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1、第五章第五章 政策制定政策制定 政策问题的认定政策问题的认定政策议程的建立政策议程的建立政策方案的规划政策方案的规划公共政策的决策公共政策的决策公共政策合法化公共政策合法化第1页，共54页。第一节第一节 社会问题的产生社会问题的产生 一、社会问题是公共政策过程的起点一、社会问题是公共政策过程的起点 社会问题：一个社会的大部分成员和社会问题：一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变。关注并设法加以改变。美美 乔恩乔恩谢泼德，哈文谢泼德，哈文沃斯：沃斯：美美国社会问题国社

2、会问题问题社会问题政策问题第2页，共54页。l二、社会问题的类型二、社会问题的类型l（一）过失性社会问题（一）过失性社会问题l过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如犯罪、酗酒、吸毒等。为，如犯罪、酗酒、吸毒等。l（二）结构性社会问题（二）结构性社会问题l结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。象，如就业、人口、贫困、腐败。第3页，共54页。第二节第二节 政策问题的确认政策问题的确认l一、问题确认一、问题确认l政策问题的

3、确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。l（感性（感性理性的认知）理性的认知）l问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决的有效途径。题解决的有效途径。l美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案

4、，即问题找准了，问题也就解决了一半。方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。第4页，共54页。l二、问题察觉二、问题察觉l是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。政府有关部门关注的过程。l察觉者普遍认为应该采取行动改变现状，但未提出具体建议和措察觉者普遍认为应该采取行动改变现状，但未提出具体建议和措施。施。第5页，共54页。l三、问题界定三、问题界定l对问题进行特定分析和解决的过程。对问题进行特定分析和解决的过程。l1.1.对问题进行分类对问题进行分类l 2.2.诊断问题：诊断问题：差距何在？原因何在？差距

5、何在？原因何在？l 3.3.把问题情境转变为实质问题：把问题情境转变为实质问题：分析主要矛盾，关注重要因分析主要矛盾，关注重要因素素第6页，共54页。l四、问题描述四、问题描述l是指运用可操作性语言（如数字、文字、符号、图表等表达是指运用可操作性语言（如数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。方式）对问题进行明确表述的过程。l政策问题确认和政策决策经常是两个系统，决策者更多地依赖政策问题确认和政策决策经常是两个系统，决策者更多地依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。于问题的描述而不直接参与问题的确认。l第一，问题描述应真实详尽（客观）；第一，问题描述应真实详尽（客观）；l

6、第二，减少报告层次（直接）。第二，减少报告层次（直接）。第7页，共54页。l举例：举例：收入分配改革刻不容缓收入分配改革刻不容缓 l中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明，中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明，中国社会贫富差距由改革开放初期的中国社会贫富差距由改革开放初期的4.54.5：1 1扩大到目前的接扩大到目前的接近近1313：1 1；城乡居民收入差距由；城乡居民收入差距由19981998年的年的2.522.52：1 1，扩大到，扩大到20112011年的年的3.133.13：1 1；全国收入最高的；全国收入最高的10%10%群体和收入最低的群体和收入最低的10

7、%10%群体的收入差距，已经从群体的收入差距，已经从19881988年的年的7.37.3倍上升到目前的倍上升到目前的2323倍；全国居民基尼系数在倍；全国居民基尼系数在19901990年就已经达到年就已经达到0.4450.445，接近国，接近国际上公认的际上公认的0.450.45警戒线，农村居民基尼系数警戒线，农村居民基尼系数20112011年达到年达到0.39490.3949，逼近，逼近0.40.4的警戒线。的警戒线。第8页，共54页。第三节第三节 政策议程的建立政策议程的建立l指的是政策问题得到政策制定者的重视，并进入政府议事日程的指的是政策问题得到政策制定者的重视，并进入政府议事日程的过

8、程。过程。l一、公众议程与政府议程一、公众议程与政府议程l公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议程）是两种公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程两个不同的阶段。最基本的形式，同时也是政策议程两个不同的阶段。第9页，共54页。l公众议程：公众议程：是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。以解决的一种政策议程。l在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十分重要

9、在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十分重要的作用。的作用。第10页，共54页。l政府议程：政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。政策范围这样一种政策议程。l政府议程的项目有政府议程的项目有新新旧旧之分：之分：l旧项目旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保障等方面的事项。会保障等方面的事项。l新项目新项目是指因特定情况或事件引起

10、的项目，如罢工、外交事件等。是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交事件等。第11页，共54页。l公众议程与政府议程的联系与区别：公众议程与政府议程的联系与区别：l公众议程公众议程往往出现在政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论往往出现在政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所组成，人们对于问题的实质及其社会影响还不够具体，其主要目标是使公众诉求能够在政府议所组成，人们对于问题的实质及其社会影响还不够具体，其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获得一席之地；程中获得一席之地；l政府议程政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度

11、化的操作程序、运行往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的操作程序、运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定。方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定。l一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。l例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，决策者有时能够例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题，并把其列入自己的议事日程。主动发现问题，并把其列入自己的议事日程。第12页，共54页。l二、政策议程的基

12、本类型二、政策议程的基本类型l1.1.外在创始型：外在创始型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行阐释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传释（对政策诉求进行阐释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传递给相关群体）进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政递给相关群体）进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政府议程。府议程。l2.2.政治动员型：政治动员型：具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。入政府议程。l3.3.内在创始型

13、：内在创始型：政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的对象仅限于体制政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众，扩散的目的是为了形成足够的压内的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众，扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。力以使决策者将问题列入政府议程。第13页，共54页。l三、政策议程建立的条件三、政策议程建立的条件l1.1.公民个人的作用公民个人的作用l很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的；很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的；l作用方式：作用方式：l 将自己的问题告知公众和媒体；将自己

14、的问题告知公众和媒体；l 将与之有类似看法的人组织起来，向政府有关部门提将与之有类似看法的人组织起来，向政府有关部门提出抗议；出抗议；l 以正当形式展开对话并提交政策议案；以正当形式展开对话并提交政策议案；l非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用。非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用。第14页，共54页。l2.2.利益团体的作用利益团体的作用l 寻求某种合理的平衡状态，争取政策诉求的满足寻求某种合理的平衡状态，争取政策诉求的满足l3.3.政治领袖的作用政治领袖的作用l 起关键性和决定性作用，以国家和公众的名义加以表现起关键性和决定性作用，以国家和公众的名义加以表现第15页，共54

15、页。l4.4.政府体制的作用政府体制的作用l从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成了协调各种利益关系的组织机制；成了协调各种利益关系的组织机制；l政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度；政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度；l社会问题能否被政府关注不仅依赖于社会大众的发动，而且还需社会问题能否被政府关注不仅依赖于社会大众的发动，而且还需要政府系统自身的努力。要政府系统自身的努力。第16页，共54页。l5.5.大众传媒的作用大众传媒的作用l把少数人发现的问题广泛传播，以争取多数人的理解与把少数人发现的问

16、题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造条件；支持，为建立公众议程创造条件；l制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求；望和要求；l连接公众和政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为连接公众和政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能；可能；l发挥政策决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和发挥政策决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。掌握社会信息的重要工具。第17页，共54页。l6.6.问题自身的作用问题自身的作用l社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的社会问题的明朗化

17、程度对政策议程的建立具有非常重要的影响；影响；l明朗化的社会问题容易引起社会公众的普遍关注和政府决策系统明朗化的社会问题容易引起社会公众的普遍关注和政府决策系统的政策反应；的政策反应；l问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志；问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志；l但政府总是忙于应付严重的问题绝非好的运行模式。但政府总是忙于应付严重的问题绝非好的运行模式。第18页，共54页。l四、政策议程的触发机制四、政策议程的触发机制l在公共政策制定的早期阶段，触发机制表现出极其重要的作用，在公共政策制定的早期阶段，触发机制表现出极其重要的作用，它有助于识别和澄清面临的问题。它有助于识别和澄清

18、面临的问题。第19页，共54页。l（一）触发机制的影响因素（一）触发机制的影响因素l1.1.范围：指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模；范围：指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模；l2.2.强度：是指公众的态度反映；强度：是指公众的态度反映；l3.3.时间：是指触发机制产生的时间（瞬时机制和持续机制）。时间：是指触发机制产生的时间（瞬时机制和持续机制）。第20页，共54页。l（二）触发机制的类型（二）触发机制的类型l1.1.内在触发机制：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态变内在触发机制：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态变迁、社会变迁迁、社会变迁l2.2.外在触发机制：战争行动、地区与

19、国际冲突、经济对抗、新式武外在触发机制：战争行动、地区与国际冲突、经济对抗、新式武器与力量失衡器与力量失衡第21页，共54页。l（三）政策议程与具体事件（三）政策议程与具体事件l美国政策学家美国政策学家J J E E安德森在安德森在公共政策制定公共政策制定一书中对政策一书中对政策议程问题做了更为具体的阐述，认为下列因素促成了政策议程议程问题做了更为具体的阐述，认为下列因素促成了政策议程的建立：的建立：l1.1.某种危机或惊人事件：突发性的重大事件往往会使形势发生逆某种危机或惊人事件：突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社会各界关注的焦点，引起政府的高度重视；转，从而成为社会各界关注的

20、焦点，引起政府的高度重视；l2.2.抗议活动（包括使用暴力手段）：是一种激烈的利益表达抗议活动（包括使用暴力手段）：是一种激烈的利益表达方式，往往带有某些反常规的行动特征；是建立政策议程的有方式，往往带有某些反常规的行动特征；是建立政策议程的有效方法，但不是最佳的途径；效方法，但不是最佳的途径；l3.3.新闻媒介新闻媒介第22页，共54页。l五、实质性议程与象征性议程五、实质性议程与象征性议程l1.1.实质性议程实质性议程l往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征的公共往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征的公共政策问题。政策问题。l一个政策问题进入实质性议程必须具备三个

21、条件：一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件：l公共资源的分配涉及重大的利害关系；公共资源的分配涉及重大的利害关系；l议题引起公民和决策者的密切关注；议题引起公民和决策者的密切关注；l议题包含了发生重大变化的可能性。议题包含了发生重大变化的可能性。第23页，共54页。l2.2.象征性议程象征性议程l象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同体的共同意象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同体的共同意识；识；l实质性议程和象征性形成互补关系：实质性议程和象征性形成互补关系：l有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何去做并不明有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如

22、何去做并不明确时，采取象征性的回应态度；确时，采取象征性的回应态度；l有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府采取实质性有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府采取实质性的议程来解决；的议程来解决；第24页，共54页。l六、政策议程建立的障碍六、政策议程建立的障碍l1.1.政治原则的偏离：政治原则的偏离：政策诉求一旦偏离基本原则，政府就会通过各种方政策诉求一旦偏离基本原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外；法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外；l2.2.价值体系的排斥：价值体系的排斥：政策诉求与社会价值体系不符，就难以形成公众议程，政策诉求与社会价值体

23、系不符，就难以形成公众议程，更不可能转化为政府议程；更不可能转化为政府议程；l3.3.政府体系的封闭：政府体系的封闭：如果决策过程封闭，人们无法与决策者进行必要的沟通，如果决策过程封闭，人们无法与决策者进行必要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程，社会问题很难进入政策议程；而且不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程，社会问题很难进入政策议程；l4.4.承受能力的超重：承受能力的超重：即使问题的提出对社会有利，符合时代潮流，但超出了决即使问题的提出对社会有利，符合时代潮流，但超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥和回避，也很难进入政策议程；策者的承受能力，就会受到他们的排斥

24、和回避，也很难进入政策议程；l5.5.表达方式的失当表达方式的失当第25页，共54页。第四节第四节 政策规划政策规划l指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与优化的过程。量草拟和评估政策方案与优化的过程。l特征：特征：l从规划主体来看，政府主导与多元主体并存；从规划主体来看，政府主导与多元主体并存；l从时间进程上来看，政策规划处于政策目标确定与政策抉择之间。从时间进程上来看，政策规划处于政策目标确定与政策抉择之间。第26页，共54页。l二、政策规划主体二、政策规划主体l政策规划主体类型：政策规划主体类

25、型：l1.1.单一型：规划在政府系统内部进行。单一型：规划在政府系统内部进行。l优点：优点：l 政府对问题了解具体详细，能从全局考虑；政府对问题了解具体详细，能从全局考虑；l缺点：缺点：l 政府的自利性和价值偏好，不能确保公正；政府的自利性和价值偏好，不能确保公正；l 政府的理性认知能力有限，规划也难保科学；政府的理性认知能力有限，规划也难保科学；l 政策规划缺乏民主性；政策规划缺乏民主性；第27页，共54页。l2.2.多元型：多种主体的合法介入。多元型：多种主体的合法介入。l优点：优点：l 对政府规划起到制约、补充作用；对政府规划起到制约、补充作用；l 有利于克服各方的自利性，保障社会公正；

26、有利于克服各方的自利性，保障社会公正；l 有利汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科学性有利汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科学性和民主性。和民主性。l缺点：缺点：l 对实际情况缺乏深入、全面的了解；对实际情况缺乏深入、全面的了解；l 从局部利益出发，规划失之片面。从局部利益出发，规划失之片面。第28页，共54页。l规划主体多元化在世界范围内已经成为一种发展趋势；规划主体多元化在世界范围内已经成为一种发展趋势；l听证制度成为公共政策规划过程中一项非常重要的制度形式；听证制度成为公共政策规划过程中一项非常重要的制度形式；l 核心原则是增强决策的透明度，推进决策的民主化

27、；核心原则是增强决策的透明度，推进决策的民主化；l 具体要求是：在讨论和研究政策方案时必须经过合法程具体要求是：在讨论和研究政策方案时必须经过合法程序，听取有关专家、部门、利益团体、社会公众等代表人士的相序，听取有关专家、部门、利益团体、社会公众等代表人士的相关意见，进行必要的政策辩论，以保证政策规划的科学性。关意见，进行必要的政策辩论，以保证政策规划的科学性。l不论是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员的互动在政策规不论是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员的互动在政策规划过程中起着核心作用。划过程中起着核心作用。第29页，共54页。l二、政策规划的原则二、政策规划的原则

28、l1 1、信息原则、信息原则 l政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程，政政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时；策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时；l虚假信息直接导致政策的错误。虚假信息直接导致政策的错误。l2 2系统原则系统原则l在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正确处理在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正确处理整体与局部、战略与战术、当前利益与长远利益、主要目标与次整体与局部、战略与战术、当前利益与长远利益、主要目标与次要目标的关系；要目标的关系；l考虑问题应

29、以大局为着眼点，从事物的整体出发，去认识、分析考虑问题应以大局为着眼点，从事物的整体出发，去认识、分析和处理局部性问题。和处理局部性问题。第30页，共54页。l3 3预测原则预测原则l政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择，是一种面向未来的活动；政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择，是一种面向未来的活动；l只有建立在可靠预测基础上的政策方案，才是具有现实可行性的政策方案。只有建立在可靠预测基础上的政策方案，才是具有现实可行性的政策方案。l4 4客观原则客观原则l实事求是，尊重客观规律，一切从实际出发，克服政策规划过程中实事求是，尊重客观规律，一切从实际出发，克服政策规划过程中的主

30、观随意性，这是政策规划最基本的要求。的主观随意性，这是政策规划最基本的要求。l 5 5智囊原则智囊原则l发挥思想库的作用，让专家参与；发挥思想库的作用，让专家参与；第31页，共54页。l6 6优化原则优化原则比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政策规划比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政策规划当然的目标；当然的目标；l7 7效益原则效益原则l以较低的资源消耗换取较高的政策收益；以较低的资源消耗换取较高的政策收益；l8.8.可行原则可行原则l政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种因素制约，如政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种因素制约，如时间、空间、能力、技术、人

31、力、物力等时间、空间、能力、技术、人力、物力等l9.9.兼听原则兼听原则l在政策方案的论证过程中应听取不同的意见在政策方案的论证过程中应听取不同的意见l10.10.时效原则时效原则l要敢于承担风险，把握决策时机要敢于承担风险，把握决策时机第32页，共54页。l三、政策规划中的思维方法三、政策规划中的思维方法l1.1.经验思维经验思维l2.2.逻辑思维逻辑思维l3.3.直觉思维直觉思维l4.4.创新思维创新思维l头脑风暴法头脑风暴法l哥顿发哥顿发l零起点发零起点发l综摄法综摄法第33页，共54页。l四、政策规划程序四、政策规划程序l1.1.政策目标的确定政策目标的确定l政策目标是决策者对未来一段

32、时期内所能取得的结果的判断，政策目标是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断，没有这种基础性的判断，决策就无从谈起。没有这种基础性的判断，决策就无从谈起。lA.A.政策目标的特征：政策目标的特征：l 层次性层次性l 多样性多样性l 系统性系统性第34页，共54页。l政策目标的确定应遵循的原则：政策目标的确定应遵循的原则：l针对性：目标必须针对现实问题，并选择好突破口；针对性：目标必须针对现实问题，并选择好突破口；l可行性：目标必须在现有条件下通过一定努力可以实现的；可行性：目标必须在现有条件下通过一定努力可以实现的；l系统性：从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合为一个有系

33、统性：从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合为一个有机的目标体系；机的目标体系；l规范性：目标必须要符合一定社会的法律、政治和道德规范，符合人们的价值观规范性：目标必须要符合一定社会的法律、政治和道德规范，符合人们的价值观和信仰；和信仰；l具体性：目标的表达要准确，含义单一，有明确的上线、范围、约束条件及具体指标。具体性：目标的表达要准确，含义单一，有明确的上线、范围、约束条件及具体指标。l举例：举例：国家基本公共服务体系国家基本公共服务体系“十二五十二五”规划规划 第35页，共54页。l如：如：深化医药卫生体制改革的总体目标深化医药卫生体制改革的总体目标 l建立健全覆盖城乡居

34、民的基本医疗卫生制度，为群众提供安建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。l到到20112011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民就医费用负担，切实缓解本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民就医费用负担，

35、切实缓解“看病难、看病贵看病难、看病贵”问题。问题。l到到20202020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的

36、医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。人民群众健康水平进一步提高。第36页，共54页。lB.B.区分价值前提与事实前提区分价值前提与事实前提l决策的价值前提决策的价值前提l价值判断贯穿于整个决策过程，是决策的首要前提；价值判断贯穿于整个决策过程，是决策的首要前提；l价值判断常常表现为价值目标的选择；价值判断常常表现为价值目标的选择；l价值目标与决策目标既有联系又有区别，决策目标包含有价值目标，价值目标与决策目标既有联系又有区别，决策目标包含有价值目标，但又不等同于价值目标。但又不等同于价值目标。l决策的事实前提决策的事实前提l事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分；

37、事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分；l事实前提的特点：客观性、可检验性、变动性。事实前提的特点：客观性、可检验性、变动性。第37页，共54页。价值前提价值前提事实前提事实前提提出问题的角提出问题的角度不同度不同侧重于决策主体的要求，侧重于决策主体的要求，从从“需不需要需不需要”和和“值不值不值得值得”作出决策的角度提作出决策的角度提出问题出问题侧重于客观实际条件，从侧重于客观实际条件，从“能不能能不能”和和“可不可以可不可以”作出决策的角度提出问题作出决策的角度提出问题认识形式的表认识形式的表现不同现不同其判断依赖于人们的价值其判断依赖于人们的价值体系，易引起矛盾和

38、冲突体系，易引起矛盾和冲突其判断依赖于明显的客观其判断依赖于明显的客观标准，易达成共识标准，易达成共识影响决策的作影响决策的作用不同用不同对决策的影响表现在决策对决策的影响表现在决策目标的确定上目标的确定上对决策的作用体现在行动对决策的作用体现在行动方案的选择上方案的选择上第38页，共54页。l2.2.政策方案的设计政策方案的设计l政策方案本身并不是行动，而是行动之前对行动的内容、程政策方案本身并不是行动，而是行动之前对行动的内容、程序、方式、方法等进行的设计；序、方式、方法等进行的设计；l在政策方案的设计中，需要注意两方面的问题：在政策方案的设计中，需要注意两方面的问题：l 对方案的后果及其

39、效应的准确估计；对方案的后果及其效应的准确估计；l 对方案实施细节的详尽规定。对方案实施细节的详尽规定。第39页，共54页。l政策方案的设计原则：政策方案的设计原则：l 紧扣政策目标；紧扣政策目标；l 规划多重方案；规划多重方案；l 方案彼此独立；方案彼此独立；l 方案要有创新；方案要有创新；l 方案切实可行；方案切实可行；第40页，共54页。l3.3.政策方案的评估（前评估）政策方案的评估（前评估）l评估是对所有设计出的政策方案进行全面的分析和评价；评估是对所有设计出的政策方案进行全面的分析和评价；l政策方案的评估包括：预测性评估和可行性评估。政策方案的评估包括：预测性评估和可行性评估。第4

40、1页，共54页。lA.A.政策方案的预测性评估政策方案的预测性评估l目的：评价未来选择的多种可能性，以及每种选择所要承担的目的：评价未来选择的多种可能性，以及每种选择所要承担的风险和所能得到的收益。风险和所能得到的收益。l方法：专家会议法、德尔菲法、投入方法：专家会议法、德尔菲法、投入产出分析、产出分析、l 时间序列法、回归分析法、趋势外推法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法、l 马尔科夫模型等马尔科夫模型等第42页，共54页。l专家会议法：专家会议法：l以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的发以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的发展趋势和状况进

41、行分析和判断的预测方法。展趋势和状况进行分析和判断的预测方法。l优点：优点：l 集思广益、信息放大；集思广益、信息放大；l 思维共振、有利创新；思维共振、有利创新；l 优势互补、智能叠加；优势互补、智能叠加；l 知识共享、互相启发。知识共享、互相启发。l局限：局限：l 人数有限，代表性不充分；人数有限，代表性不充分；l 权威人物影响集体的看法；权威人物影响集体的看法；l 专家之间的意见交流会受到心理因素的干扰，如固执己见、感情用专家之间的意见交流会受到心理因素的干扰，如固执己见、感情用事、以人划线、听不得不同意见等；事、以人划线、听不得不同意见等；第43页，共54页。l德尔菲法：德尔菲法：l是

42、对传统专家会议法的改进和发展。德尔菲法采用匿名通信和反是对传统专家会议法的改进和发展。德尔菲法采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交复征求意见的形式，使专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。第44页，共54页。lB.B.政策方案的可行性评估政策方案的可行性评估l系统研究政策方案的实施条件，以确保政策方案的顺利实施。系统研究政策方案的实施条件，以确保政策方案的顺利实施。l可行性评估一般包括：可行性评估一般包括：l 政治可行性：政策方案获取政治资源支持的程度（获得合法地位

43、和被政治可行性：政策方案获取政治资源支持的程度（获得合法地位和被政策执行机构接受的可能性）和对政治价值观的影响；政策执行机构接受的可能性）和对政治价值观的影响；l 经济可行性：即政策执行中获取政策资源的可能性。其中包括一般性资源（人力、经济可行性：即政策执行中获取政策资源的可能性。其中包括一般性资源（人力、财力和物力）和特殊性资源（信息资源等）；财力和物力）和特殊性资源（信息资源等）；l 行政可行性：即政府行政部门在执行能力和工作效率方面的支持程度；行政可行性：即政府行政部门在执行能力和工作效率方面的支持程度；l 法律可行性：即政策方案是否符合国家宪法和法律的有关原则和条款；法律可行性：即政策

44、方案是否符合国家宪法和法律的有关原则和条款；l 技术可行性：即在现有技术条件下实现政策目标的可能性；技术可行性：即在现有技术条件下实现政策目标的可能性；l 社会可行性：即社会对政策方案的认同和支持的可能性。其中传统文社会可行性：即社会对政策方案的认同和支持的可能性。其中传统文化、道德观念、社会环境和意识形态都是重要的影响因素。化、道德观念、社会环境和意识形态都是重要的影响因素。第45页，共54页。l4.4.政策方案的选择政策方案的选择l决策过程实质上就是选择的过程；决策过程实质上就是选择的过程；l方案抉择的主要环节包括：方案抉择的主要环节包括：l 确定标准；确定标准；l 比较性分析；比较性分析

45、；l 合法化过程合法化过程 第46页，共54页。l5.5.群体决策的择案规则群体决策的择案规则lA.A.一票否决规则（一致通过）一票否决规则（一致通过）l每个表决者都有平等的投票否决权，每个反对意见都可以导致方案被否定。每个表决者都有平等的投票否决权，每个反对意见都可以导致方案被否定。l特征：特征：l 决策者平等分享决策权：任何一个否决都对方案的通过产生决定性影决策者平等分享决策权：任何一个否决都对方案的通过产生决定性影响；响；l 决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损：即决策结果达到决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损：即决策结果达到“帕累托帕累托最优最优”。l优劣：优劣：l 产生产生

46、“讨价还价讨价还价”难题，成本可能大于收益；难题，成本可能大于收益；l 应用范围有限：适应某些重大决策问题，高度公平，但很难运用。应用范围有限：适应某些重大决策问题，高度公平，但很难运用。第47页，共54页。lB.B.多数决定规则多数决定规则l原则：少数服从多数，选择得票最多的方案原则：少数服从多数，选择得票最多的方案l类型：类型：l 简单多数规则：不必超过半数，反映简单多数规则：不必超过半数，反映“小多数小多数”人的意愿；人的意愿；l 绝对多数规则（应用最广泛）：对投赞同票的具体比例做出明确规绝对多数规则（应用最广泛）：对投赞同票的具体比例做出明确规定，如定，如1/21/2，2/32/3，3

47、/43/4；l 绝对多数的修正方法：如果第一轮投票中没有任何方案超过绝对多绝对多数的修正方法：如果第一轮投票中没有任何方案超过绝对多数的相关规定，则可以在两个得票最多的备选方案中进行新一轮的的表决。数的相关规定，则可以在两个得票最多的备选方案中进行新一轮的的表决。l优劣：优劣：l 成本相对全体一致规则较低；成本相对全体一致规则较低；l 通过的方案对全体参与者都具有强制性，容易形成通过的方案对全体参与者都具有强制性，容易形成“多数剥削少多数剥削少数数”。第48页，共54页。lC.C.两两对比规则（孔多塞规则）两两对比规则（孔多塞规则）lD.D.偏好次序表决规则（偏好次序表决法）偏好次序表决规则（

48、偏好次序表决法）lE.E.赞成投票规则（同意表决法）赞成投票规则（同意表决法）lF.F.淘汰投票规则（否定表决法）淘汰投票规则（否定表决法）lG.G.正负表决规则正负表决规则lH.H.等级决定原则等级决定原则第49页，共54页。第五节第五节 心理效应与决策质量心理效应与决策质量l一、光环效应（晕轮效应）：主观印象一、光环效应（晕轮效应）：主观印象l二、首因效应（先头效应）：第一印象二、首因效应（先头效应）：第一印象l三、近因效应（新因效应）：最近印象三、近因效应（新因效应）：最近印象l四、从众效应（羊群效应）：缺乏自信四、从众效应（羊群效应）：缺乏自信l五、定型效应：成见、代沟、有色眼镜五、定

49、型效应：成见、代沟、有色眼镜l六、反衬效应：反差、映衬六、反衬效应：反差、映衬l七、乐队效应：指挥棒、一言堂七、乐队效应：指挥棒、一言堂l八、黄灯效应：拖延、推诿八、黄灯效应：拖延、推诿l九、新闻效应：鲜明故事情节考验理性思考九、新闻效应：鲜明故事情节考验理性思考l十、颂歌效应：报喜不报忧、扩大成绩缩小问题十、颂歌效应：报喜不报忧、扩大成绩缩小问题l十一、当局者迷：受困、受限十一、当局者迷：受困、受限l十二、旁观者迷：他们不了解情况十二、旁观者迷：他们不了解情况第50页，共54页。第六节第六节 政策的合法性政策的合法性l一、广义的政策合法性一、广义的政策合法性l一般认为，能够被公众认可、接受、

50、遵从和推行的政策就是具一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。行的过程就是政策的合法化过程。l包括政治系统自身的合法化和公共政策的合法化两个层次。包括政治系统自身的合法化和公共政策的合法化两个层次。第51页，共54页。政策政策合法化合法化政治政治正当性正当性政策政策合法合法化程序化程序决策者决策者及其及其权力的权力的合法化合法化程序程序合法化合法化内容内容合法化合法化内容内容法律化法律化实质层面心理层面第52页，共54页。l二、狭义的政策合法性