发展中的卫生监督体系课件.ppt

1、卫监体系建设与发展研究课题组卫监体系建设与发展研究课题组汇报人：郝模汇报人：郝模2课题参加单位课题参加单位卫生部卫生监督局卫生部卫生监督局复旦大学卫生发展战略研究中心复旦大学卫生发展战略研究中心北京市卫生局卫生监督所北京市卫生局卫生监督所上海市卫生局卫生监督所上海市卫生局卫生监督所重庆市卫生局卫生监督所重庆市卫生局卫生监督所湖北省卫生监督局湖北省卫生监督局吉林省卫生厅卫生监督处吉林省卫生厅卫生监督处杭州市卫生局卫生监督所杭州市卫生局卫生监督所34汇报提纲汇报提纲 前言前言 材料方法材料方法 研究结果研究结果 小结小结5项目背景项目背景时至今日，非典危机使决策者醒悟时至今日，非典危机使决策者醒悟

2、n我国公共卫生体系过于薄弱我国公共卫生体系过于薄弱n使国家安全设防不严密使国家安全设防不严密20032003年，温家宝总理指出年，温家宝总理指出n争取用争取用3 3年左右的时间，建立健全：突发公共卫生事件应急机年左右的时间，建立健全：突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系、制、疾病预防控制体系、卫生执法监督体系卫生执法监督体系卫生执法监督体系卫生执法监督体系n新生体系，蓬勃发展新生体系，蓬勃发展n但但“娘胎娘胎”中带来的问题新发问题中带来的问题新发问题n要长足发展，需发现问题改革策略要长足发展，需发现问题改革策略6研究目标研究目标定量论证面临首要问题及其危害定量论证面临首要问题及其危害定量

3、明确首要问题的根源和机制定量明确首要问题的根源和机制定量明确解决首要问题治本策略定量明确解决首要问题治本策略提出适应国情的体系及运行模式提出适应国情的体系及运行模式明确并论证卫监体系的职能定位明确并论证卫监体系的职能定位研制卫监职能落实的可评价指标研制卫监职能落实的可评价指标体系人力和经费配置等保障措施体系人力和经费配置等保障措施7技术路线技术路线指导性研究方法指导性研究方法政策制定科学程序政策制定科学程序首要问题确认首要问题确认根源作用机制根源作用机制治本策略研制治本策略研制关键技术研制关键技术研制领域界定领域界定问题重要性问题重要性问题严重性问题严重性体系现况体系现况存在问题存在问题文献评

4、阅文献评阅现场调查现场调查层层次次分分析析意意向向调调查查专专家家论论证证机机构构论论证证8汇报提纲汇报提纲 前言前言 材料方法材料方法 研究结果研究结果 小结小结9指导性研究方法指导性研究方法政策制定科学程序政策制定科学程序卫生系统宏观模型卫生系统宏观模型多维度组合评价法多维度组合评价法定性定量多重论证定性定量多重论证10政策问题政策问题确认确认政策问题政策问题根源分析根源分析政策方案政策方案研制研制可行性论证可行性论证总结反馈总结反馈确定去向确定去向政策系统政策系统评价评价严密政策严密政策 执行程序执行程序政策环境分析政策环境分析政策制定科学程序政策制定科学程序指导性研究方法指导性研究方法

5、11卫生系统宏观模型卫生系统宏观模型外部子模外部子模内部子模内部子模组织组织过程过程结果结果健康结果健康结果服务过程服务过程政治政治经济经济资源资源组织组织行政行政行为行为生物生物人口需要人口需要系统结果系统结果环境环境外部子模外部子模指导性研究方法指导性研究方法12多维度组合评价多维度组合评价宏观宏观(全局全局)/微观（组织）微观（组织）省省/市市/县县(区区)/乡镇乡镇(街道街道)/村村/卫生网总体等卫生网总体等6个层面个层面管理、组织、机制、人力、财力和物力多种资源管理、组织、机制、人力、财力和物力多种资源社会、文化、经济、人口管理和政策等多种影响社会、文化、经济、人口管理和政策等多种影

6、响卫生服务卫生服务结构结构-过程过程-结果结果动态变化动态变化卫监的卫监的历史沿革历史沿革-现状现状-问题问题-原因原因-对策对策五段研究程式五段研究程式卫生政策学、卫生经济学、社会学等不同学科原理和方法卫生政策学、卫生经济学、社会学等不同学科原理和方法指导性研究方法指导性研究方法13定性定量多重论证定性定量多重论证首要问题深入访谈首要问题深入访谈文献评阅定性和定量论证文献评阅定性和定量论证现实数据定量验证现实数据定量验证卫生服务组织方、提供方等意向调查卫生服务组织方、提供方等意向调查多重论证和检验多重论证和检验 指导性研究方法指导性研究方法14资料来源资料来源现场调查现场调查样本选取：综合经

7、济及地域分布因素样本选取：综合经济及地域分布因素n209家卫生监督机构家卫生监督机构n9样本省：浙江、江苏、山东、吉林、湖北、河南、样本省：浙江、江苏、山东、吉林、湖北、河南、云南、甘肃和贵州云南、甘肃和贵州n2直辖市：北京、重庆直辖市：北京、重庆调查内容：现况及意向相结合调查内容：现况及意向相结合n体系建设及发展现况体系建设及发展现况n相关人员的意向调查相关人员的意向调查过程与方法过程与方法15资料来源资料来源二手资料二手资料常规统计资料获取常规统计资料获取文献归纳评阅论证文献归纳评阅论证2000-20042000-2004年年 中文科技期刊数据库中文科技期刊数据库、中国学中国学术期刊全文数

8、据库术期刊全文数据库，1995-20031995-2003年年CBMdiscCBMdisc 关键词：关键词：“卫生监督卫生监督”、“卫生法制卫生法制”等等 442442篇篇过程与方法过程与方法16数据统计分析方法数据统计分析方法数据录入分析工具数据录入分析工具nEXCEL2003建立数据库建立数据库nSPSS12.0统计分析统计分析主要统计分析方法主要统计分析方法n描述性统计分析描述性统计分析n线性相关分析线性相关分析n多因素回归分析多因素回归分析过程与方法过程与方法17汇报提纲汇报提纲 前言前言 材料方法材料方法 研究结果研究结果 小结小结18疾控、药监疾控、药监质检、工商、公安质检、工商、

9、公安传染病防治法传染病防治法食品卫生法食品卫生法职业病防治法职业病防治法卫生政策法规司卫生政策法规司卫卫 生生 执执 法法 监监 督督体系建设体系建设监督稽查监督稽查综合管理综合管理组织实施组织实施食品化妆品监督食品化妆品监督职业卫生监督职业卫生监督公共场所卫生监督公共场所卫生监督医政采供血机构监督医政采供血机构监督工作规范工作规范执法程序执法程序各类规章制度各类规章制度监督执法力度监督执法力度范围质量水平范围质量水平大案要案查处大案要案查处机构机构执法主体执法主体卫生监督执法队伍建设卫生监督执法队伍建设卫生监督员培训卫生监督员培训卫生法律法规宣传卫生法律法规宣传卫生法规技术标准制定卫生法规技

10、术标准制定卫生监督体制改革卫生监督体制改革卫生监督领域界定卫生监督领域界定19均为均为截至截至0505年年1212月月样本机构数样本机构数据据样本机构独立分设情况样本机构独立分设情况n94.2%94.2%机构实现独立分设机构实现独立分设n2.4%“2.4%“两块牌子，一套班子两块牌子，一套班子”过渡期过渡期n2.9%2.9%尚未与疾控机构分离尚未与疾控机构分离 机构性质机构性质n94.3%94.3%机构属于政府全额拨款单位，其中：机构属于政府全额拨款单位，其中：n2.9%2.9%公务员管理的行政执法机构性质公务员管理的行政执法机构性质n23.4%23.4%参照公务员管理的行政执法机构参照公务员

11、管理的行政执法机构体制改革成效显著体制改革成效显著体系建设现况体系建设现况20机构人员规模机构人员规模体系建设现况体系建设现况21队伍基本情况队伍基本情况卫生监督人员数量卫生监督人员数量n直辖市直辖市139人，省人，省92人，市人，市57人，县人，县33人人平均年龄：平均年龄：39.7岁岁学历构成学历构成n硕士及以上：硕士及以上：1.6%n本科学历：本科学历：32.7%n大专学历：大专学历：37.2%n中专高中：中专高中：26.6%n无专业教育：无专业教育：1.9%职称构成职称构成n正高：正高：2.7%n副高：副高：9.6%n中级：中级：36.9%n初级：初级：32.6%n 无：无：18.3%

12、体系建设现况体系建设现况22队伍整体素质尚可队伍整体素质尚可卫生人力综合素质评分方法卫生人力综合素质评分方法选用了三个指标综合而成选用了三个指标综合而成n学历（学历（E）、职称（）、职称（T）和年龄（）和年龄（Y）示例：示例：11省省/直辖市样本机构的直辖市样本机构的9268名职工名职工卫生监督机构人力素质平均得分为：卫生监督机构人力素质平均得分为：6.462.72 体系建设现况体系建设现况)67.0(SYYTEW略高于略高于CDCCDC：5.865.862.962.9623机构经济状况机构经济状况体系建设现况体系建设现况省级省级市级市级县级县级合计合计总收入总收入1047.9344.0149

13、.5302.2其中：专项经费其中：专项经费494.953.46.557.5总支出总支出970.7366.1158.4314.3结余结余77.1-22.1-9.0-12.120052005年不同级别样本机构收支情况（万元）年不同级别样本机构收支情况（万元）24政府未完全承担筹资职能政府未完全承担筹资职能25机构收入结构悄然变化机构收入结构悄然变化 证照管理的有偿性趋于弱化证照管理的有偿性趋于弱化 执法监督收入比重日渐抬高执法监督收入比重日渐抬高 26依赖于依赖于CDC技术支持技术支持自身能力建设较薄弱自身能力建设较薄弱但但监督与检测间的协调监督与检测间的协调易因经济利益而受阻易因经济利益而受阻仪

14、器设备配置与标准相去甚远仪器设备配置与标准相去甚远以快速检测仪器为例以快速检测仪器为例 比照建设标准比照建设标准 n3.1%的机构：达标的机构：达标50n73.8%的机构：的机构：0-25n15.2%的机构：的机构：0体系建设现况体系建设现况27存在房屋租存在房屋租(借借)的机构比例的机构比例(%)(%)直辖市直辖市东部东部中部中部西部西部小计小计省级省级100.0 100.0 66.7 66.7 100.0 100.0 100.0 100.0 90.9 90.9 市级市级61.1 61.1 65.4 65.4 33.3 33.3 70.4 70.4 57.8 57.8 县级县级-63.0 6

15、3.0 77.8 77.8 88.9 88.9 76.5 76.5 小计小计63.2 63.2 64.3 64.3 57.9 57.9 80.7 80.7 66.8 66.8 体系建设现况体系建设现况房屋建设情况房屋建设情况282929卫监领域究竟存在多少问题？卫监领域究竟存在多少问题？问题的重要性、严重性如何？问题的重要性、严重性如何？影响体系发展的首要问题是？影响体系发展的首要问题是？首要问题的根源及作用机制？首要问题的根源及作用机制？解决首要问题的治本策略是？解决首要问题的治本策略是？实现治本策略的改革步骤是？实现治本策略的改革步骤是？实现治本策略的关键技术是？实现治本策略的关键技术是？

16、30文献评阅思路文献评阅思路n快速确认问题途径：快速确认问题途径：“大致大致”n系统的政策问题确认思路系统的政策问题确认思路w文献定量半定量研究（文献定量半定量研究（Meta分析）分析）较为客观的立场较为客观的立场研究者经过思考和研究的结晶研究者经过思考和研究的结晶具数据和统计方法支持，问题的提出系统化具数据和统计方法支持，问题的提出系统化问题收集与界定问题收集与界定究竟存在多少问题？究竟存在多少问题？31问题收集与界定问题收集与界定文献收集与归纳文献收集与归纳n时时 限：限：1995-20041995-2004年年n关键词关键词:“:“卫生监督卫生监督”、“卫生法制卫生法制”等等n篇篇 数：

17、数：442442篇篇（论文、书籍、政府文件）（论文、书籍、政府文件）究竟存在多少问题？究竟存在多少问题？3232系统收集影响卫监功能落实的问题系统收集影响卫监功能落实的问题精读文献，全面收集记录问题精读文献，全面收集记录问题总结归纳不同的表述及内容总结归纳不同的表述及内容形成我国卫生监督领域形成我国卫生监督领域5555类问题类问题对问题进行分类界定对问题进行分类界定 按照按照“卫生系统宏观模型卫生系统宏观模型”归类形成归类形成3232类问题类问题究竟存在多少问题？究竟存在多少问题？3333子模子模概念概念/维度维度问题简要提纲问题简要提纲资源资源人力之量人力之量1.1.卫生监督人员数量不足，监

18、督队伍力量薄弱卫生监督人员数量不足，监督队伍力量薄弱 人力之质人力之质2.2.人员学历与职称偏低，专业比例不合理，执法水平差，整体素质不高人员学历与职称偏低，专业比例不合理，执法水平差，整体素质不高 物力质量物力质量3.3.监督执法装备不足，检验监测器材设备陈旧落后，自身技术支持较薄弱监督执法装备不足，检验监测器材设备陈旧落后，自身技术支持较薄弱组织组织管理与监控机制管理与监控机制4.4.卫生监督管理体制和制度不完善，卫生监督机构运作随意卫生监督管理体制和制度不完善，卫生监督机构运作随意 计划与评价机制计划与评价机制5.5.缺乏一套系统、合理的考核指标与评价体系缺乏一套系统、合理的考核指标与评

19、价体系 财务与补偿机制财务与补偿机制6.6.财政投入不足，经费来源结构不合理，靠业务收入维持工作现象普存财政投入不足，经费来源结构不合理，靠业务收入维持工作现象普存 协调与持续机制协调与持续机制7.7.与质监、环保、工商等部门各自为阵，交叉执法，相互协调与配合不畅与质监、环保、工商等部门各自为阵，交叉执法，相互协调与配合不畅 8.8.分级管理不明确，上下级职能交叉，受利益驱动出现重复监督或推诿扯皮分级管理不明确，上下级职能交叉，受利益驱动出现重复监督或推诿扯皮 9.9.与疾控职能有交叉，监督与检测相互间的协调易因经济利益受阻与疾控职能有交叉，监督与检测相互间的协调易因经济利益受阻 过程过程执法

20、监督过程执法监督过程12.12.重有偿轻无偿，围绕创收展开工作重有偿轻无偿，围绕创收展开工作13.13.执法过程中文书繁复，现场笔录、监督意见书等执法文书书写不规范执法过程中文书繁复，现场笔录、监督意见书等执法文书书写不规范 14.14.有法不依，违反程序，滥用职权，甚至现场冲突、暴力、威胁等违法现象有法不依，违反程序，滥用职权，甚至现场冲突、暴力、威胁等违法现象 15.15.现行现行“许可加抽检许可加抽检”模式不适应国际市场，监督执法手段和方式需要转变模式不适应国际市场，监督执法手段和方式需要转变 16.16.卫生监督执法力度较弱，往往被人们认为是卫生监督执法力度较弱，往往被人们认为是“秀才

21、执法秀才执法”17.17.卫生监督执法过程中忽视宣传教育，卫生法律法规的宣传力度不够卫生监督执法过程中忽视宣传教育，卫生法律法规的宣传力度不够 3434行行政政行政自主权行政自主权10.10.行政干预正常工作程序和人员任用，监督执法自主性和公正性受到影响行政干预正常工作程序和人员任用，监督执法自主性和公正性受到影响 政策工具使用政策工具使用11.11.卫生行政监督管理手段单调呆板，行政管理目标与职责分离卫生行政监督管理手段单调呆板，行政管理目标与职责分离 结结果果效率效率18.18.卫生监督、质监、环保等各行政执法主体在执法过程中呈现多头执法卫生监督、质监、环保等各行政执法主体在执法过程中呈现

22、多头执法 19.19.卫生行政监督管理工作效率低下，卫生监督工作中内耗严重卫生行政监督管理工作效率低下，卫生监督工作中内耗严重 公平可及公平可及20.20.专业之间、城乡之间以及地区之间的卫生监督工作开展不平衡专业之间、城乡之间以及地区之间的卫生监督工作开展不平衡 质量质量21.21.卫生监督覆盖率低，工作质量不高，监督监测工作的深度和广度不够卫生监督覆盖率低，工作质量不高，监督监测工作的深度和广度不够 效果效果22.22.预防性卫生监督没有很好开展，相关法律法规不健全，监督覆盖率不高预防性卫生监督没有很好开展，相关法律法规不健全，监督覆盖率不高 23.23.卫生监督执法的社会形象不佳卫生监督

23、执法的社会形象不佳 24.24.卫生法律法规的宣传力度和覆盖力度较低卫生法律法规的宣传力度和覆盖力度较低 体制改革结果体制改革结果25.25.卫生监督体制改革不深入，执法主体仍没有解决，机构设置不到位卫生监督体制改革不深入，执法主体仍没有解决，机构设置不到位 26.26.卫生综合执法流于形式，综合执法的效力没有真正体现卫生综合执法流于形式，综合执法的效力没有真正体现 外外部部经济环境经济环境/需要需要27.27.世界环境变化提出新的挑战，新的公共卫生问题不断出现，尚未完全适应入世及世界环境变化提出新的挑战，新的公共卫生问题不断出现，尚未完全适应入世及全球化要求，卫生监督面临压力大全球化要求，卫

24、生监督面临压力大 文化文化/行为行为28.28.卫生部门生产经营单位从业人员消费者认识参差，法制观念自我防护意识淡薄卫生部门生产经营单位从业人员消费者认识参差，法制观念自我防护意识淡薄政治政治29.29.法制建设滞后，技术标准可操作性差，卫生法制建设与行政执法工作发展不平衡法制建设滞后，技术标准可操作性差，卫生法制建设与行政执法工作发展不平衡 30.30.领导重视程度不够，偏重发展经济，卫生监督体制改革滞后领导重视程度不够，偏重发展经济，卫生监督体制改革滞后 31.31.卫生监督职能定位不清，职能难以落实卫生监督职能定位不清，职能难以落实改革以前改革以前32.32.传统体制多头执法、各自为政，

25、卫生监督与检测不分，监督执法与有偿服务不分传统体制多头执法、各自为政，卫生监督与检测不分，监督执法与有偿服务不分 35整体素质低整体素质低干预自主权干预自主权手段单调呆板手段单调呆板装备陈旧装备陈旧人员力量不足人员力量不足重有偿许重有偿许可轻监督可轻监督执法文书执法文书不规范不规范违反程序违反程序滥用职权滥用职权卫生执法卫生执法力度弱力度弱忽视卫生忽视卫生法规宣传法规宣传许可抽检许可抽检方式不灵方式不灵投入少投入少与补偿与补偿上下级上下级不协调不协调部门间部门间不协调不协调管理不管理不完善完善缺乏考缺乏考核体系核体系与疾控与疾控不协调不协调入世入世及全及全球化球化影响影响认识认识参差参差意识意

26、识淡薄淡薄法制技术法制技术标准滞后标准滞后偏重经济偏重经济投入少投入少卫生监督卫生监督职能多变职能多变人口与健康需要人口与健康需要观念防护观念防护意识淡薄意识淡薄覆盖率低覆盖率低质量差质量差不适应环不适应环境压力大境压力大工作开展工作开展不平衡不平衡行政主体行政主体多头执法多头执法效率低内效率低内耗严重耗严重预防性卫预防性卫生监督差生监督差卫生执法卫生执法形象差形象差覆盖率低覆盖率低质量差质量差宣传覆盖宣传覆盖力度低力度低工作开展工作开展不平衡不平衡体改不深体改不深入到位入到位形成问题系统形成问题系统究竟存在多少问题？究竟存在多少问题？入世及全入世及全球化影响球化影响自我防护自我防护意识差意识

27、差新卫生新卫生问题出现问题出现36至此，至此，明确了影响卫监功能落实的所有问题明确了影响卫监功能落实的所有问题然而，然而，n这些问题重要性如何？这些问题重要性如何？n这些问题严重性如何？这些问题严重性如何？n哪些问题是关键问题？哪些问题是关键问题？next37关键问题确认关键问题确认重要性重要性n问题对监督职能落实的影响力大小问题对监督职能落实的影响力大小严重性严重性n问题受社会关注的程度问题受社会关注的程度38建立结构模型建立结构模型构造两两判断矩阵构造两两判断矩阵矩阵一致性检验矩阵一致性检验计算重要性权重计算重要性权重问题重要性排序：层次分析法问题重要性排序：层次分析法(AHP)(AHP)

28、1112121222123aaanaaanAaaaannnnnm a x1nC In问题重要性排序方法问题重要性排序方法39两两判断矩阵：两两判断矩阵：1111位卫生管理专家位卫生管理专家一致性指标：一致性指标：CICI0.11270.1127平均随机一致性：平均随机一致性：RIRI2.1081 2.1081 一致性比例：一致性比例：CRCR0.05350.10 0.053510名经验丰富的同志分别填写名经验丰富的同志分别填写n市、县级：经验丰富的同志集中讨论填写市、县级：经验丰富的同志集中讨论填写 10分度法对问题严重性评分分度法对问题严重性评分问题严重性排序方法问题严重性排序方法 0123

29、45678910严重严重不严重不严重42编号编号问问 题题严重指数严重指数排序排序3131卫生监督职能定位不清，职能难以落实卫生监督职能定位不清，职能难以落实7.57.51 16 6投入不足，卫生监督经费来源不合理投入不足，卫生监督经费来源不合理7 72 22525执法主体仍未解决，机构设置不到位执法主体仍未解决，机构设置不到位6.56.53 31212重有偿轻无偿，绕创收展开工作重有偿轻无偿，绕创收展开工作6.46.44 42222预防性卫生监督未很好开展，相关法律预防性卫生监督未很好开展，相关法律法规不健全，监督覆盖率不高法规不健全，监督覆盖率不高6.26.25 542问题严重性排序（意向

30、论证）问题严重性排序（意向论证）问题严重性问题严重性43问题分类思路问题分类思路解决问题的优先顺序解决问题的优先顺序重要性重要性重要重要不重要不重要严重性严重性严重严重不严重不严重第三类第三类严重不重要严重不重要第一类第一类重要且严重重要且严重第二类第二类重要不严重重要不严重第四类第四类不严重不重要不严重不重要43关键问题确认思路关键问题确认思路政策制定者政策制定者政策研究者政策研究者共同关注共同关注44重要且严重的问题重要且严重的问题编号编号问问 题题重要性重要性严重性严重性6 6投入不足，卫生监督经费来源不合理投入不足，卫生监督经费来源不合理4 42 23131卫生监督职能定位不清，职能难

31、以落实卫生监督职能定位不清，职能难以落实2 21 1重要性、严重性均在前重要性、严重性均在前5 5位的问题位的问题问题确认问题确认45首要问题确认首要问题确认 卫生监督职能难以落实卫生监督职能难以落实卫生执法监督职能的落实是体系存在之根本卫生执法监督职能的落实是体系存在之根本 首要问题：卫生执法监督职能难以落实首要问题：卫生执法监督职能难以落实n91.8%91.8%样本卫监机构认可样本卫监机构认可n各级、各地无显著性差异各级、各地无显著性差异首要问题的具体表现首要问题的具体表现n与疾病防制机构交叉职责较多，监督与检测分工不清与疾病防制机构交叉职责较多，监督与检测分工不清n多头执法、各自为阵，与

32、质监、环保、工商等部门协调不畅多头执法、各自为阵，与质监、环保、工商等部门协调不畅n执法主体资格未妥善解决，机构名称、级别、管理方式等缺乏统一执法主体资格未妥善解决，机构名称、级别、管理方式等缺乏统一n执法人员管理、工作考核、责任追究等制度不完备执法人员管理、工作考核、责任追究等制度不完备n行政资源不足，造成执法力度减弱、效率低下，影响体系社会形象行政资源不足，造成执法力度减弱、效率低下，影响体系社会形象首要问题首要问题46首要问题严重程度首要问题严重程度 样本机构职能落实程度（样本机构职能落实程度（%）级别级别项目开展比例项目开展比例开展项目的操作程度开展项目的操作程度项目现行完成程度项目现

33、行完成程度直辖市市级直辖市市级83.1583.1566.84 66.84 55.5855.58直辖市区级直辖市区级75.0875.0859.83 59.83 44.9244.92省级省级70.2270.2261.06 61.06 42.8842.88市级市级77.4977.4955.38 55.38 42.9142.91县级县级89.6789.6756.12 56.12 50.3250.32首要问题首要问题47至此，至此，明确了卫生监督领域存在的首要问题明确了卫生监督领域存在的首要问题然而，然而，n首要问题的根源是什么？首要问题的根源是什么？n首要问题的形成机制是？首要问题的形成机制是？n首要

34、问题的治本策略是？首要问题的治本策略是？next48首要问题根源逻辑推论的思路首要问题根源逻辑推论的思路（1）确定首要问题的坐落子模）确定首要问题的坐落子模n子模中何种概念可加以阐述子模中何种概念可加以阐述n子模中相关概念的变化和伴随问题子模中相关概念的变化和伴随问题（2）寻找直接和间接影响因素）寻找直接和间接影响因素n根据子模间的逻辑关系根据子模间的逻辑关系（3）挖掘首要问题的根源）挖掘首要问题的根源 n逐步确认问题的可能、合理、可行原因逐步确认问题的可能、合理、可行原因根源分析根源分析49职能难以落实成为首要问题职能难以落实成为首要问题n卫监服务组织方、提供方和需求方间的脱节卫监服务组织方

35、、提供方和需求方间的脱节 n服务的可获得性下降服务的可获得性下降 服务可获得性下降两种社会表现形式服务可获得性下降两种社会表现形式首要问题的逻辑归类首要问题的逻辑归类 运用系统规律确定问题坐落资源短缺服务能力与需要绝对脱节资源短缺服务能力与需要绝对脱节服务类型偏移服务能力与需要相对脱节服务类型偏移服务能力与需要相对脱节服务过程服务过程系统结果系统结果根源分析根源分析50子模名称子模名称概念概念常用指标常用指标 结构（结构（2 2）组织）组织 财务与补偿机制财务与补偿机制 过程、途径、类型和内容过程、途径、类型和内容 过程过程 利用利用 门诊：人次、常规检查项目数、药品消费门诊：人次、常规检查项

36、目数、药品消费住院：出入院率、平均住院日、周转次数住院：出入院率、平均住院日、周转次数可及性可及性 经济可及：服务覆盖、层次、经济可及：服务覆盖、层次、卫监职能落实卫监职能落实 机制问题机制问题 机制和机制操作有关的问题机制和机制操作有关的问题 系统结果系统结果 可及性可及性 经济可及：服务覆盖、层次、经济可及：服务覆盖、层次、卫监职能落实卫监职能落实 人口需要人口需要 人口需要人口需要 健康状况、人类发展指标、社会经济状况健康状况、人类发展指标、社会经济状况 首要问题的逻辑归类首要问题的逻辑归类 运用系统规律确定问题坐落寻找与问题匹配的指标、概念、子模寻找与问题匹配的指标、概念、子模51职能

37、难以落实的逻辑归类职能难以落实的逻辑归类健健康康结结果果系系统统结结果果服服务务过过程程组织组织资源资源行政行政政治政治经济经济文化文化行为行为生物生物环境环境人口需要人口需要根源分析根源分析52系统结果系统结果首要问题首要问题卫监职能难以落实卫监职能难以落实相关问题相关问题公平性下降公平性下降适宜性下降适宜性下降 服务效率降低服务效率降低服务效果降低服务效果降低服务质量降低服务质量降低卫生监督职能难以落实的逻辑归类和相关问题卫生监督职能难以落实的逻辑归类和相关问题服务过程服务过程53明确问题的直接影响因素及关系明确问题的直接影响因素及关系健健康康结结果果系系统统结结果果服服务务过过程程组织组

38、织资源资源行政行政政治政治经济经济文化文化行为行为生物生物环境环境人口需要人口需要根源分析根源分析54卫生监督的目标制定卫生监督的目标制定近年来政府对某些职能的调整近年来政府对某些职能的调整n如：食品卫生、职业卫生、放射卫生等如：食品卫生、职业卫生、放射卫生等n交由其他部门承担，在社会上无所适从交由其他部门承担，在社会上无所适从n弱化了卫生监督机构的职能和社会地位弱化了卫生监督机构的职能和社会地位 相关法律的外延面较大相关法律的外延面较大 n如如产品质量法产品质量法和和环境保护法环境保护法等等n与质监、环保、工商、药监等职能交叉与质监、环保、工商、药监等职能交叉n执法失去了严肃性和统一性执法失

39、去了严肃性和统一性n阻碍了卫生监督执法的规范阻碍了卫生监督执法的规范 根源分析根源分析55完成目标所需的资源配置完成目标所需的资源配置经费来源经费来源财政拨款财政拨款服务收费服务收费弥补经费不足弥补经费不足不得以之举不得以之举有偿服务有偿服务过犹不及过犹不及重有偿轻无偿重有偿轻无偿“以权换钱以权换钱”损毁形象损毁形象人才流失人才流失逐 步 演 化逐 步 演 化愈 演 愈 烈愈 演 愈 烈过犹不及过犹不及重有偿轻无偿重有偿轻无偿“以权换钱以权换钱”损毁形象损毁形象人才流失人才流失根源分析根源分析56保障职能运作的相关机制保障职能运作的相关机制卫生法律法规的执法力度需加强卫生法律法规的执法力度需加

40、强nSARS前，前，“豆腐法豆腐法”nSARS后，后，传染病防治法传染病防治法修改修改 但但食品卫生法食品卫生法等仍未调整等仍未调整卫生标准的修订较实际需要滞后卫生标准的修订较实际需要滞后卫生执法保障机制落后体系发展卫生执法保障机制落后体系发展n急需制定急需制定卫生法卫生法根源分析根源分析57明确问题的促发因素及关系明确问题的促发因素及关系健健康康结结果果系系统统结结果果服服务务过过程程组织组织资源资源行政行政政治政治经济经济文化文化行为行为生物生物环境环境人口需要人口需要58卫监机构补偿渠道示意图卫监机构补偿渠道示意图卫监机构补偿卫监机构补偿A A、财政补助、财政补助B B、服务收费、服务收

41、费根源分析根源分析59萎缩萎缩现实中卫监机构补偿渠道示意图现实中卫监机构补偿渠道示意图卫监机构补偿卫监机构补偿A A、财政补助、财政补助B B、服务收费、服务收费客观原因：客观原因：财政形势严财政形势严峻峻主观原因：主观原因：政治社会文政治社会文化化本为无奈之本为无奈之举实则变本举实则变本加厉加厉补偿补偿根源分析根源分析60补偿机制本身的问题补偿机制本身的问题 现实卫监机构补偿渠道示意现实卫监机构补偿渠道示意卫生监督机构补偿卫生监督机构补偿A A、财政投入、财政投入B B、服务收费、服务收费1 1、收支比等于、收支比等于0 0（公共产品）（公共产品）3 3、收支比大于、收支比大于1 1（收费限

42、定服务）（收费限定服务）4 4、收支比远大、收支比远大1 1（收费未限项目）（收费未限项目）2 2、收支比小于、收支比小于1 1（准公共产品）（准公共产品）收不抵支收不抵支补偿所托补偿所托根源分析根源分析61卫生监督职能难以落实的直接和促发因素卫生监督职能难以落实的直接和促发因素财政投入不足财政投入不足职能界定不清职能界定不清“有偿服务有偿服务”收费补偿为主收费补偿为主多头执法协调不畅多头执法协调不畅执法力度弱执法力度弱效率低下效率低下权力寻租权力寻租监督执法职能监督执法职能难以切实落实难以切实落实重多收益轻少收益重多收益轻少收益人员流失人员流失素质低下素质低下法律法规不完善法律法规不完善社会

43、地位低下社会地位低下62职能认可度与职能落实情况的关系职能认可度与职能落实情况的关系分类分类开展开展未开展未开展合计合计N N%N N%N N%认可认可5074661.23217338.882919100不认可不认可1533.2 461196.8 4764100合计合计5089958.0 3678442.0 87683100职能界定对于职能界定对于职能落实的作职能落实的作用用毋庸置疑！毋庸置疑！根源分析根源分析632002年年n保健食品监督管理职能保健食品监督管理职能 药监局药监局2003年年n职业卫生管理职能职业卫生管理职能 安监局安监局n放射卫生监督管理职能放射卫生监督管理职能 环保局环保

44、局职能的多变和不稳定，使得卫监目标不明确职能的多变和不稳定，使得卫监目标不明确既然不清楚何为既然不清楚何为职能职能，又谈何落实到位？，又谈何落实到位？首要问题根源首要问题根源职能不清职能不清根根 源源64政府对公共产品的筹资职能缺位政府对公共产品的筹资职能缺位 n完全承担筹资职能完全承担筹资职能 18.2%(38家家)n政府筹资水平政府筹资水平 50%26.8%n政府筹资水平政府筹资水平25%10%n政府完全没有投入政府完全没有投入 0.5%市、县级政府筹资水平较低市、县级政府筹资水平较低n近近70%中部地区县级政府筹资水平低于全额拨款的中部地区县级政府筹资水平低于全额拨款的1/255家机构参

45、照公务员管理家机构参照公务员管理:政府完全筹资者仅占政府完全筹资者仅占25.5%首要问题根源首要问题根源投入不足投入不足根根 源源65政府人均投入政府人均投入包括含经常性投入和专项经费包括含经常性投入和专项经费n总总 体：体：3.86万元万元n直辖市：直辖市：11.43万元万元n省省 级：级：10.80万元万元n市市 级：级：4.48万元万元n县县 级：级：2.23万元万元n中部地区县级：仅为中部地区县级：仅为0.94万元万元 投入不足投入不足66财政困难（n70）财政宽裕（n4）百分比1009080706050403020100政府承担筹资职能水平完全未承担承担 25%承担25%承担50%承

46、担75%完全承担132531253117504县级政府投入县级政府投入(含日常投入含日常投入/专项经费专项经费 )占机构支出比例占机构支出比例(%)(%)财政实力强弱非理由！财政实力强弱非理由！重视程度为第一要诀！重视程度为第一要诀！财政投入不足财政投入不足职能界定不清职能界定不清“有偿服务有偿服务”收费补偿为主收费补偿为主多头执法协调不畅多头执法协调不畅执法力度弱执法力度弱效率低下效率低下权力寻租权力寻租职能界定不清职能界定不清难以切实落实难以切实落实各方不满各方不满社会形象不佳社会形象不佳不受重视不受重视重多收益轻少收益重多收益轻少收益人员流失人员流失素质低下素质低下法律法规不完善法律法规

47、不完善社会地位低下社会地位低下卫生监督职能难以落实的形成机制模型卫生监督职能难以落实的形成机制模型 68“有偿服务有偿服务”收费补偿为主收费补偿为主多头执法协调不畅多头执法协调不畅执法力度弱执法力度弱效率低下效率低下权力寻租权力寻租监督执法职能监督执法职能难以切实落实难以切实落实各方不满各方不满社会形象不佳社会形象不佳不受重视不受重视重多收益轻少收益重多收益轻少收益人员流失人员流失素质低下素质低下法律法规不完善法律法规不完善社会地位低下社会地位低下认可率认可率92.4%严重程度严重程度7.0认可率认可率86.6%严重程度严重程度7.2认可率认可率48.9%严重程度严重程度3.3认可率认可率91

48、.8%严重程度严重程度7.9认可率认可率82.4%严重程度严重程度5.6认可率认可率67.0%严重程度严重程度4.3认可率认可率84.1%严重程度严重程度5.5认可率认可率74.2%严重程度严重程度5.0认可率认可率88.6%严重程度严重程度6.2认可率认可率78.2%严重程度严重程度5.7意向论证意向论证卫生监督职能难以落实的形成机制模型卫生监督职能难以落实的形成机制模型 财政投入不足财政投入不足职能界定不清职能界定不清财政投入不足财政投入不足职能界定不清职能界定不清“有偿服务有偿服务”收费补偿为主收费补偿为主多头执法协调不畅多头执法协调不畅执法力度弱执法力度弱效率低下效率低下权力寻租权力寻

49、租职能界定不清职能界定不清难以切实落实难以切实落实各方不满各方不满社会形象不佳社会形象不佳不受重视不受重视重多收益轻少收益重多收益轻少收益人员流失人员流失素质低下素质低下法律法规不完善法律法规不完善社会地位低下社会地位低下定量论证定量论证卫生监督职能难以落实的形成机制模型卫生监督职能难以落实的形成机制模型 高高:中中:低低14.2:38.8:28.9职能落实职能落实50%左右左右01-05年业务收入年业务收入占支出占支出58%01-05年财政投入年财政投入仅占支出仅占支出42%70人员力量不足人员力量不足重多收益重多收益轻少收益轻少收益执法文书执法文书不规范不规范卫生执法卫生执法力度弱力度弱忽

50、视卫生忽视卫生法规宣传法规宣传违反程序违反程序滥用职权滥用职权许可抽检许可抽检方式不灵方式不灵入世及全入世及全球化影响球化影响新卫生问新卫生问题出现题出现自我防护自我防护意识差意识差入世入世及全及全球化球化影响影响认识认识参差参差意识意识淡薄淡薄法制技术法制技术标准滞后标准滞后偏重经济偏重经济投入不足投入不足卫生监督卫生监督职能多变职能多变人口与健康需要人口与健康需要我国卫生监督体系建设与发展的问题系统我国卫生监督体系建设与发展的问题系统行政主体行政主体多头执法多头执法效率低内效率低内耗严重耗严重预防性卫预防性卫生监督差生监督差卫生执法卫生执法形象差形象差覆盖率低覆盖率低质量差质量差宣传覆盖宣