公共政策分析-课件[精].ppt

1、 Public Policy Analysis公共政策分析公共政策分析课程基本框架课程基本框架l政策科学基本问题l政策系统l政策工具l政策过程l政策分析方法政策科学基本问题政策科学基本问题要点：l政策科学的学科地位与发展l政策科学的研究途径l市场经济与公共政策政策科学的学科地位政策科学的学科地位 政策科学是第二次世界大战后在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。被誉为：l社会科学发展过程中的一次“科学革命”l 政治学的一次“最重大的突破”l公共行政学的“最重要的发展”诞生标志：lerner,lasswell（1951），政策科学：范围和方法的最近发展 公共管理范式的兴起公共管理范式的兴起

2、作为公共部门管理研究领域的新途径作为公共部门管理研究领域的新途径(第三条途径第三条途径)是在是在2020世纪世纪7070年代开始由美国大学的公共政策学院和商学院中发年代开始由美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的。展起来的。7070、8080年代，公共管理途径在美国大学的公共政策年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼(Barry Bozeman)(Barry Bozeman)和凯特尔和凯特尔(Donald F.Kettl)(Donald F.Kettl)等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在“两种

3、两种公共管理概念公共管理概念”一文中说，在一文中说，在7070年代末的美国大学中，几乎同时年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的一种是来自于公共政策学院的“政策途径政策途径”(The(The Policy Approach)Policy Approach)，简称为，简称为“P-P-途径途径”；另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径商业途径”(The Business Approach)(The Business Approach)，简称为，简称为“B-

4、B-途径途径”。（2 2）“B-B-途径途径”。为公共管理的发展做出贡献的还有。为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。商学院的学者们。“B-“B-途径途径”强调将工商管理和经济学的概念、强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。构与过程。在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P-P-途径主张途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同同”(W.Sayre(W.Sayre名言名言)；而；而B

5、-B-途径往往相反，强调这两种组织及其途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。管理的相似性，较少对两者加以区别。B-B-途径关心发展出经验理论，主张在公共部门中途径关心发展出经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织管理上管理上(公共管理对战略管理的重视主要来自于公共管理对战略管理的重视主要来自于B-B-途径途径)。然而。然而与与P-P-途径不同，途径不同，B-B-途径仍然更多地以过程取向，因此，传统公途径仍然更多地以过程取向，因此，传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算

6、一类的主题也是共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是B-B-途径的学者感兴趣的。途径的学者感兴趣的。按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其各自的体制与职业上的背景或基础：P-途径主要来自于公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，其研究成果(论文)最常见于公共政策分析与管理杂志；而B-途径主要来自于商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用，其论著最常见于管理科学评论、管理科学院院刊和公共行政评论等杂志。波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者有某些共同波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者有某些共同点，如以组织外部定向点，如以组织外部定向(

7、即关心行政机构以外的东西即关心行政机构以外的东西)，强调政治，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。这两种途径又各有所长：这两种途径又各有所长：P-P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；行官与资深管理者的对话；而而B B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学

8、途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。经过经过7070、8080年代的孕育和进化，公共管理的年代的孕育和进化，公共管理的P-P-途径途径和和B-B-途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。19911991年年9 9月月20212021日来自全美的日来自全美的

9、7373位学者汇集于位学者汇集于MPAMPA项目发源地的雪城大学麦克斯项目发源地的雪城大学麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会(The National(The National Public Management Research Conference),Public Management Research Conference),这可以说是公共管这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。理新范式诞生的象征性标志。这次会议的主要动机是这次会议的主要动机是“把不同公共管理途径的信把不同公共管理途径的信徒们团结起来徒们团结起来”，目的是：，目

10、的是：(1)(1)评估公共管理学科的现状；评估公共管理学科的现状；(2)(2)发表和交流最新最好的公共管理研究成果；发表和交流最新最好的公共管理研究成果；(3)(3)通过弄清理论、研究和方法论的分岐来推动公通过弄清理论、研究和方法论的分岐来推动公共管理的发展；共管理的发展；(4)(4)为公共管理学者之间的交流创造便利条件。为公共管理学者之间的交流创造便利条件。会议达到了预期的目的，取得巨大成功。会议论文会议达到了预期的目的，取得巨大成功。会议论文后来以后来以公共管理：学科的现状公共管理：学科的现状为书名于为书名于19931993年结集出版，年结集出版，该书可以看作公共管理学派的该书可以看作公共

11、管理学派的“宣言宣言”。第二会议于第二会议于19931993年年1010月在威斯康星大学福莱特月在威斯康星大学福莱特公共事务研究所召开，会期三天，此次会议的论文集也于公共事务研究所召开，会期三天，此次会议的论文集也于19961996年由霍普金斯大学出版社出版，书名叫做年由霍普金斯大学出版社出版，书名叫做公共管理公共管理(学学)的现状的现状。进入进入9090年代，公共管理逐步成为一种与传统公年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一大途径或三大范式之一(这三个学派有着各自的信徒、学这三

12、个学派有着各自的信徒、学术活动和专门的杂志，且彼此之间的学术联系不多术活动和专门的杂志，且彼此之间的学术联系不多)。全美第一、二次公共管理研讨会的论文集全美第一、二次公共管理研讨会的论文集公共管公共管理：学科的现状理：学科的现状和和公共管理公共管理(学学)的现状的现状两本论文集中，公共两本论文集中，公共管理的倡导者们对公共管理的基本特征问题作了相当充分的讨论。管理的倡导者们对公共管理的基本特征问题作了相当充分的讨论。凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，他将公共管理途径的特征归纳为如下几个方面：是一种全新的途径，他将公

13、共管理途径的特征归纳为如下几个方面：拒斥公共行政学和执行研究；拒斥公共行政学和执行研究；一种乐观的规范研究领域；一种乐观的规范研究领域；以顶层管理者的战略决策为焦点；以顶层管理者的战略决策为焦点；通过案例研究来发展知识；通过案例研究来发展知识；为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。波齐曼在作为公共管理：学科现状导言的“两种公共管理概念”一文中则力图将P-途径和B-途径加以综合，认为公共管理途径应具有如下特征：(1)既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向；(2)在强调“硬”知识(管理方法、技术尤其是定量分析技术)的同时，继续关注“软”知识

14、(管理的政治环境、价值等)；(3)以资深公共管理者(中层和高层管理者)为方向；(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中；(5)关注理论和规范研究。他在该书的结论中，总结书中所收入的各篇论文的观点，认为对于什么是公共管理，大家有如下共识：(1)关心规范研究和规范理论；(2)焦点集中在公共管理和公共组织的明确特 征尤其是政治影响上；(3)问题焦点甚于过程焦点；(4)强烈主张脉胳背景和经验知识；(5)关注战略和多元组织问题。l回顾行政学的发展历史，部分学者如尼古拉斯亨利、弗雷德里克森、欧文休斯、陈振明等，认为行政学经历了几次理论范式的转变，也有部分

15、学者如胡德、波利特、马丁米诺格、波里达诺等，对于公共行政学发展中是否发生了范式变迁存在质疑。然而在“范式”、“阶段”、“途径”的理解方式之外，还有一个更能解释行政学发展规律的词汇，那就是“潮流”。这些研究潮流可以归类为“呼吁行政”与“改造行政”，行政学的发展过程就是“呼吁行政学”与“改造行政学”两类研究潮流的螺旋式上升过程。A（呼吁政治与行政分离）、B（用科学管理工具改造现实的“最佳管理实践”）、C（呼吁政治行政不分离的“行政国家”）、D（以经济学方法为改造工具的“新制度行政学”）、E（呼吁行政学中不能缺少价值的“新公共行政”）到F（以“改造”为基调的“新公共管理”）的转变，G是按照路径依赖途

16、径和双螺旋规律行将出现的新研究潮流 （1）制度途径（2）过程途径（3）团体途径（4）精英途径（5）系统途径政治学的研究途径政治学的研究途径团体途径l示意图示意图可选择的可选择的政策立场政策立场团体B的影响力均衡均衡公共公共政策政策团体A的影响力精英途径精英途径l示意图精英精英政策方向政策执行系统途径系统途径l示意图输 入要求支持政治系统决策与行动输 出环境环境环境环境（1）福利经济学（2）公共选择理论（3）新制度主义经济学的研究途径经济学的研究途径市场经济与公共政策市场经济与公共政策 从市场失灵、政府失灵角度市场失灵市场失灵l垄断l公共产品l外部效应l不完全信息（信息不对称）l不完善的市场l经

17、济周期性波动、失业和通货膨胀l收入分配不公平l非优效品政府失灵政府失灵l实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的“公共利益”（阿罗不可能定理）将个人偏好或利益加总这集体的偏好或利益有着内在的困难l现有公共决策体制及方式（投票规则）因其自身缺陷难以达到最优，无论是直接民主还是代议民主制都存在内在缺陷。l信息不完全l政策执行上存在着各种障碍政策分析政策分析l政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，增加政策的科学性。克服 了传统社会科学脱离实践、过于片面和专门化等弊端，直接关注现实政策问题，提供政策相关知识，改进公共决策系统，提高政策制定与执行的质量。政策系统的划分政策系统的划分现代化、科学化的公共

18、决策系统即政策系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立、又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。l信息子系统l咨询子系统l决断子系统l执行子系统l监控子系统政策系统政策系统l政策环境l政策主体l政策客体政策活动者（政策主体）政策活动者（政策主体）政策活动者的分类官方政策活动者（立法、司法、行政机关、政党）的政策角色非官方政策活动者（利益团体、大众传媒和公民）的政策角色思想库在政策过程中的地位与作用中国政策研究组织的发展与完善官方的政策活动者官方的政策活动者主要是指政治体制内、行使

19、公共权力的政策过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。立法机关行政机关司法机关政党一、立法机关一、立法机关l立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；l在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会；l立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，他的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责一、立法机关一、立法机关l在西方，尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权。如，国会中的常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，甚至可以不顾议会大多数成员的反对行事。但在外交和国防政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权利，国会要服从总统的领

20、导。l我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制订及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构l我国的人民代表大会的法律地位至高无上，作为最高的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中共对国家级社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以法律的形式体现出来，使其成为国家意志-国家权力的灵魂；二是建立政府权力体系-国家行政机关、司法机关等。它享有最高立法权、最高任免权、最高决策权、最高监督权；l我国人大所制定的政策的特征：（1）权威性 （2）强制性一、立法机关一、立法机关l我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机

21、构。l西方的公共选择理论分析了西方代议民主制条件下立法者或政治家的行为特征及模式。根据这一理论，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的-即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选，而为了获取选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。l公共选择理论揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的利己本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。二、行政机关二、行政机关l行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的趋势，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出

22、了。l在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于它日益参与政策制定的事务。l在一些发展中国家中，行政部门在政策制定过程中所拥有的权利和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权利和影响还大。l在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分，国务院是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而各级地方人民政府是各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及人大及其常委会所授予的其他方面的职权。l我国政府部门制定的政策有如下

23、的两个特征：（1）具体性 （2）补充性二、行政机关二、行政机关l关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者的分析强调：尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经济人”的假设行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。因此，我们必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私利的工具，而最终损害公共利益。三、司法机关三、司法机关l作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共政策中也有一席之地，也是政策主体构成因素之一。l美国的司法机关-法院，能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影

24、响；l通过判例对经济政策和社会政策产生影响；l法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。l在我国，司法机关也在政策制定过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。四、政党四、政党l政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量，公共政策在很大程度上可以视为政党的政策。l现代国家的政治统治大都经过政党政治的途径来实现。西方国家一般采用两党制或多党制，在我国则采用中国共产党领导下的多党合作制。因而中西方的政党在政策制定过程中的地位和作用是相当不同的。l在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与

25、政策相联系，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能成为直接的政策制定者，他的纲领、主张才能转变为公共政策。l在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，他在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。其在政策制定过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。政策方面的领导是党的政治领导下的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总政策。l政党在政策制定过程中的行为类似于政治家的行为，政治家是政党的代表。在西方，各政党为了确保本政党的当选，要通过政策承诺来获取更多选民的支持，会出现“短视效应”非官方的政策活动者非官方的政策活动者l非官方的政策活动者是指政治体制外的，不直接

26、行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民、大众传媒以及思想库等。利益团体公民大众传媒一、利益团体一、利益团体l当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。l利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。一、利益集团一、利益集团l利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，他在公共决策过程中起着重要作用。l公共决策在某种角度上可以看

27、作是利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。l由于各国的社会、政治、经济和文化等方面的具体情况不同，利益集团的数量、成熟程度、合法化、组成方式对政府决策的影响力是有区别的。l在西方，利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样的，主要有：游说、宣传、捐款、抗议等等l公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”形式的，即追求自身利益的最大化。利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中相互勾结，构成一个“铁三角”，一起追求预算的最大化，其结果是有损于公共利益，浪费社会资源。l利益团体的存在及活动是西方民主社会的一个基本前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合理化。l在我国，随着市场经济

28、体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。二、公民（选民）二、公民（选民）l公民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一个最广泛的非官方主体。l在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执行。l公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象及政策的客体。l在现代国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）对某些重大问题直接行使主权，即直接投票来决定大选、基本国策等。（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策；（3）用各

29、种威胁性方式去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。西方国家的公民可以通过以上的途径去影响政府的决策，但其影响是有限的。在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和国家的政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。“从群众中来，到群众中去”三、大众传媒三、大众传媒l现代大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，是政府与社会之间的另一个重要中介。在当今信息社会，大众传媒对

30、政府的公共决策有着重要的影响，有着甚至是决定性的影响。l大众传媒的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具l结论：l中西方的政策主体都具有多元化和多层次性的特点，但由于社会政治制度、经济发展状况、文化传统和意识形态等方面的差异，中西方政策主体的内容、地位和作用具有本质的区别：在我国无论是中共还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也明显不同；中共直接对政策制定过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策制定过程中；而在西方

31、，政党只有当选才能对政策起决定性作用；公民在政策制定中的地位和作用也有不同，与西方相比，在我国，人民群众作为政策主体，更加具有真实性、广泛性和协调性。现代政策研究组织（思想库）现代政策研究组织（思想库）l现代政策研究组织的形成、特征和类型l现代政策研究组织的体制、地位与功能l现代政策研究组织的研究方法和手段l中国政策研究组织的现状与改革一、现代政策研究组织的形成、特征和类型一、现代政策研究组织的形成、特征和类型l现代政策研究组织又叫“思想库”、“脑库”，是政策主体的一个重要组成部分，在当代政策研究中起着重要作用，可以说，没有思想库卓有成效的研究，西方发达国家的政府就会在公共政策上束手无策，思想

32、库的成熟程度是衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。l现代政策研究组织的定义：是指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织，其主要工作是进行综合性的政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。一、现代政策研究组织的形成、特征和类型一、现代政策研究组织的形成、特征和类型1、现代政策研究组织的形成 现代政策研究组织是时代发展的产物，它是第一次世界大战后在美国首先出现的。主要有：胡佛战争、革命与和平研究所（1919）、对外关系委员会（1921）、布鲁金斯学会（1927）等。现代政策研究组织（思想库）的大量涌现是第二次世界大

33、战后。并形成了独特而合理的组织结构和运行方式；开发了许多新的研究方法，形成了各学科综合性研究，推动了人类的政策研究从个体走向群体，从偶然走向必然。主要有：美国企业公共政策研究所（1943）、兰德公司（1948）、斯坦福国际咨询研究所（1946）、巴特尔纪念研究所（1955）乔治城大学战略和国际问题研究中心（1962）、野村综合研究所（1965）国际应用系统分析研究所（1966)、伦敦国际战略研究所（1958）、法国经济和社会委员会（1946）、加拿大公共政策研究所（1972）。思想库是现代社会发展的产物，反过来他又推动着西方国家社会、政治、经济的发展 思想库的发展思想库的发展l第一时期：公共政

34、策研究起步时期l第二时期：政府承包人思想库兴起时期l第三时期：政治意识形态运动型思想库崛起时期l第四时期：政治家后援型思想库一、现代政策研究组织的形成、特征和类型一、现代政策研究组织的形成、特征和类型2、现代政策研究组织的特征（1）以改进政策制定为目标（2）研究人员构成的多学科性（3）从事政策研究和咨询的独立性（4）运用现代科学理论和先进技术手段3、现代政策研究组织的类型（1）官方思想库（2）半官方思想库（3）民间思想库（4）跨国思想库二、现代政策研究组织的体制、地位与功能二、现代政策研究组织的体制、地位与功能 1、现代政策研究体制思想库一般采用理事会领导下的经理负责制。研究体制各有特色，典型

35、的有兰德公司的“矩阵制”和巴特尔研究所的“研究项目制”2、政策研究组织的功能（1）提供政策建议，充当咨询参政机构（2）提供学术思想，充当认识机构（3）提供政策结果信息，充当评估机构；（4）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构（5）制造舆论、传播观点、充当宣传机构。美国思想库运作机制美国思想库运作机制l管理机制l筹资机制l成果推销机制l人员交流机制三、现代政策研究组织的研究方法和手段三、现代政策研究组织的研究方法和手段l研究方法上：（1）促使研究人员的跨学科思维方式或核心思想（2）鼓励研究人员从宏观角度出发，理解政策、拓宽思路、视野和专业知识（3）对行之有效的研究方法加以总结（4）鼓励创

36、新，不断构建新的研究方法论（5）仍然肯定经验和推理的作用工具与手段：计算机、微缩胶片、表盘和全息图片四、中国政策研究组织的现状与改革四、中国政策研究组织的现状与改革l中国政策研究组织的类型l中国政策研究组织的现状评价积极的贡献：（1）研究长远发展战略、确定发展目标，为改革和建设指明方向；（2）为决策者提供具体的政策措施和建议；（3）对各案进行论证和分析，提供科学依据。存在的问题：（1）研究方法相对落后；（2）受制于决策者，行政干扰大；（3）各级政策研究组织组织自成体系，缺乏总体设计和协调；（4）信息网不全、信息失真，造成政策研究组织工作失效；（5）文化层次和知识结构不合理，存在上高下低现象。l

37、中国政策研究组织改革与发展的思考（1）大力发展民间政策研究组织；（2）创造条件，保证政策研究组织工作的独立性；（3）加强政策研究组织机构总体设计和协调；（4）大胆借鉴国外的先进研究方法和手段，提高政策研究组织人员的素质；（5)加强培训政策工具政策工具要点：l市场化工具l工商管理技术l社会化手段 政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对政府能否达成既定目标具有决定性影响。从这政策工具的效果，对

38、政府能否达成既定目标具有决定性影响。从这个政策意义上说，政策工具研究是十分必要的。个政策意义上说，政策工具研究是十分必要的。目前我国对政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究目前我国对政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。才刚刚开始。基本的政策工具基本的政策工具 基本的政策工具主要有三类：市场化工具工商管理技术社会化手段市场化工具市场化工具l民营化l用者付费l管制与放松管制l合同外包l分权与权力下放l内部市场l产权交易工商管理技术工商管理技术l战略管理技术l绩效管理技术l顾客导向技术l目标管理技术l全面质量管理技术l标杆管理技术l企业流程再造技术社会化手段社会化手段l

39、社区治理l个人与家庭l自愿者服务l公私伙伴关系l公众参与及听证会一、市场化工具一、市场化工具l民营化民营化理解为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。主要指所有权的转移。民营化的实质是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。并非是为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。民营化的主要途径：（1）承包；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有资产转让给私人部门和企业，如电信系统；（3）某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为。民营化的优点：可以促进管理者降低成本，提高质量；是一种新的管理技术和形式，可以获得

40、新的资金；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。民营化的缺点：政府丧失了对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；对私人部门的控制不容易做到。一、市场化工具一、市场化工具l用者付费用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中来。主要用来控制负的外部性。作为一种灵活的政策工具其主要优点是：能够克服免费提供公共服务所导致的资源的不合理配置和浪费；不会像无偿提供公共服务那样导致无目的的补贴和资助，避免对社会公平造成损害；通过付费，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运行；客观上可以增加政府收入，缓

41、和政府的财政危机；其缺点是：收费水平难以准确确定；资源可能误置，不能作为处理危机的工具；管理成本高且复杂。一、市场化工具一、市场化工具l管制与放松管制管制是一种活动过程，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行，并由政府部门或特别的机构来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管

42、制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。主要是：放松对定价权的管制；逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；放宽或取消进入市场的规制等。放松管制并非不要政府的必要干预。管制所需的信息较少，较容易实施与管理，成本较低，效果具有直接性，更适应于作为处理危机的工具。但是管制会限制自愿性和私人活动，可能导致经济务效率；放松管制可以使服务多样化，通过削减行政费用来减轻国民负担，并且在宏观上由于减低收费水平和使服务多样化扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。但是不易操作，会遭到既得利益集团的反对。一、市场化工具一、市场化工具l合同外包合同外包也称合同出租、竞争招标、指的市政府确定某种公共服务项目

43、的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它以合同双方当事人协商一致为前提，都以平等主体进入市场。政府靠合同监督绩效，而不是靠强迫。主要的如：清理垃圾，救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务。合同承包形式中：政府的理想角色是：评估公共物品和服务的需求状况；向私人部门购买物品和服务来提供给公众；检测和评估所购买的物品和服务。合同外包是提高服务水平缩小政府规模的重要途径，是降低成本，节约开支的主要手段。缺点是可能存在腐败和寻租行为；或形成对承包商的依赖，一旦经营不善会对公众利益造成损失。一、市

44、场化工具一、市场化工具l分权与权力下放主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来赋予执行者更大的自主权。主要是中央及地方的关系，又涉及中央政府内部上下级关系。分权体现了决策与执行的相分离，它超越了层级节制的传统集权模式，实行参与管理，分散部门权力，注重公共部门人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性工作。分权的一种方式是通过财政分权来实现。作为政策工具，分权与权力下放给下级组织和人员以自主权，有利于发挥他们的积极性和创造力，可以在决策和执行之间达到制衡。但是不能一味追求放权，分权与权力下放应该有底线。否则会有新的集权，形成腐败。一、市场化工具一、市场化工具l内部市场其最大特点是将提供公共物品

45、和服务的政府部门人为的划分为生产者和购买者。即在政府内部有“生产者”与“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以要求提供公共服务。其运用相当普遍，在社会服务中运用最广。如英国的行政改革关于-医疗服务的内部市场。内部市场的条件：（1）要明确划分生产者和消费者（2）内部市场主体要签订合同或契约；（3）建立一定的付费制度和会计制度做保障。作为一项新的政策工具，运作起来需要许多条件来支持，需要政府的一种契约意识和平等的竞争环境、高素质的管理人员和完备的信息管理系统。一、市场化工具一、市场化工具l产权交易产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物

46、品和服务领域建立市场。如污染防治，出租车拍照的拍卖。产权交易的最大优点是创造了市场，使竞争机制引入公共物品和服务的供给，而且很灵活，其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，也是一种不公平的工具二、工商管理技术二、工商管理技术l战略管理技术公共部门的战略管理是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。战略管理的最大价值在于它能使组织的使命、目标和方法连接起来，并利用可获取的资源来实现目标作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。但它需要花费大量的管理性时间和分析

47、性资源，同时战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，这会产生政治上的困境。二、工商管理技术二、工商管理技术l绩效管理技术所谓政府的绩效管理，就是通常说的“政绩考察”和“政绩评估”，即“看政绩用干部”的管理制度。其目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，他更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织成员从个人开始，以致个别部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。优点是每个人都能有积极性和主动性；不足是绩效指标量化较难，可行性有待检验。二、工商管理技术二、工商管理技术l顾客导向技术公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理借鉴过来，其基本取向是：（1）以顾客为

48、中心，开展活动和提供服务；（2）以追求顾客满意为基本精神；（3）以社会和顾客的期待为理想目标。这些被引入到了公共管理部门。相对于政府的“顾客”主要是指，公共物品和服务的最终使用者以及公共物品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的技术是“倒金字塔式的”方式，政府关注的“顾客”是公众的需要，提供“回应式”服务，政府的一切职能、行为和改革都要围绕“顾客”来展开，以顾客满意为政府考核的尺度。作为政策工具，顾客导向技术以“顾客至上”来提供公共物品和服务，并注重互动。二、工商管理技术二、工商管理技术l目标管理技术政府的目标管理就是通过预先设计的政府目标，激励和引导政府部门和公众人员的管理行为，并对这种行为实

49、施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总目标，转化为政府工作目标，协调发展、突出政府工作重点。其优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公共部门的效率；通过目标分解，可以增强部门之间的沟通协调，保证政令畅通，强化行政权威；缺点是，构建目标体系较难，尤其是在公共组织中。二、工商管理技术二、工商管理技术l全面质量管理作为政策工具，全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构中，使政府机构提供的公共物品和服务全面、优质。其优点是：改进政府的所提供的服务质量；激发工作人员的积极性；缺点是：作为一种新的思维方法，人们接受并运用会需

50、要一个过程。二、工商管理技术二、工商管理技术l标杆管理技术标杆是一种业绩标准。这种标准可能使组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他原因而订立的。标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的。l企业流程再造技术政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃的重新思考和重新设计组织的任务，提供公共产品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。三、社会化手段三、社会化手段l社区治理作为一种重要的政策工具，主要是开发和利用社区文化资源、人力资源等，在社区内提供各种公共服务。优点是：不花或少花政府的钱；调动公民的积极参与，受到广泛