突发事件应急管理体制课件.ppt

1、突发事件应急管理体制孙壮珍西南科技大学政治学院第1页，共47页。主要内容主要内容 应急管理概述应急管理概述 我国应急管理体制我国应急管理体制 国外应急管理体制建设的经验与国外应急管理体制建设的经验与启示启示第2页，共47页。一、应急管理概述（一）应急管理的概念（一）应急管理的概念 应急管理又称为危机管理。应急管理又称为危机管理。是指政府和其他公共机构在突发公共事件是指政府和其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，采取一系列必要措施

2、，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障公众生命财产安全，恢复社会秩序，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。促进社会和谐健康发展的有关活动。第3页，共47页。应急管理是一个动态管理，由四个阶应急管理是一个动态管理，由四个阶段相互衔接而成段相互衔接而成预防（防灾）纳入城乡规划体系进行灾害风险评估监测监控风险源，排查隐患进行减灾防灾教育、宣传、培训准备（备灾）发布预测、预警信息组织应急演习培训部门之间订立应急计划和预案准备应急人员、装备、物资等响应（救灾）启动应急预案和措施实施紧急处置和救援协调应急组织和行动向社会通报危机状况及政府采取的措施恢复关键性公共设施项目恢复（灾害恢复）启动

3、恢复计划和措施进行重建、修复提供补偿、赔偿、社会救助进行评估和审计第4页，共47页。功能及内涵 应急管理的预防、准备、响应与恢复应急管理的预防、准备、响应与恢复四个阶段共同构成措施层，并通过对四个阶段共同构成措施层，并通过对外围灾害层的抵御，以确保目标层的外围灾害层的抵御，以确保目标层的实现，即城市公共安全。实现，即城市公共安全。第5页，共47页。第6页，共47页。（二）应急管理的特征（二）应急管理的特征 应急管理目标明确应急管理目标明确 应急管理具有很强的公共性应急管理具有很强的公共性 应急管理必须政府主导应急管理必须政府主导 应急管理以强制力作为基础应急管理以强制力作为基础 应急管理的决策

4、风险和管理难度大应急管理的决策风险和管理难度大 应急管理的对象和预测具有不确定性应急管理的对象和预测具有不确定性 对应急管理人员的素质要求较高对应急管理人员的素质要求较高第7页，共47页。（三）应急管理的产生与推进（三）应急管理的产生与推进 国际上，国际上，20192019年年“911911事件事件”以及恐以及恐怖主义势力猖獗使美国等西方发达国怖主义势力猖獗使美国等西方发达国家深刻意识到了危机管理的极端重要家深刻意识到了危机管理的极端重要性。性。20192019年，国土安全部成立。年，国土安全部成立。20192019年年3 3月，月，美国联邦应急管理局并入国土安全部。美国联邦应急管理局并入国土

5、安全部。第8页，共47页。在我国，在我国，20192019年的年的SARSSARS危机对我国的危机对我国的公共管理体制和公共管理理念造成了公共管理体制和公共管理理念造成了巨大的冲击，也促使我国政府在公共巨大的冲击，也促使我国政府在公共管理上作出重大变革。管理上作出重大变革。第9页，共47页。国务院全面加强应急管理工作是从国务院全面加强应急管理工作是从20192019年部年部署全国应急预案体系建设开始的署全国应急预案体系建设开始的 20192019年年1212月，国务院办公厅成立应急预案工作小月，国务院办公厅成立应急预案工作小组；组；20192019年初分别在北京和郑州召开了国务院有关年初分别在

6、北京和郑州召开了国务院有关部门和部分省（市）及大城市制定和完善突发部门和部分省（市）及大城市制定和完善突发公共事件应急预案工作会议；公共事件应急预案工作会议；20192019年上半年国家级预案编制工作完成；年上半年国家级预案编制工作完成；20192019年年1 1月，国家总体应急预案与专项应急预月，国家总体应急预案与专项应急预案发布。案发布。第10页，共47页。三次全国应急管理工作会议三次全国应急管理工作会议 20192019年年7 7月，国务院在北京召开全国应急管理工月，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，温家宝总理出席会议并做了作会议，温家宝总理出席会议并做了“加强应加强应急管理工作的重

7、大意义急管理工作的重大意义”的讲话，国务院秘书的讲话，国务院秘书长华建敏部署全国应急管理工作，重要内容之长华建敏部署全国应急管理工作，重要内容之一就总结和部署预案编制工作。一就总结和部署预案编制工作。20192019年年7 7月，国务院在北京召开全国应急管理月，国务院在北京召开全国应急管理工作会议，进一步部署全面推进应急管理工工作会议，进一步部署全面推进应急管理工作，提出了加强作，提出了加强“一案三制一案三制”的具体措施。的具体措施。20192019年年5 5月，国务院在浙江诸暨召开全国基层应月，国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，提出应急管理要急管理工作座谈会，提出应急管理要“三

8、进三进”。第11页，共47页。第四次会议第四次会议 20192019年年1111月月2828日，马凯在省部级领导日，马凯在省部级领导干部干部“突发事件应急管理突发事件应急管理”专题研讨专题研讨班结业式上作了题为班结业式上作了题为“全面贯彻落实全面贯彻落实科学发展观科学发展观 进一步做好应急管理工作进一步做好应急管理工作”的讲话。的讲话。第12页，共47页。二、我国的应急管理体制二、我国的应急管理体制（一）应急管理体制概述（一）应急管理体制概述 体制也称为体制也称为“领导体制领导体制”、“组织体组织体制制”。应急管理体制也可称为行政应急。应急管理体制也可称为行政应急管理体制，是行政管理体制的重要

9、组成管理体制，是行政管理体制的重要组成部分。部分。应急管理体制通常是指应急管理机构的应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式，也就是不同层次的应急管理组织形式，也就是不同层次的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。配关系及其组织形式等。第13页，共47页。应急管理体制是一个由横向机构和纵应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。办事机

10、构等不同层次。第14页，共47页。我国我国应急应急管理管理组织组织机构机构（二）我国应急管理组织机构办事机构办事机构工作机构工作机构地方机构地方机构专家组专家组领导机构领导机构第15页，共47页。领导机构领导机构 国务院是突发公共事件应急管理工作国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工要时，派出国务院工作组指导有关工作

11、。作。地方各级政府是本行政区域突发事件地方各级政府是本行政区域突发事件行政管理工作的行政领导机构。负责行政管理工作的行政领导机构。负责本行政区域的突发事件应对工作。本行政区域的突发事件应对工作。第16页，共47页。国家设立国家突发事件应急指国家设立国家突发事件应急指挥机构，统一领导突发事件应挥机构，统一领导突发事件应对工作。对工作。县级以上地方各级政府设立相应县级以上地方各级政府设立相应的应急管理指挥机构，如突发事的应急管理指挥机构，如突发事件件应急委员会应急委员会。第17页，共47页。办事机构办事机构 国务院办公厅设国务院应急管国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信理办公室，履

12、行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。运转枢纽作用。县级以上地方政府设立应急管理县级以上地方政府设立应急管理办公机构。办公机构。第18页，共47页。工作机构工作机构 国务院有关部门依据有关法律、国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。决定事项。第19页，共47页。地方机构地方机构

13、 地方各级人民政府是本行政区域地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。类突发公共事件的应对工作。第20页，共47页。专家组专家组 国务院和各应急管理机构建立各类专国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。的应急处置工作。第21页，共47页。不同组织机构在职能上的侧重点不同组织

14、机构在职能上的侧重点 领导领导 现场指挥现场指挥 日常管理日常管理 咨询咨询 明确各组织机构的职责、权力和义明确各组织机构的职责、权力和义务，明确各参与部门的职责。务，明确各参与部门的职责。第22页，共47页。组织机构的特征组织机构的特征 统一领导统一领导 综合协调综合协调 分类管理分类管理 分级负责分级负责 属地管理属地管理第23页，共47页。（三）我国的应急管理体制（三）我国的应急管理体制 1、应急管理体制的特点 在政府行政管理机构不做大调整的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立。第24页，共47页。议事协调

15、机构议事协调机构 所谓议事协调机构，是指为了完成某所谓议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，它成员单位多，规格门的协调机构，它成员单位多，规格高，一般由国务院总理、副总理担任高，一般由国务院总理、副总理担任小组组长，但它并不进入国务院组成小组组长，但它并不进入国务院组成部门序列。部门序列。到到2019年年10月月16日止，国务院机构改日止，国务院机构改革共撤销国务院各类议事协调机构革共撤销国务院各类议事协调机构25个，保留个，保留29个，其中还有两个个，其中还有两个(国务院国务院三峡工程建设委员会、国务院南水北三峡工程建设委员

16、会、国务院南水北调工程建设委员会调工程建设委员会)明确工作任务完成明确工作任务完成后撤销。后撤销。第25页，共47页。保留的保留的29个国务院各类议事协调机构，主个国务院各类议事协调机构，主要有以下四种情况：要有以下四种情况：一是涉及跨领域跨部门重要工作、协调任一是涉及跨领域跨部门重要工作、协调任务重，其工作难以由一个部门牵头承担的务重，其工作难以由一个部门牵头承担的 二是涉及军地合作任务的二是涉及军地合作任务的 三是涉及长期性应对公共突发事件和自然三是涉及长期性应对公共突发事件和自然灾害的灾害的 四是涉及国际影响或社会关注程度较高的。四是涉及国际影响或社会关注程度较高的。第26页，共47页。

17、应对危机的特征应对危机的特征 我国应急管理体制应对的危机范围逐我国应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大渐扩大 应对危机的方式从被动的应对危机的方式从被动的“撞击撞击-反反应应”式危机处置逐渐演变为从前期式危机处置逐渐演变为从前期预防到后期评估的危机全过程管理。预防到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理害过渡到综合协调的危机管理 第27页，共47页。2、政府应急管理行政体制存在的问题、政府应急管理行政体制存在的问题 指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺 议事协调机构和联席会议的权威性不足 一些领导小组和

18、委员会与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大 各地政府应急办机构设置不一，职责规定不同，影响协调、枢纽职能的发挥 第28页，共47页。议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危机处置和常态工作中都有发生。第29页，共47页。议事协调机构和联席会议的权威性不议事协调机构和联席会议的权威性不足足 一是常态协调的权威性不足。“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。二是同级协调的权威性不足。第30页，共47页。一些议事协调机构与应急管理关联度低，一些议事协调机构与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大部际联席会议

19、的职责区别较大 领导小组、委员会和部际联席会议领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能不统一，因制度的分类不清、职能不统一，因此不能仅从机构的名称推断其职能。此不能仅从机构的名称推断其职能。政府应急管理行政体制的范围变得政府应急管理行政体制的范围变得越来越大，边界不清晰，增加应急越来越大，边界不清晰，增加应急办协调的难度办协调的难度.第31页，共47页。各地应急办的编制、级别不同 机构设置和职能确定上 有很大不同一是依托于政府日常工作协调机构一是依托于政府日常工作协调机构 二是应急办的职责与日常业务脱离二是应急办的职责与日常业务脱离 三是应急办的职责过宽，影响应急办履行其基本职责。三

20、是应急办的职责过宽，影响应急办履行其基本职责。第32页，共47页。3、完善应急管理行政体制的基完善应急管理行政体制的基本思路本思路 基本原则基本原则预防为主、预防与预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进调；循序渐进 基本思路基本思路加强和完善一个应加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。联席会议的综合应急行政体制。第33页，共47页。具体措施：政府应急办与议事协调机构在职能划政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补确协调互补

21、 各级政府应急管理办公室（应急办）各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强应当逐步完善和加强 应急办的设置应依托于该级政府的办应急办的设置应依托于该级政府的办公厅公厅 对议事协调机构和部际联席会议制度对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界体制的边界 第34页，共47页。议事协调机构议事协调机构统一指挥和应急处置职能 应急办应急办危机预防和善后处理危机预防和善后处理 第35页，共47页。随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强。第36页，共47页。应急办的设置应依托于该级政府的办应急办的设置应依托于该级

22、政府的办公厅公厅 第37页，共47页。对议事协调机构和部际联席会议制度对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界体制的边界 第38页，共47页。三、国外应急管理体制建设的三、国外应急管理体制建设的经验与启示经验与启示 美国美国 日本日本 俄罗斯俄罗斯 印度印度第39页，共47页。美国的应急管理体制美国的应急管理体制第40页，共47页。地方上五级层级式的应急管理体系联邦联邦州州县县市市社区社区第41页，共47页。日本应急管理体制首相内阁危机管理监（内阁官房）内阁情报集约中心官邸危机管理中心（首相官邸）第42页，共47页。地方上三级防

23、灾救灾组织管理中央中央都（道、府、县）都（道、府、县）市（町、村）市（町、村）第43页，共47页。俄罗斯应急管理体制总统总统紧急情况部紧急情况部各种委员会各种委员会居民与领土保居民与领土保护局护局灾难预防灾难预防局局防灾部队防灾部队局局国际合国际合作局作局第44页，共47页。地方上五级垂直领导城市城市俄联邦俄联邦联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区）联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区）基层村镇基层村镇六个区域中心六个区域中心第45页，共47页。印度应急管理体制国家危机管理委员会国家危机管理委员会主管部（危机管理小组）主管部（危机管理小组）辅助部（主管部的秘书对辅助部辅助部（主管部的秘书对辅助部进协调）进协调）第46页，共47页。国外应急管理体制的启示：国外应急管理体制的启示：最高层政府机构作为应急管理的最高层政府机构作为应急管理的决策中心决策中心 由单纯应急向危机的全过程转变，由单纯应急向危机的全过程转变，常态与非常态的灵活转化常态与非常态的灵活转化 从中央到地方，逐步建立不同级别从中央到地方，逐步建立不同级别的、专人专职、具有综合性、协同的、专人专职、具有综合性、协同性的管理职能机构。性的管理职能机构。第47页，共47页。