mpa公共管理讲义-政府职能与政府失灵.ppt

1、一、政府职能的界定一、政府职能的界定 二、政府失灵的原因及表现二、政府失灵的原因及表现 三、三、政府失灵的矫正政府失灵的矫正 第1页，共32页。l（广义）（广义）泛指一切国家政权机关，如立法机关、行政泛指一切国家政权机关，如立法机关、行政机关、司法机关以及一切公共机关；机关、司法机关以及一切公共机关；l（狭义）（狭义）专指一个国家的中央行政机关和地方行政机关；专指一个国家的中央行政机关和地方行政机关；l（中义）（中义）指的是中央和地方行政机关及其他带有政府性质指的是中央和地方行政机关及其他带有政府性质的公共机构，这些公共机构同样具有政府的本质属性，即的公共机构，这些公共机构同样具有政府的本质属

2、性，即公共性与服务性公共性与服务性。第2页，共32页。p亚里士多德认为：城邦的精神需要依靠政府的存在。构成城邦精神灵魂主要有三大职能，议事、行政和审判（司法）机能。亚里士多德：政治学，北京，商务印书馆，（1997），215页。p中世纪时代，阿奎那认为世俗政府的职能主要有三项：一是提供丰裕的经济条件；二是维持和平；三是保持私有制。阿奎那政治著作选，马清槐译，北京，商务印书馆，（1982），“译者前言”，第7页。p 马克思和恩格斯认为，从大的角度看，政府有政治统治和社会管理职能，政治统治职能看是政府职能的核心，社会管理职能是政府存在的基础和前提。马克思恩格斯选集（第3卷），北京，人民出版社，（19

3、95），第523页。第3页，共32页。l费边社会主义的思想家费边社会主义的思想家认为，政府除了在经济上给予人们以最低标准的保认为，政府除了在经济上给予人们以最低标准的保证，承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中，解决公民证，承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中，解决公民的教育、医疗等问题。的教育、医疗等问题。肖伯纳主编：费边论丛，北京，生活读书新知三联书店，（1958），265-273页。约翰约翰罗尔斯罗尔斯强调政府还应当确保一种社会最低受惠值。罗尔斯把政府分成了配强调政府还应当确保一种社会最低受惠值。罗尔斯把政府分成了配给、稳定、转让和分配等四个部门，即规定了政府机

4、构的四种职能。给、稳定、转让和分配等四个部门，即规定了政府机构的四种职能。美约翰罗尔斯：正义论，北京，中国社会科学出版社，（2003），276277页。罗伯特罗伯特诺齐克诺齐克强烈抨击国家干预主义的政府职能理论，认为个人权利是不可强烈抨击国家干预主义的政府职能理论，认为个人权利是不可侵犯的，侵犯的，“最弱意义的国家最弱意义的国家”体现了全部的正义体现了全部的正义；政府职能应当仅限于；政府职能应当仅限于“防止暴力、防止暴力、盗窃、欺诈及保证契约履行盗窃、欺诈及保证契约履行”等方面；任何企图超越最弱国家的政治行为都将因为侵犯等方面；任何企图超越最弱国家的政治行为都将因为侵犯公民不做某些事情的权利而

5、得不到道德上的证明。公民不做某些事情的权利而得不到道德上的证明。美 罗伯特诺齐克：无政府、国家与乌托邦，北京，中国社会科学出版社，（1991），第1页。第4页，共32页。p古典自由主义经济理论的代表人物古典自由主义经济理论的代表人物亚当亚当斯密斯密主张政府实行不干预政策，主张政府实行不干预政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为“管理最少的政府就是最管理最少的政府就是最好的政府，好的政府，”政府的最佳作用只在于这样三大职能：第一，保护社会，使政府的最佳作用只在于这样三大职能：第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使

6、不受社会不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，上任何其他人的侵害或压迫，第三，建立并维持某些公共事业及某第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施些公共设施。英 亚当斯密：国富论，北京，商务印书馆，（1972），252253页。p凯恩斯主义主张扩大政府机能对经济加强干预。政府应当通过宏观的财政政策和货币金融政策对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需要，甚至“举债支出”，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难，增加有效需求，实现高就业率。第5页，共32页。混合经济学家萨缪尔森混合经济学家萨缪尔森从市场失灵的概念出发，把政府职能归纳为确立法律从市场

7、失灵的概念出发，把政府职能归纳为确立法律框架，改善经济效率，促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四个方面框架，改善经济效率，促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四个方面。新自由经济学派弗里德曼新自由经济学派弗里德曼认为，西方国家干预的实践并不成功，它的实认为，西方国家干预的实践并不成功，它的实际效果与预期效果之间有着相当大的差距，更为重要的是，政府干预际效果与预期效果之间有着相当大的差距，更为重要的是，政府干预的过程还包含着对公民个人自由的限制。因此，政府的干预应减少而的过程还包含着对公民个人自由的限制。因此，政府的干预应减少而不是增多不是增多。以詹姆士以詹姆士布坎南为布坎南为代表的公共选择学派提

8、出了代表的公共选择学派提出了“政府失效政府失效”的概念，并指出的概念，并指出政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。美萨缪尔森、诺德豪斯：经济学,北京，北京经济学院出版社,（1996），第552页。美米尔顿弗里德曼等：自由选择：个人声明，北京，商务印书馆，（1974），第27页。美詹姆斯M布坎南：自由、市场和国家80年代的政治经济学，平新乔、莫扶民译，上海，上海三联书店，（1989），第244页。）第6页，共32页。1）政府职能是指以政府为核心的公共组织，依据社会和）政府职能是指以政府为核心的公共组织，依据社会和经济的发展需要而确定的在一定时期内政府的

9、行为方经济的发展需要而确定的在一定时期内政府的行为方向、基本任务和职责范围。向、基本任务和职责范围。2）政府职能是一个因变量。在不同的历史阶段和不同的国政府职能是一个因变量。在不同的历史阶段和不同的国度，对政府职能范畴和职能结构，以及与之相关的诠释度，对政府职能范畴和职能结构，以及与之相关的诠释有不同的要求。有不同的要求。3）政府职能演进变迁一个总的趋势是：由传统社会的阶级统治）政府职能演进变迁一个总的趋势是：由传统社会的阶级统治职能，转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社职能，转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。会服务职能。第7页，共32页。u “国家的存在是经

10、济增长的关键，然而国家又国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源是人为经济衰退的根源”。1u没有国家社会无法管理，然而有了国家却会出现许多棘手的问题。政府没有国家社会无法管理，然而有了国家却会出现许多棘手的问题。政府既是公共利益实现的必要前提，同时又是公共利益实现的威胁。归根结既是公共利益实现的必要前提，同时又是公共利益实现的威胁。归根结底，这样一个公共利益实现的悖论之根源就在于政府利益存在的必然性底，这样一个公共利益实现的悖论之根源就在于政府利益存在的必然性和政府作用的二重性。和政府作用的二重性。1 美道格拉斯C诺思著：经济史中的结构与变迁，陈郁等译，上海：上海三联书店、上

11、海人民出版社1994年版，第20页。第8页，共32页。u “创造权力的人对国家的强大做出了必不可少的贡献；但创造权力的人对国家的强大做出了必不可少的贡献；但质疑权力的人做出的贡献同样必不可少，特别是当这种质质疑权力的人做出的贡献同样必不可少，特别是当这种质疑与私利无涉之时。因为，正是这些质疑权力的人们在帮疑与私利无涉之时。因为，正是这些质疑权力的人们在帮助我们做出判断：究竟是我们使用权力，还是权力使用我助我们做出判断：究竟是我们使用权力，还是权力使用我们？们？”美国总统肯尼迪，1963年，镌刻于哈佛大学肯尼迪政府学院肯尼迪公园南门门柱第9页，共32页。从管理社会公共事务的角度出发从管理社会公共

12、事务的角度出发 ：1 1）按照社会构成三元划分的方式所确定的范围，作为界）按照社会构成三元划分的方式所确定的范围，作为界定现代政府作用边界的基本依据。定现代政府作用边界的基本依据。2 2）依据公共事务）依据公共事务“公益性公益性”的本质，把道德与效能作为的本质，把道德与效能作为界定现代政府作用边界的主要标准界定现代政府作用边界的主要标准。第10页，共32页。现代市场经济条件下的政府职能现代市场经济条件下的政府职能1）确定制度框架）确定制度框架 建立并实施保证市场机制正常运行所需建立并实施保证市场机制正常运行所需要的法律制度；维护竞争秩序，防止垄断，保证市场机要的法律制度；维护竞争秩序，防止垄断

13、，保证市场机制正常地发挥作用。制正常地发挥作用。2）调控宏观经济）调控宏观经济 通过制定经济计划、确定经济中长通过制定经济计划、确定经济中长 期期目标、指引经济发展方向以及通过各种必要公共政策，目标、指引经济发展方向以及通过各种必要公共政策，对经济活动进行有效干预，使总供给和总需求趋于基对经济活动进行有效干预，使总供给和总需求趋于基本平衡。本平衡。第11页，共32页。3）提供公共物品和服务）提供公共物品和服务 公共物品包括：国防和公共安全系统公共物品包括：国防和公共安全系统 ；公共福利；公共福利系统系统 ；公共卫生系统；公共卫生系统 ；公共教育系统；公共教育系统 ；公共基础设施系统；公共基础设

14、施系统 ；公共文化；公共文化事业和娱乐休闲设施事业和娱乐休闲设施 ；环境保护；环境保护 ；从事基础研究、前沿学科和有战略意；从事基础研究、前沿学科和有战略意义研究创造的科研机构义研究创造的科研机构 。公共服务职能：政府在保障公民的基本社会需。公共服务职能：政府在保障公民的基本社会需要、方便公民的工作生活等方面所负有的职责和应发挥的作用。要、方便公民的工作生活等方面所负有的职责和应发挥的作用。4）协调和解决社会冲突，特别是群体冲突）协调和解决社会冲突，特别是群体冲突 政府充当社会的仲裁角色，政府充当社会的仲裁角色，以超越各个经济主体或社群之上的公共利益代表者的身份来进行以超越各个经济主体或社群之

15、上的公共利益代表者的身份来进行协调，并以法治的方式有效化解群体矛盾，维护社会正义和社会协调，并以法治的方式有效化解群体矛盾，维护社会正义和社会公平，保护弱势群体利益，促进社会稳定和协调发展。公平，保护弱势群体利益，促进社会稳定和协调发展。第12页，共32页。5 5）治理外部性）治理外部性 外部性是指外部性是指是指一个经济主体不经交易而对其它经济主是指一个经济主体不经交易而对其它经济主体施加的收益或成本体施加的收益或成本 分为正外部性和负外部性，或称为外部正效分为正外部性和负外部性，或称为外部正效应和外部负效应。政府应通过补贴或直接的公共部门的生产来推进应和外部负效应。政府应通过补贴或直接的公共

16、部门的生产来推进外部正效应的产生，通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产外部正效应的产生，通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产生，或弥补外部负效应对社会造成的损失。生，或弥补外部负效应对社会造成的损失。（外部性是影响公共政策发（外部性是影响公共政策发展的重要问题之一）展的重要问题之一）6 6）调节和再分配社会收入）调节和再分配社会收入 政府以公共权力的力量，通过调整生产要政府以公共权力的力量，通过调整生产要素相对价格、税收和财政转移支付、建立社会保障制度等手段，素相对价格、税收和财政转移支付、建立社会保障制度等手段，将不公平的程度限制在社会可以接受的范围之内，实现社会公平将不公平的程度限

17、制在社会可以接受的范围之内，实现社会公平目标，保持社会稳定，并为市场经济的健康协调发展提供良好的目标，保持社会稳定，并为市场经济的健康协调发展提供良好的社会环境。社会环境。（关于三次分配的机制与目标）（关于三次分配的机制与目标）第13页，共32页。（一）（一）政府失灵的概念政府失灵的概念 u萨缪尔森：萨缪尔森：当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配。道德上可接受的收入分配。11 u沃尔夫：沃尔夫：由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本

18、与低效率和分配不公。政府活动的高成本与低效率和分配不公。22 u公共选择学派：公共选择学派：个人对公共物品的需求在现代民主政治中得不到很好地个人对公共物品的需求在现代民主政治中得不到很好地满足，政府在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出满足，政府在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出或者规模过大，运行效率偏低，政府预算出现偏差。或者规模过大，运行效率偏低，政府预算出现偏差。331美萨缪尔森，诺德豪斯：经济学，高鸿业译，北京：中国发展出版社，（1992），第189页。2美查尔斯沃尔夫：市场或政府不完善的可选事物间的抉择，谢旭译，北京：中国发展出版社，（1994），第56页

19、。3公共选择学派第14页，共32页。p 政府失灵是政府对经济社会事务干预过多政府失灵是政府对经济社会事务干预过多或干预不力，或实施了错误的干预，或干预不力，或实施了错误的干预，其结果其结果不但没有很好地促进经济和社会发展，反而不但没有很好地促进经济和社会发展，反而造成政府或是规模过度扩张、寻租活动增多、造成政府或是规模过度扩张、寻租活动增多、交易成本加大，或是政府管理失效或低效，交易成本加大，或是政府管理失效或低效，社会经济效率低下，社会资源难于实现优化社会经济效率低下，社会资源难于实现优化配置配置。第15页，共32页。1 1）即使政府是公正无私的，也会因为判断失误和技）即使政府是公正无私的，

20、也会因为判断失误和技 术能力缺失等原因导致干预失误。术能力缺失等原因导致干预失误。2 2）政府实际上并不是公正无私的，组成政府机构的各）政府实际上并不是公正无私的，组成政府机构的各 层官员也是层官员也是“经济人经济人”，而且政府自身也是利益群体。，而且政府自身也是利益群体。3 3）政府是一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组）政府是一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组 织都可能导致低效率。织都可能导致低效率。4 4）政府成本与收益的分离使政府缺乏竞争机制，导）政府成本与收益的分离使政府缺乏竞争机制，导 致官僚机构低效率。致官僚机构低效率。第16页，共32页。政府政策与工作的低效政府政策与工作的低

21、效 政府部门的自我扩张政府部门的自我扩张 公共产品供给低效率公共产品供给低效率 寻租及腐败寻租及腐败 第17页，共32页。l 政府和市场的供给范围界分不清；政府和市场的供给范围界分不清；l 中央与地方政府之间的供给范围划分不明；中央与地方政府之间的供给范围划分不明；l 政府供给公共产品浪费与短缺并存；政府供给公共产品浪费与短缺并存；l 公共产品质量低下公共产品质量低下 第18页，共32页。p权力寻租活动是指权力控制者借助权力寻求和获取个人最大利益或是对权力寻租活动是指权力控制者借助权力寻求和获取个人最大利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动存在的前提是政府权力既得利益进行再分配的

22、非生产性活动。寻租活动存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入。对市场交易活动的介入。p权力寻租分为三种类型：权力寻租分为三种类型：一是通过政府规制的寻租；一是通过政府规制的寻租；二是通过关税和进出口配额的寻租；二是通过关税和进出口配额的寻租；三是政府承包中的寻租。三是政府承包中的寻租。1l1美 丹尼斯C缪勒，公共选择理论，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社，（1999），288297页。第19页，共32页。p 寻租活动是对社会资源有效配置的极大破坏：寻租活动是对社会资源有效配置的极大破坏：寻租者为获取租金要付出时间和精力等交易成本，政府为应付寻租者为获取租金要付出时间和精力等交易成本，政府

23、为应付这种行为也要付出交易成本；这种行为也要付出交易成本；寻租者的租金实现是以其他相关生产者和消费者的利益为代价，寻租者的租金实现是以其他相关生产者和消费者的利益为代价，这一代价一般大大超过寻租者的租金所得，因而导致公共利益这一代价一般大大超过寻租者的租金所得，因而导致公共利益的净损失；的净损失；寻租活动严重破坏市场协调机制，导致市场配置资源低效或无效。寻租活动严重破坏市场协调机制，导致市场配置资源低效或无效。第20页，共32页。u 市场化改革市场化改革u 分权分权 u 厉行法治与道德教化厉行法治与道德教化 u 促进政府与公民社会的合作促进政府与公民社会的合作 第21页，共32页。u深化资源配

24、置中的市场化改革深化资源配置中的市场化改革 真正使市场机制在资源配置中起基础性和主导性作用真正使市场机制在资源配置中起基础性和主导性作用 ，切断政府官员行，切断政府官员行政干预的渠道。政干预的渠道。u公共服务市场化公共服务市场化 实现形式：付费制实现形式：付费制 、合同制（外包和内包）、合同制（外包和内包）u 推行政府人员雇员制推行政府人员雇员制 在高级文官尤其是执行局主管的任用上，采用业绩合同制、职位开放制、视绩效在高级文官尤其是执行局主管的任用上，采用业绩合同制、职位开放制、视绩效而设定有弹性的酬金与业绩奖励制度。而设定有弹性的酬金与业绩奖励制度。u 强化政府官员任用的竞争机制强化政府官员

25、任用的竞争机制 在一般政府官员的录用在一般政府官员的录用、考核、晋升、人事任免等方面引入和强化竞争机制；、考核、晋升、人事任免等方面引入和强化竞争机制；执行主执行主管可以以契约方式雇佣临时人员，竞争上岗，根据绩效评估发放薪金和奖励，管可以以契约方式雇佣临时人员，竞争上岗，根据绩效评估发放薪金和奖励，并决定去留。并决定去留。第22页，共32页。政府向社会组织分权政府向社会组织分权 政府系统内部的分权政府系统内部的分权 政府体制中自上而下的分权政府体制中自上而下的分权第23页，共32页。1 1 必须厉行法治以制约政府权力必须厉行法治以制约政府权力 l 制约行政立法权，防止政府不当行为合法化；制约行

26、政立法权，防止政府不当行为合法化；l 强化行政程序公开，限制政府的自由裁量权；强化行政程序公开，限制政府的自由裁量权；l 加快行政合同立法，规范政府在合同中的特权加快行政合同立法，规范政府在合同中的特权 。第24页，共32页。政府官员的工作在如下两个方面拥有自主性：政府官员的工作在如下两个方面拥有自主性：一是无论有多少法规制度来规制约束官员们的行为，他们在其具体工作中总会不同程度地握有行使其相应权力自由裁量权；二是他们还有对自己在工作中投入智力、精力、创造力和体能的程度，以及负责和尽责程度的主动权。l因此，各级政府官员自身的正义感、责任心、奉献精神等伦理良知的水准，与他们因此，各级政府官员自身

27、的正义感、责任心、奉献精神等伦理良知的水准，与他们的工作表现和工作成效密切相系。的工作表现和工作成效密切相系。l政府官员道德伦理素养不足或低下不仅会导致工作的低效率和低效能，还有可能使政府官员道德伦理素养不足或低下不仅会导致工作的低效率和低效能，还有可能使他们的行为偏离公共利益，趋向他们的行为偏离公共利益，趋向“权力寻租权力寻租”，以权谋私。，以权谋私。第25页，共32页。n麦金太尔认为，规则只有在和美德联系时才有意义。麦金太尔认为，规则只有在和美德联系时才有意义。因为，“规则作为自然法的消极戒律，仅仅起着对某种类型的生活划定边界的作用，而这么做，只能部分地定义所追求的善的种类。”1 1 美阿

28、拉斯太 麦金太尔：三种对立中的道德价值观，北京：中国社会科学出版社1999年版，第140页。n弗朗西斯弗朗西斯福山认为，福山认为，“法律、契约和理性经济为后工业社会的稳定和繁荣提供了必要的基础，但还必须用相互关系、道德义务、对群体的责任以及信任来激活它们。”这样的道德伦理“不是现代社会的过时现象，而是现代社会成功的先决条件。”1 1 美弗朗西斯福山：信任、社会美德与创造经济繁荣，海南：海南出版社2001年版，第14页。第26页，共32页。为此，需要为此，需要1）加强对政府工作人员道德义务、职业伦理、良知和荣誉方面的教加强对政府工作人员道德义务、职业伦理、良知和荣誉方面的教育，这样的教育能使政府

29、官员促进和发扬符合道德要求的情感、育，这样的教育能使政府官员促进和发扬符合道德要求的情感、意志和信念，坚守公共精神，遏制和防止违背道德要求的情感、意志和信念，坚守公共精神，遏制和防止违背道德要求的情感、欲望和冲动欲望和冲动。2）利用舆论工具对政府机关及其工作人员的不法行为或不道德行利用舆论工具对政府机关及其工作人员的不法行为或不道德行为予以披露，形成一种维护正义良知的意识形态和道德环境，为予以披露，形成一种维护正义良知的意识形态和道德环境，使政府工作人员自觉追求高层次的精神需要使政府工作人员自觉追求高层次的精神需要，自觉放弃并抵制，自觉放弃并抵制腐败行为。腐败行为。第27页，共32页。u 矫正

30、政府失灵必须实行有效的制约；矫正政府失灵必须实行有效的制约；u 公民对公共事务管理的知情权、表达权、监督权、批评权和公民对公共事务管理的知情权、表达权、监督权、批评权和 参与权是防止和矫正政府失灵的重要保证；参与权是防止和矫正政府失灵的重要保证；u 促进公民的参与，促进公民社会与政府的互信和良促进公民的参与，促进公民社会与政府的互信和良 性互动，实现合作共治是矫正政府失灵的必由之路。性互动，实现合作共治是矫正政府失灵的必由之路。第28页，共32页。&公共选择理论；公共选择理论；&委托人委托人/代理人理论；代理人理论；&交易成本理论；交易成本理论；&社会构成三元划分理论；社会构成三元划分理论；&治理与善治理论；治理与善治理论；第29页，共32页。社会资本理论；社会资本理论；政府失灵理论；政府失灵理论；协商民主理论；协商民主理论；绩效管理理论；绩效管理理论；新公共服务理论新公共服务理论第30页，共32页。l 13813902827 8368 6637（办）（办）l 电邮地址电邮地址： ncl_ 第31页，共32页。l演讲完毕，谢谢观看！第32页，共32页。