组成政策体系，强化政策的整体功能强化政策的整体功能 源于政策的源于政策的“公共公共”特征特征

23、 多样性多样性 政策问题政策问题 政策目标政策目标 基本基本要素要素政策方案政策方案 政策模型政策模型 公共政策要素分析公共政策要素分析 公共政策九要素分析公共政策九要素分析政策资源政策资源 政策评价标准政策评价标准 政策效果政策效果 降低人事行政效能降低人事行政效能降低行政管理效率降低行政管理效率 公共政策要素分析公共政策要素分析公共政策分析要素公共政策分析要素 基本基本要素要素政策信息政策信息（共九个方面）（共九个方面）政策环境政策环境 美国公共政策学者西奥多罗维（Theodore J.Lowi）于1960年代提出了对公共政策的分类办法，他将政策的类型从利益分配的角度上出发，区分为分配性政

24、策、再分配性政策和管制性政策。后来美国政治学学者罗伯特索尔兹伯里（Robert Salisbury）又在罗维的理论基础上补充了一项自我管制性政策。公共政策的类型公共政策的类型公共政策的类型公共政策的类型1、分配性政策（Distributive policy）将利益、服务、成本或义务分配给不同的人口来享受或承担，如社会福利政策。从博弈论的角度分析，这种政策基本上是一种非零和赛局2、再分配性政策（Redistributive policy）将某一团体或人口的利益或成本转移给另一团体或人口来享受或承担，例如所得税、增值税等。政府在执行再分配性政策时，会考虑到各团体所涉及的利益和损失。这种政策会出现利

25、益上的排他性，是一种零和赛局的政策公共政策的类型公共政策的类型3、管制性政策（Regulatory policy）设立特殊的原则和规范，来指导政府机关及目标人口从事某些行为，或处理各种不同团体利益的政策，而使一方获利或失利，例如入境管制、外汇管制等4、自我管制性政策（Self-regulatory policy）对于某一团体或人口的活动仅予以原则性的规范，而由该团体自行决定活动进行方式，例如劳工团体、工会等。这是一种非零和赛局的政策类型公共政策的类型公共政策的类型:按领域划分按领域划分政治政策政治政策 政治体制改革政治体制改革人事政策人事政策军事政策军事政策民族政策民族政策外交政策外交政策经济

26、政策经济政策 财政税收政策财政税收政策货币利率政策货币利率政策产业结构政策产业结构政策技术开发政策技术开发政策价格政策价格政策信息管理政策信息管理政策市场管理政策市场管理政策社会政策社会政策 人口政策人口政策社会保障政策社会保障政策环境保护政策环境保护政策反犯罪政策反犯罪政策文化政策文化政策 教育政策教育政策科技政策科技政策文化管理政策文化管理政策卫生健康政策卫生健康政策公共政策的类型公共政策的类型公共政策的立体网络结构第三节第三节公共政策的功能公共政策的功能公共政策的主要功能第三节第三节 公共政策的功能公共政策的功能公共政策公共政策的功能的功能 就是公共政策在管理社会公共就是公共政策在管理社

27、会公共事务过程中所发挥的作用事务过程中所发挥的作用 3 3、分配功能、分配功能 2 2、调控功能、调控功能 1 1、导向功能、导向功能 第三节第三节 公共政策的功能公共政策的功能 公共政策的主要功能公共政策的主要功能三个基本功三个基本功能能1、导向功能；政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。2、调控功能：指政府运用政策对社会公共事务和各种矛盾进行调节和控制。公共政策的基本功能公共政策的基本功能3、分配功能：必须解决分配给谁？如何分配？分配应兼顾公平与效率，有利于社会稳定和调动积极性。中国经济增长图（中国经济增长图（1970-20111970-2011）

28、Chinas economic growthChinas economic growth2020世纪世纪9090年代以来中国的群体性事件发展态势年代以来中国的群体性事件发展态势（1993201019932010）Chinas group incidents development trendChinas group incidents development trend公共事件频发公共事件频发转型社会中公共政策的特殊功能转型社会中公共政策的特殊功能1 1、公共政策的稳定功能、公共政策的稳定功能2 2、公共政策的公平正义功能、公共政策的公平正义功能政策调节的重点：政策调节的重点：社会公平社会公平

29、 社会公平社会公平市场效率的保障。市场效率的保障。市场垄断阻碍技术进市场垄断阻碍技术进步和资源的合理利用步和资源的合理利用导致社会生产的低效导致社会生产的低效市场缺陷的本质市场缺陷的本质垄断性竞争、公共产品缺垄断性竞争、公共产品缺乏、生态环境破坏、社会乏、生态环境破坏、社会收入分配不公等，其本质收入分配不公等，其本质都是社会公平的问题，都是社会公平的问题，民主政府的本质民主政府的本质民主政府代表社会公众民主政府代表社会公众的整体利益，其权力来的整体利益，其权力来自于社会成员管理社会自于社会成员管理社会事物权力的让渡事物权力的让渡政府干预的缺陷政府干预的缺陷成本与收益分离、权成本与收益分离、权力

30、的滥用与腐败等，力的滥用与腐败等，同样是一个公平问题同样是一个公平问题3 3、公共政策促进社会革新功能、公共政策促进社会革新功能第四节第四节政策科学的历史沿革政策科学的历史沿革1818至至1919世纪的世纪的政策研究政策研究古代的古代的政策研究政策研究 1919世纪：是否与世纪：是否与经验观察结果一致经验观察结果一致一、公共政策研究产生的历史背景非科学的、与城市文明的演化密切相关非科学的、与城市文明的演化密切相关1818世纪：实证、量化的科学方法；世纪：实证、量化的科学方法；依据权威、礼仪、哲学原则依据权威、礼仪、哲学原则第四节第四节 政策科学的历史沿革政策科学的历史沿革 推动公共政策研究的是

31、擅长教学和科学研究的著名学者与教授 2020世纪政策世纪政策研究有研究有两个两个明显特征明显特征 与政策研究相关与政策研究相关的学科，如政治的学科，如政治学、社会学、经学、社会学、经济学以及其它社济学以及其它社会科学的专业化会科学的专业化 二、政策科学的诞生与发展1 1、政策研究的理论与实践的新进展、政策研究的理论与实践的新进展第四节第四节 政策科学的历史沿革政策科学的历史沿革 第四节第四节 政策科学的历史沿革政策科学的历史沿革 具有具有跨学跨学科的科的特点特点 关于关于民主民主主义主义的学的学问问 哲学基哲学基础建立础建立在理性在理性实证主实证主义之上义之上 二、政策科学的诞生与发展2 2、

32、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础是一门是一门对于时对于时间和空间和空间都非间都非常敏感常敏感的科学的科学 必须和必须和政府官政府官员共同员共同研究的研究的学问学问 必须必须具有具有“发展发展概念概念”二、政策科学的诞生与发展3 3、德罗尔的工作及其杰出贡献、德罗尔的工作及其杰出贡献19681968年至年至19711971年发表的：年发表的：公共政策制定的再审查公共政策制定的再审查 政策科学探索政策科学探索 政策科学构想政策科学构想 被称为政策科学三部曲被称为政策科学三部曲 第四节第四节 政策科学的历史沿革政策科学的历史沿革 二、政策科学的诞生与发展4 4、知识经济时代政策科学的最新进展、知识经济时代政策科学的最新进展电子、通讯、网络等高新技术的发展对政策科学电子、通讯、网络等高新技术的发展对政策科学的研究产生了前所未有的冲击和影响。的研究产生了前所未有的冲击和影响。公开政策信息、公众参与公共政策制定等成为不公开政策信息、公众参与公共政策制定等成为不可逆转的历史潮流，有力地推动着政策的科学化、可逆转的历史潮流，有力地推动着政策的科学化、民主化进程。民主化进程。第四节第四节 政策科学的历史沿革政策科学的历史沿革