城市基础设施建设与管理课件(PPT-85张).ppt
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- 城市基础设施 建设 管理 课件 PPT 85
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1、8.城市基础设施建设与管理城市基础设施建设与管理城市基础设施建设与管理是城市基础设施建设与管理是城市政府的一项城市政府的一项重要而独立的职能重要而独立的职能 城市政府的主要作用:为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。良好的外部环境可分为硬环境、软环境两部分,具体包括设施环境设施环境、生态环境生态环境、人文环境、制度环境、市场环境等方面。基础设施的建设与管理是现代城市管理最重要的内容。第一节第一节 城市基础设施概述城市基础设施概述一、城市基础设施的含义一、城市基础设施的含义n城市基础设施,是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的n城市设施是城市生存和发展的根本条件。n随城市
2、不断发展,城市基础设施的内容从简单到复杂,由低级到高级地渐进地发展,范围随之不断扩充。n城市基础设施的三种形态:设施:设施:指城市基础设施自身的物质形态,如供水管道、指城市基础设施自身的物质形态,如供水管道、煤气管道煤气管道 产品(服务):产品(服务):借助于城市基础设施而开展的经济活借助于城市基础设施而开展的经济活动所生产和提供的产品或服务,如自来水,煤气。动所生产和提供的产品或服务,如自来水,煤气。产业产业:把基础设施实体或产品(服务)作为经营对象的把基础设施实体或产品(服务)作为经营对象的产业和行业,如通讯产业、自来水公司、公共交通企业产业和行业,如通讯产业、自来水公司、公共交通企业等。
3、等。城市公共设施城市公共设施城市基础设施城市基础设施(生产性基础设施)(生产性基础设施)城市事业设施城市事业设施(非生产性基础设施)(非生产性基础设施)城市公用事业城市公用事业-自来水、电力、煤气自来水、电力、煤气、公共交通、通讯(产业形态)、公共交通、通讯(产业形态)市政工程设施市政工程设施-道路、桥梁、隧道和道路、桥梁、隧道和下水道等(设施形态)下水道等(设施形态)公共的教育、文化、卫生和公共的教育、文化、卫生和体育等体育等城市基础设施可以分为下列六大系列:城市基础设施可以分为下列六大系列:n能源系统n供、排水系统 n交通系统n邮电通信系统n环保系统n防灾系统二、城市基础设施的特性二、城市
4、基础设施的特性n城市基础设施及其所提供的产品和服务具有地方城市基础设施及其所提供的产品和服务具有地方公共物品和准公共物品(混合物品)特点。公共物品和准公共物品(混合物品)特点。公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性,这将导致市场机制失灵。所以,通常情况下,公共物品是由政府提供的,并通过强制性征税来支付其生产成本。n城市基础设施及其提供的产品和服务是一种特殊城市基础设施及其提供的产品和服务是一种特殊的商品:的商品:属于大型设施;属于不动产;使用期限长;为全社会共同使用,不能中断供应或使用;自然垄断性强;产品计量方式独特。n城市基础设施具有生产性,决定了对城市基础设城市基础设
5、施具有生产性,决定了对城市基础设施必须有偿使用施必须有偿使用 。n城市基础设施具有公益性,决定了它的部门和城市基础设施具有公益性,决定了它的部门和企业必须把社会效益放在第一位,同时兼顾经企业必须把社会效益放在第一位,同时兼顾经济效益济效益n城市基础设施具有承载性,决定了它必须与城城市基础设施具有承载性,决定了它必须与城市的产业规模和人口规模相适应市的产业规模和人口规模相适应n城市基础设施具有垄断性,决定了它必须在市城市基础设施具有垄断性,决定了它必须在市场经济的条件下,保持必要的竞争场经济的条件下,保持必要的竞争 n城市基础设施具有超前性,决定了在建设的时城市基础设施具有超前性,决定了在建设的
6、时间和空间上,必须处理好它与生产设施、生活间和空间上,必须处理好它与生产设施、生活设施的关系设施的关系n城市基础设施具有系统牲,决定了必须保持它城市基础设施具有系统牲,决定了必须保持它的各部门之间的比例关系的各部门之间的比例关系 三、城市基础设施的分类三、城市基础设施的分类n按照政府对基础设施所有权的控制程度及其客观属性来分,可以分为垄断性城市基础设施和非垄断性城市基础设施两类。n按照城市基础设施的建设投资及其经营建设投资及其经营权的可市场化程度权的可市场化程度来分,可以分为经营性城市基础设施和非完全经营性城市基础设施两类 四、城市基础设施的作用四、城市基础设施的作用n城市基础设施是城市存在和
7、发展的物质基础n城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件n城市基础设施是市民生活的基本条件 n城市基础设施为生产和生活提供一个减少污染的环境 n城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害 n城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志城市基础设施是城市现代化的前提和重要标志n基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现基础设施是城市的竞争手段和竞争力的表现 城市现代化的标准:发达的城市经济、健全完善的基础设施、高尚的城市精神文明、科学化的城市管理。上海市城市建设和管理“十五”发展的重点n城市建设方面1加快推进以“三大战役”为重点的城市基础设施建设。(高速、轨道、环境)2住宅建设、旧区改造n城市管理
8、方面1建立健全综合执法体系2城市管理信息化第二节第二节 城市基础设施的建设城市基础设施的建设一、城市基础设施建设面临的首要问题一、城市基础设施建设面临的首要问题1 1、规划先行、规划先行(1 1)由于城市基础设施建设关系到城市的健康、持续发展,)由于城市基础设施建设关系到城市的健康、持续发展,具有超前性、承载性等特点,加之涉及面广、投资量大,具有超前性、承载性等特点,加之涉及面广、投资量大,所以,基础设施建设的科学规划十分重要。所以,基础设施建设的科学规划十分重要。(2 2)这就要求,城市政府各相关部门应当结合总体规划、)这就要求,城市政府各相关部门应当结合总体规划、重点地区规划搞好基础设施的
9、专项规划;作好项目的技重点地区规划搞好基础设施的专项规划;作好项目的技术储备工作,成熟一项,发展一项;结合旧区改造、住术储备工作,成熟一项,发展一项;结合旧区改造、住宅建设等项目进行综合配套、协调发展。宅建设等项目进行综合配套、协调发展。基础设施管理面临的首要问题是建设。基础设施管理面临的首要问题是建设。2、资金来源、资金来源-基础设施建设面临的首要问题基础设施建设面临的首要问题(1)在很长一段时间里,我国城市基础设施依靠单一的财政资金,资金的匮乏导致基础设施的发展跟不上城市经济、城市社会的发展,“短缺”和“拥挤”现象严重。(2)改革开放后,城市基础设施建设的资金来源由单一转向多元化发展。主要
10、有:n城市政府的财政支出 n基础设施运营收入n发行股票债券向社会集资n向国内外银行贷款 上海市为改变资金短缺问题,在80年代后期,提出了转变观念、立足改革、走市场化道路的思路。具体措施包括:1利用城市土地资源,向土地要资金;2利用外来资金,敢于吸引外资搞建设;3敢于借贷,实行项目融资;4盘活现有资产;5推行市政、公用设施有偿使用,实行自我积累;6加强资金使用监管,向节约要效益。上海市已投入运营的3条轨道交通线,采用了完全不同的三种投融资模式:(1)地铁1号线(1995年),全长16.365,工程投资约6.2亿美元;由上海市政府投资建设(解决国内配套资金),并采用信贷方式,融入了部分国外资金(见
11、表1)。(2)地铁2号线(2000年),全长19.14,工程投资约94亿元;采用了市区两级政府共同投资体制,并积极利用国外优惠贷款(约8亿美元外汇)。资金结构如表2。(3)地铁3号线(即明珠线一期,2000年),全长24.97,工程投资超过90亿元;首次采用项目公司模式,由上海铁路局、上海久事公司等8家投资人组成一个项目公司,走出多元化投资之路(表3)。盘活存量10%资本市场融资3%政府财力28%发行债券8%其他3%银行贷款48%上海市轨道交通建设筹资结构示意图二、城市基础设施总体投资水平分析二、城市基础设施总体投资水平分析n根据世界银行的初步测算,基础设施存量与经济产出是同步增长的,而基础设
12、施存量的增加与资金投入直接关联。因此,往往把基础设施投资占GDP和固定资产投资之间的比例作为衡量基础设施投资水平的标准。n一般发达国家在不包括电力、通信、道路等系统的情况下,基础设施(主要是市政公用设施)投资占GDP的比例大约为2%4%,占固定资产投资的比例大约为6%10%。n世界银行在发展中国家的抽样调查表明,发展中国家基础设施投资占GDP的比例为2%8%,占固定资产投资比例一般为20%左右。n联合国推荐发展中国家基础设施投资占GDP适宜的比例为3%5%,占固定资产投资比例10%(世界银行,1994)。n我国从“一五”到“五五”期间,各阶段市政公用设施建设投资总额占GDP的0.14%0.40
13、%,占固定资产的0.85%3.76%。80年代以来,对基础设施的投入逐年增多,城市基础设施投入占GDP的百分比从1986年的2.72%提高到1997年的5.53%,占固定资产投资百分比从10.31%到16.585%,投资比例达到了联合国的推荐值。n上海在1986年以后对城市基础设施的投资力度明显大于“六五”以前,而且逐年提高城市基础设施投资(含电力、通信、邮电),占GDP的比例从1986年的5.05%提高到1998年的14.4%,占固定资产投资比例从1986年的15.12%提高到1998年的27.0%。从而迅速改善了计划经济下基础设施长期停滞的局面,为城市的进一步发展提供了必要的条件。n上海浦
14、东新区19911996年基础设施投入达320亿元,占固定资产的30%左右,1996年固定资产投资总额占GDP高达67.3%,为吸引外资、拉动经济增长起到了重要的作用,为上海迅速发展成为国际性都市奠定了基础。n但是,基础设施投资水平并非越高越好。深圳开发建设以来基础设施投资占固定资产投资的30%以上,收到了很好的社会经济效益。相反,珠海19901995年基础设施投资达350亿元,,占固定资产投资的50%,许多设施按50年不变的标准建设,过度超前,浪费资源,也不适于现状使用。显然,这一比例是过高的。n城市在不同发展阶段,开发目标的不同也应有不同的投资比例,基础设施投资水平需要依据具体情况来确定。n
15、国内有关研究人员推荐的比例为占的6%15%,占固定资产投资20%30%,这一推荐比例幅度很大,不便于取值,而且也没有指出针对不同城市应该怎样取值。n罗斯托的经济发展阶段理论证明,在城市发展的初级阶段,政府公共投资的重点是提供必要的自然垄断性公共物品(如:道路、运输、供水电等)为城市生产企业创造前提条件,为居民生活提供便利;在城市发展进入成熟期以后,公共物品的投资重点应转向优效性公共物品(如教育、文化、保健等)。n世界银行的研究表明,对电力、电信、公路设施的投资在总量构成的比例会随收入增加而加大,给水、灌溉、卫生、铁路会随收入的增加而所占比例减少。n上海基础设施投资构成也表现了这一趋势。三、城市
16、基础设施投资的内部结构分析三、城市基础设施投资的内部结构分析n以上海浦东为例,首先是市政建设的投入(19901993年),改善区内供水、城市道路的供应条件;接着是通信、公用事业和电力建设(19931996年),满足基本的生产条件;到开发基本成形,电力建设和公用事业的投资高峰过去,则改善对外交通条件和城市环境的投入为主(19971999年)。n王路的研究也表明,城市基础设施建设在不同的阶段有不同的侧重点和需求,而且因国家不同能源结构和地理资源条件不同而不同。至于基础设施投资在各系统的比例关系,王路参考一般国家比例结合我国情况推荐如表2。给排水能源道路交通通信系统园林环境系统10152530253
17、01520510基础设施投资在各系统的比例(%)n城市发展要跨越一些门槛或在区域发展竞争中保持基础设施某些方面的供应优势,就必须维持一定的战略性基础设必须维持一定的战略性基础设施投资比例施投资比例,而且这些设施的建设往往成为政府重要的发而且这些设施的建设往往成为政府重要的发展战略。展战略。上海浦东开发实行三个先行战略(金融贸易先行、基础设施先行、高新技术产业先行),基础设施先行就是有效地改善投资硬环境,吸引外商来浦东投资。n浦东新区之所以是一个有待发展的区域,根本原因在于越江交通不便,开发浦东新区,头等重要的基础设施不是区内某一部分的“七通一平”,而是以越江交通、通讯、能源等项目为重点,把浦西
18、浦东连为一体。因而,这些重点的基础设施项目可理解为战略性的大型基础设施投资。n战略性的基础设施投入比例应该占多少比例战略性的基础设施投入比例应该占多少比例,也很难有一也很难有一个定论个定论。很明显在城市发展的不同阶段、新旧区开发中肯定是不一样的。新开发区、面临跨越重大门槛、面临空间结构的重大调整时期,战略性的基础设施投入比例往往会高于稳定发展时期。四、基础设施投资战略的选择n从基础设施的供应和经济发展对基础设施的需求角度考虑,可以概况为需求主导型战略和供应主导型战略。n需求主导型的发展不利于在竞争中占据主动,特别是在我国城市化上升时期,城市的发展往往取决于能获取区外资源的多少,因而保持一定的供
19、应优势还是有必要的。n供应为主导的发展战略,保持基础设施全局性或某一方面的供应优势,以吸引投资,在新区开发中常被采用,有成功的,也有失败的案例。n浦东基础设施先行的战略是一个成功的案例,在八五、九五期间投入近1000亿元进行基础设施建设,形成了良好的投资环境,在提升浦东在区域经济发展战略中的地位,吸引世界跨国投资中起到了极大的作用。n然而,供应为主导的战略如果远远脱离城市的需要或由于城市发展前景的不确定性,会对城市造成极大的财务风险。n珠海是一个典型的例子。90年代初期以来,珠海西部采取“大港口、大工业、大发展”的战略发展,城市基础设施也是超常规发展。这完全是一种供给导向的发展战略。也就是说,
20、它是建立在“供给要素”的基础上,即珠海市西部地区具有优良的深水岸线和充足的土地资源,因而有可能有可能以港口建设来促进重化工业发展。然而,这项发展忽略了需求方面的趋势,并且是全球层面上的外部需求(重化工发展前景并不看好),因而是很不确定的,特别是城市的超常规发展在很大程度上取特别是城市的超常规发展在很大程度上取决于外部需求因素决于外部需求因素,一旦外部因素往不利的方向发展,严重脱离实际的供给导向战略就有可能失败。这种原因致使珠海“大发展战略”受到严重挫折,规划的预期状况与实际发展差距甚大。n珠海的案例说明,除了供应方面的比较优势,还需要考虑需求方面的发展趋势,没有需求前景的供给优势(即使是比较优
21、势)是没有意义的。n广州在基础设施供需主导中失败的例子也是有的。广州港是国内四大港口之一,国内国际航线具有比较优势,是华南的枢纽港,长期以来货物吞吐以散装、煤炭、粮食为主,码头吞吐能力不足。90年代初港口投资倾向于散装和中小型码头,形成过量供应,而忽略了船型的发展和国际先进的货运系统集装箱系统的建设,没没有在深水码头、航道、疏运道路上保持一定的优势。有在深水码头、航道、疏运道路上保持一定的优势。结果大量的万吨以下码头由于珠江三角洲中小型码头的竞争而闲置;另一方面,集装箱运输被深圳所取代。(城市职能结构-重复建设)n广州港的案例说明,基础设施供应的发展还要注重需求基础设施供应的发展还要注重需求结
22、构的变化结构的变化,不适合需求结构的供应是无效的。不适合需求结构的供应是无效的。基础设施投资战略中的土地供应政策分析n在过去20年的发展中,土地的有偿供应被认为是筹措基础设施建设资金的重要渠道。然而,这种筹资的方式存在很大的风险。(经营城市)n案例n珠海市政府为了筹措西部地区基础设施的建设费用,过量供应横琴的土地,商家也借机炒作,助长了土地市场的投机性需求,即以交换价值而不是使用价值为需求目的,导致大量土地空置。另一方面,以超常规模进行基础设施建设,财力严重不足,珠海市政府采取了特殊的融资方式,即以土地来支付施工单位的工程款,自然导致土地供应过量,扭曲了土地市场供求关系。然而,由于珠海政府集中
23、财力建设机场,横琴的投资条件并未真正改善,澳门的经济辐射能力也极为有限,以澳门为题材的横琴始终没有发展起来。过量的土地供应导致了整体战略的失败,而且不利于政府在外部形势发生变动时保持具有战略意义的土地供给优势。n广州地铁建设需要大量资金,单纯靠政府的投入是不可能的,货款又缺少收益保障,广州市政府通过沿线物业的联合开发为地铁建设筹集了25%资金,可谓成绩斐然。然而,地铁沿线地块多采用开发商独立经营的形式,政府仅获得土地的出让金,无法分享物业开发后的收益。而且,开发商在预征后并不急于开发,而是持观望态度,一旦地价升值即转手牟利,如果房地产市场不景气又马上撤资,造成政府收益的严重流失。n这两个案例可
24、以说明,在基础设施投资战略中,土地的供应政策是非常重要的。它既可能为基础设施建设提供资金,不恰当的供应政策又可能导致整体战略的失败和政府收益的流失。第三节第三节 城市基础设施的经营与管理城市基础设施的经营与管理n由于公共投资在基础设施建设中的主导地位,也往往由公共部门经营,以及基础设施自然垄断性、效益的间接性与外部性,使基础设施建设和经营缺乏投入与收益之间的直接关系,公共部门对经营管理往往缺乏激励机制。n因此,世界银行世界银行1994年报告认为以往基础设施投资业绩年报告认为以往基础设施投资业绩不佳的原因在于体制的问题不佳的原因在于体制的问题,在运营上不存在竞争在运营上不存在竞争,企业没有经营及
25、财务自主权以及不合理的定价制度等。企业没有经营及财务自主权以及不合理的定价制度等。n这种缺乏激励机制的运营体制导致浪费与低效率,进而影响经济发展和基础设施在吸引投资上的努力。尤其是大型基础设施,往往不是政府所能独立承担的,没有良好的建设运营管理机制,不能按照商业化运作,就意味着项目在融资方面的困难,以及经营上难以回避金融风险和提高效率。n世界银行在1994年报告中提出通过增加竞争、立法管制、商业化经营等方法来增加市场提供基础设施服务,在经营上提出公司化、定立合同和合理的价格制度等三项措施。一、城市基础设施经营与管理模式分析一、城市基础设施经营与管理模式分析n所谓城市基础设施经营与管理模式就是在
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