第三讲和第四讲行政组织与行政改革课件.ppt

1、Contents行政组织的基本类型2非正式组织4行政组织的涵义、特征和要素3 1行政组织的结构及其设置原则3 3 行政机构的改革5一就静态讲，就静态讲，主要主要指为推行政务，指为推行政务，依据宪法和法律依据宪法和法律组建的国家行政组建的国家行政机关体系，即政机关体系，即政府行政组织。府行政组织。就动态讲，就动态讲，行政行政组织指为完成行组织指为完成行政管理任务而进政管理任务而进行的组织活动和行的组织活动和运行过程。运行过程。行政组织行政组织是是静态组织结构静态组织结构和和动态组织活动过程动态组织活动过程的统一的统一。一、行政组织的涵义、特征和要素一、行政组织的涵义、特征和要素(一一)行政组织的

2、涵义行政组织的涵义我国政府行政组织包括中央人民政我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。府和地方各级人民政府。(二)行政组织的特征行政组织作为国家政权组织之一,首先是一个政治控制机构行政组织的政治控制职能和社会管理职能只能通过一个结构严密的组织系统去实施系统性任何行政组织的政治职能都是以其社会公共事务管理职能为基础.公共性政治性国家的强制力是组织系统实施其各种职能的保障.权威性行政组织的行政组织的基本构成要素基本构成要素包括以包括以下六个方面下六个方面：组织目标组织目标机构设置机构设置权责体系权责体系法规制度法规制度物质因素物质因素人员构成人员构成组织目标：组织目标：组织赖以建立和

3、存在的前提组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出和基础，也是组织活动的出发点和归宿。发点和归宿。机构设置：机构设置：机构是达成组织目标的载体，机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心织机构是行政组织建设的核心内容。内容。权责体系：权责体系：行政组织内部权利分配、权行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、序、沟通渠道及各种机构、岗位在组织中的地位、作用。岗位在组织中的地位、作用。人员构成：人员构成：行政人员的素质及其组成行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个结构

4、，是行政组织的一个重要因素重要因素法规制度：法规制度：行政组织依法行政的根本行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部法、编制法以及组织内部的各项具体法规。的各项具体法规。物质因素：物质因素：指行政经费、办公场所、指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动办公设备等行政管理活动必需的物质条件。必需的物质条件。(四四) 与其它组织的区别与其它组织的区别(行行政组织的比较特征政组织的比较特征) 与政党组织的区别 与权力机构区别 与司法机构区别党的领导强调政治上党的领导强调政治上,思思想上的领导想上的领导管理对象和业务范围管理对象和业务范围不同不同二二

5、、行政组织的基本种类行政组织的基本种类 按作用不同按作用不同 领导机构领导机构 职能机构职能机构 监督机构监督机构 辅助机构辅助机构 咨询机构咨询机构 派出机构派出机构 按行政组织管辖范围不同按行政组织管辖范围不同 中央行政组织中央行政组织 地方各地方各级行政组织级行政组织 按决策人数多少分按决策人数多少分 首长制首长制 委员会制委员会制 按行政组织内部权力分配的集散程度 中央集权组织 地方分权组织按作用不同行政组织的种类分为按作用不同行政组织的种类分为:1领导机构：领导机构：是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键。3监督机构监督机构:对对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构。2职

6、能机构：职能机构：是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点。按作用不同行政组织的种类分为按作用不同行政组织的种类分为:4辅助机构：辅助机构：协助行政首长的领导而设置的各种办事机构。6派出机构：派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。5咨询机构：咨询机构：由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是：调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助决策信息机构：信息机构：负责信息的搜集、负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。加工、传递、贮存的服务机构。如统计局、情报室、如统计局、情报室、 档案室等。档案室等。三、行政组织的结构及其设置原则

7、( (一一) )行政组织结构的涵义行政组织结构的涵义 行政组织结构是行政组织各组成要素之间的相互行政组织结构是行政组织各组成要素之间的相互配合配合, ,排列组合方式排列组合方式. . ( (二二) )行政组织的纵向和横向结构行政组织的纵向和横向结构 行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构一个行政组织内部上下级之间领导与服从的关系结构一个行政组织内部上下级之间领导与服从的关系结构. . 行政组织的横向结构行政组织的横向结构是对行政组织的横向划分是对行政组织的横向划分, ,即在行政组织的同一个层即在行政组织的同一个层次中各部门之间的组合方式次中各部门之间的组合方式. . (三三)我国现行的行政组织结

8、构我国现行的行政组织结构结构合理结构合理, 运转灵活的行运转灵活的行政组织是实现行政目标政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要、提高行政效率的重要组织保证。组织保证。行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构 管理层次与管理幅度的关系 管理幅度 反比例关系 管理层次 典型结构分析n典型结构分析 尖型结构尖型结构 特点特点:集权的结构集权的结构 优点优点:有利于强有力有利于强有力的控制的控制 缺点缺点:沟通渠道单一沟通渠道单一,不利于发挥下级的主不利于发挥下级的主动性和积极性动性和积极性. 适用条件适用条件:以执行性以执行性为主的基层组织为主的基层组织行政首长A部门主管B部门主管部门职员c部门职员a

9、部门职员b部门职员dn典型结构分析 扁型结构扁型结构 特点特点:分权的分权的结构结构 优点优点:沟通渠沟通渠道多样化道多样化,利利于发挥下级的于发挥下级的主动性和积极主动性和积极性性.符合组织符合组织人性化的要求人性化的要求. 缺点缺点:有可能有可能会导致软弱的会导致软弱的行政控制行政控制. 适用条件适用条件:科科研教学机构和研教学机构和制定政策性组制定政策性组织织.行政首长A业务主管专业人员B业务主管幕僚职员a职员e职员b 职员c 职员d职员f 职员g 职员h顾问专业人员幕僚顾问管理幅度与层次是影响行政机管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾

10、，做到：须同时兼顾，做到：幅度适当，层次少而精幅度适当，层次少而精。行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构 层次管理原则即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。 一层管理一层原则实行分层管理，层层负责。总结总结:直线型结构特点直线型结构特点:行政组织的纵向结构，管理学上称为直线行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。式结构。 它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点；它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点； 但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点。但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点。行政组织的横向结构行政组织的横向结构 职能部门化

11、 区域部门化 行业和产品部门化 服务对象部门化职能式结构特点职能式结构特点:管理学上称为职能式结构。管理学上称为职能式结构。其优点是：其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是：其缺点是：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。 需要指出的是：需要指出的是：单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成网络式的直代政府一般把二者结合起来。形成网络

12、式的直线职能式结构。线职能式结构。其特点是：其特点是：把行政领导的把行政领导的统一指挥同职能专业部门统一指挥同职能专业部门相结合。相结合。我国政府结构问题所在:中间管理层次太多,组织内部官多兵少;横想分工不合理,职责不明确,造成部门之间的“争功诿过”.四、行政组织设置原则目标原则法制原则完整统一原则行政组织设置原则管理经济的原则 完整统一原则一个国家的政府行政组织各层级、各部门是一个完整的统一体. 针对事权:事权完整 针对人员:观念统一 针对目标:共同的目标和全盘的工作计划 管理经济的原则指国家行政组织结构的简繁恰当,多寡适度. 适应组织职能目标需要 恰当的管理幅度和管理层次首先要“定事” 确

13、定“事的大小” 确定“事的分类”案例分析案例分析：如何设置投资公司的机构？市政府把原来由行政机构审批，发放企业发如何设置投资公司的机构？市政府把原来由行政机构审批，发放企业发展资金的权力让给了金融机构，所以成立筹备小组准备建立投资公司，展资金的权力让给了金融机构，所以成立筹备小组准备建立投资公司，由其负责纺织，化工，冶金及全市的小型企业的投资工作。上级要求这由其负责纺织，化工，冶金及全市的小型企业的投资工作。上级要求这个小组尽快拿出公司机构设置的方案，小组连夜进行讨论，会上有很多个小组尽快拿出公司机构设置的方案，小组连夜进行讨论，会上有很多争议。小组组长老许（原搞金融）主张按投资工作职能的特点

14、来设置职争议。小组组长老许（原搞金融）主张按投资工作职能的特点来设置职能部门，按老许的方案可以设投资预测处，项目引进处，审核处，投资能部门，按老许的方案可以设投资预测处，项目引进处，审核处，投资监督处，信托业务处五个部门。老许认为这样设置可以充分发挥职能特监督处，信托业务处五个部门。老许认为这样设置可以充分发挥职能特点。负责人事工作的刘珍提出，如果按老许这样设置势必需要大量熟悉点。负责人事工作的刘珍提出，如果按老许这样设置势必需要大量熟悉化工，冶金，纺织的专业技术人员，但目前这方面的人才很难调入。曾化工，冶金，纺织的专业技术人员，但目前这方面的人才很难调入。曾在工业系统工作的老李认为可以按照行

15、业特点分设化工投资处，纺织投在工业系统工作的老李认为可以按照行业特点分设化工投资处，纺织投资处，冶金投资处，小型企业投资处四个部门这样做针对性强，易掌握资处，冶金投资处，小型企业投资处四个部门这样做针对性强，易掌握行业投资的特点，又可以缓解专业技术人员很难调入的矛盾。但有人提行业投资的特点，又可以缓解专业技术人员很难调入的矛盾。但有人提出反对意见，认为这样设置机构，会使一个处集众多的职能于一身，会出反对意见，认为这样设置机构，会使一个处集众多的职能于一身，会感到事情多，职能特点差，工作难以统一管理。于是小组有同志建议采感到事情多，职能特点差，工作难以统一管理。于是小组有同志建议采取一个折中的方

16、案，就是在老许提出的每一个职能处下再设四个行业室，取一个折中的方案，就是在老许提出的每一个职能处下再设四个行业室，如此一来，既能体现职能特点又能体现行业特点，可以统筹安排工作。如此一来，既能体现职能特点又能体现行业特点，可以统筹安排工作。但有人认为，这样做机构臃肿，影响效率。大家认为这三种方案都不理但有人认为，这样做机构臃肿，影响效率。大家认为这三种方案都不理想，决定不下。想，决定不下。问题：请运用行政组织设计的有关原理说明：问题：请运用行政组织设计的有关原理说明：这三种方案中，你趋向于哪种？为什么？这三种方案中，你趋向于哪种？为什么？有没有更好的方案，为什么？有没有更好的方案，为什么？未来政

17、府组织发展趋势案例:矩形组织管理模式 1988年汉城奥委会的组织模式.最重要的特点在于非等级制. 现代行政组织的扁平化和团队化趋势团队化特点:目标明确、界限不明、角色分工明确以及规则适中.理论来源资料介绍理论来源资料介绍: :关于行政组织理论关于行政组织理论行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派古典行政组织理论古典行政组织理论泰罗泰罗、法约尔法约尔、韦伯韦伯行为科学组织理论行为科学组织理论梅奥梅奥、巴纳德巴纳德、西蒙西蒙现代组织理论现代组织理论卡斯特、劳伦斯等卡斯特、劳伦斯等未来组织理论发展趋势未来组织理论发展趋势巴拉密的巴拉密的柔性组织柔性组

18、织古典时期古典时期行为主义时期行为主义时期现代现代未来未来资料一资料一 （一）（一）古典行政组织理论：古典行政组织理论： 这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。科学管理组织理论科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；准化、规范化的工作方式；行政管理组织理论行政管理组织理论着重研究组织着重研究组织要素和原则，提

19、出了分工协作，权责一致，命令统一，分权要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等适当等1414项原则；项原则；科层组织理论科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。录用、以职定薪等思想。古典组织理论的共同特点是：从古典组织理论的共同特点是：从制度规范制度规范的角度的角度研究行政组织，侧重对组织内部的研究行政组织，侧重对组织内部的静态静态研究，忽视了社会环境对组织的影响研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。等。官僚组织体系是以权力基础，韦伯

20、勾画官僚组织体系是以权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列特征出理想的官僚组织模式，具有下列特征: 1合理的分工合理的分工:明确划分每个组织成员明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工种分工. 2组织的结构组织的结构:是由上而下是由上而下逐层控制的权力体系。在组织内，按照逐层控制的权力体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服地位的高低规定成员间命令与服 从的从的关系。关系。 3强调人与工作的关系，成员强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。间只有对事的关系而无对人的关系。4成员的选用与保障：每一职位均根成员

21、的选用与保障：每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公契约原则，经公 开考试合格予以使用，开考试合格予以使用，务求人尽其才。务求人尽其才。 5专业分工与技术专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技的工作范围及权责，并不断通过技 术术培训来提高工作效率。培训来提高工作效率。 6成员的工资成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其与升迁制度，使成员安心工作，培养其 事业心。事业心。 韦伯认为，具有上述六韦

22、伯认为，具有上述六项特征的组织可使组织表现出高度的理项特征的组织可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能性化，其成员的工作行为也能 达到预达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。期的效果，组织目标也能顺利的达成。韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为官僚组织指官僚组织指 明了一条制度化的组织准明了一条制度化的组织准则，这是他在管理思想上的最大贡献。则，这是他在管理思想上的最大贡献。 资料二（二）（二）行为科学组织理论：行为科学组织理论：主要有：主要有：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以巴纳德为代

23、表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。以西蒙为代表的决策过程组织理论。 人际关系组织理论人际关系组织理论偏重于对组织成员偏重于对组织成员需求和行为动机需求和行为动机的研究；的研究；组织平衡理论组织平衡理论重视重视正式组织和非正式组织正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡个体与群体的平衡研究；研究；强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。行为科学组织理论的共同特点：行为科学组织理论的共同特点： 以组织中以组织中人的问题人的问题为中心，

24、从为中心，从动态动态的角度研究的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。资料三 （三）（三）现代组织理论现代组织理论2020世纪世纪6060年代，组织理论的研究引进年代，组织理论的研究引进系统论、控制系统论、控制论、信息论论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。的发展阶段。主要有：主要有：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论系统分析组织理论；以劳伦斯、伍德沃德为代表的以劳伦斯、伍德沃

25、德为代表的权变组织理论权变组织理论。系统组织理论系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。权变组织理论权变组织理论主张主张“ 如果如果那么那么”的函数关系。的函数关系。认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。成不变的组织模式。资料四 未来组织设计上的趋势未来组织设计上的趋势为了适应知识经

26、济的变化，为了适应知识经济的变化， 管理学家巴拉密提出管理学家巴拉密提出了了“ 柔性组织柔性组织” 的概念：的概念：柔性组织指的是：柔性组织指的是：在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断地作出反应以及适时根据可预期变化迅速调整自身能力的组地作出反应以及适时根据可预期变化迅速调整自身能力的组织。织。从本质上看，柔性组织承袭了权变理论的思想，强调激发创从本质上看，柔性组织承袭了权变理论的思想，强调激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本点。造力和关心知识是柔性组织设计的基本点。第四讲 行政改革一、行政改革基本含义、必然性及本质二、中

27、国行政机构的改革三、评价机构改革的经验行政改革的基本含义和必然性行政改革是政府为了适应变化了的行政管理外部生态环境的需要,而有意识地对行政管理从结构、功能、过程到行为方式诸方面进行变革的活动. 时代发展的需要 对经济发展的适 应 行政管理科学化和现代化的要求政府改革的本质政府、市场与社会的关系和角色分工职能变化和机构变革关系行政职能是行政组织建设的依据、前提和基础。要机构改革必须从根源出发，重新界定行政职能-确定政府、市场、社会三者关系的定位和合理的职能的分工历次中国行政机构的改革 分析机构膨胀的弊端 机构恶性循环的原因探析 过去经验的总结分析机构膨胀的弊端人浮于事,冗官多多官员泛滥,财政吃紧

28、不计成本,资源浪费能力低下劳伦斯T彼得升官病-彼得原理机构恶性循环的原因探析 政府机构会自我繁殖 经济体制的制约 行政体制的制约 人事体制的制约 机构编制的软约束 社会其他因素冗员定律冗员定律(最有名最有名)冗员之一冗员之一:官员会制造官员官员会制造官员冗员之二冗员之二:三流上司，四流下三流上司，四流下属属 行政机构存在的时间越长行政机构存在的时间越长,人人员素质越低下员素质越低下行政机构开会时间长短与会行政机构开会时间长短与会议的重要性成反比议的重要性成反比行政机构外表越豪华行政机构外表越豪华,行政效行政效率越低下率越低下财不露白原则财不露白原则恋栈者心理恋栈者心理1957年.诺斯科特帕金森过去经验的总结 机构改变的关键在于转变政府的职能. 机构精简后富余人员能否妥善安排,是机构改革的组织保障 机构改革的基本要求是综合配套,整体推进.