公共部门绩效管理课件.ppt

1、行政管理专题研究专题内容第七讲：公共部门绩效管理研究第八讲：行政问责研究第九讲：城乡统筹发展问题研究第十讲：医药卫生体制改革第十一讲：公共行政中的危机管理第十二讲：社会管理研究第七讲 公共部门绩效管理研究基本框架一、绩效的基本概念二、绩效管理的基本概念三、国外的相关理论和经验四、我国公共部门绩效管理的现状五、当前公共部门绩效管理存在的问题六、改革的重点方向七、地方政府绩效管理制度革新的压力传导机制研究一、绩效的基本概念绩效的内涵绩效的内涵绩效（Performance）的中文释义是“执行、实现、行为、功绩、成绩”。从管理学的角度看，是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出

2、，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效实现应在个人绩效实现的基础上，但是个人绩效的实现并不一定保证组织是有绩效的。如果组织的绩效按一定的逻辑关系被层层分解到每一个工作岗位以及每一个人的时候，只要每一个人达成了组织的要求，组织的绩效就实现了。二、绩效管理的基本概念（一）定义绩效管理(performance management) 是利用绩效信息协同设定统一的绩效目标进行资源配置与优化顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程。（二）绩效管理的发展历程绩效管理的发展历程绩效管理的发展历程主要经历了三个阶段，即传统的绩效管理阶段、以质量为中心的绩效管理阶段、

3、战略绩效管理阶段。（三）绩效管理系统的构成（三）绩效管理系统的构成1、绩效目标和计划2、绩效实施与管理3、绩效考核与评价4、绩效沟通和反馈5、绩效申诉6、绩效结果的运用（四）绩效管理的的工具（四）绩效管理的的工具1、目标管理法（MBO, management by objectives）2、标杆管理法（Benchmarking）3、关键绩效指标考核法(KPI, key performance indicator)4、平衡记分卡(BSC, balanced score card)5、360度考核法(360 Degree Performance Appraisal)（五）绩效管理的认识误区（五）绩

4、效管理的认识误区三、国外的相关理论和经验西方公共部门绩效管理的实践始于20世纪初。但只有到20世纪70年代，公共部门绩效管理与评估才开始全面推行。20世纪90年代以来，公共部门绩效评估在美国、英国、加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得到广泛应用。发达国家绩效管理经验总发达国家绩效管理经验总结：结：1、设立专门的绩效评估机构来组织、领导评估工作的实施，从组织上保障评估工作的落实2、明确考核责任主体建立监督体系3、重视评估程序的科学性，并严格按程序进行绩效评估4、重视评估前的培训5、重视平时考核，平时考核与年终考核相结合6、注重考核者与被考评者之间的双向交流7、定量

5、与定性相结合，评估指标尽量细化8、重视评估结果的运用，充分发挥绩效的激励与监借作用9、考核目的重在改进管理，充分调动工作人员的积极性，重视以评促改，帮助员工自我提高国外国外公共部门公共部门绩效评估的发展趋势绩效评估的发展趋势：1、绩效评估的制度化2、绩效评估的规范化3、绩效评估中的公民导向4、趋向个性化5、评估将集中在可测量的目标上四、我国公共部门绩效管理的现状当前国内基本采用的绩效评估方式当前国内基本采用的绩效评估方式1、与目标管理责任制相结合的绩效评估2、以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估3、专业职能部门开展的政府绩效评估4、以效能监察为主要内容的绩效评估5、与政

6、务督察相结合的绩效评估6、由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估7、引入通用模型进行的绩效评估五、当前公共部门绩效管理存在的问题( (一一) )实践中缺乏相应的制度基础和社会环实践中缺乏相应的制度基础和社会环境境( (二二) )公共部门绩效管理目标模糊，价值取公共部门绩效管理目标模糊，价值取向存在偏差。向存在偏差。( (三三) )偏重于绩效考核，而忽视了绩效管理偏重于绩效考核，而忽视了绩效管理的其它流程。的其它流程。( (五五) )绩效信息沟通不畅绩效信息沟通不畅( (六六) )绩效评估机制不健全绩效评估机制不健全( (八八) )绩效反馈缺乏，考核结果得不到运用。绩效反馈缺乏，考核结果得不

7、到运用。六、改革的重点方向（一）逐步走向制度化、法制化（二）建立直属于政府的专门的绩效考评机构（三）建立合理的绩效考核指标体系（四）改善公共部门绩效于合理的环境建设七、地方政府绩效管理革新动力传导机制研究1.引言20世纪70年代，西方国家政府因为公众压力和财政危机等因素，先后进行了行政体制改革。被称作新公共管理运动。随着中国改革开放的深入以及国际化水平的不断提高，我国各级政府也越来越重视提高行政管理效能。 学界对中国政府全面推行高水平的绩效管理抱有很高的期望。我国政府绩效管理的现状很多学者指出中国绩效管理革新的滞后原因在于缺乏改革所需要的动力关键的原因在于动力的传导机制2.外部动力向内传导不均

8、衡第一，动力传导渠道不畅第二，动力传导不均衡3.动力在内部传导中出现的扭曲和异化压力型体制造成地方政府在绩效管理中的战略目标制定和年度目标分解环节中缺少自主性，缺乏与上级政府和部门的沟通，因而绩效目标往往大大超出组织的能力官员的升迁和任用制度引发了地方政府和基层政府间的“晋升锦标赛”，它在为地方政府带来提高绩效水平的强大动力的同时，又导致地方政府绩效管理走向异化。这主要表现在绩效目标的设定以及考核指标体系的设定等方面。压力型体制也会导致地方政府上下层级之间形成合谋的关系，使得绩效管理的动力在向基层传递过程中诱发绩效考核环节中的组织性欺骗。4.结论第一，从动力的外部传导来说，要在民众与地方政府之

9、间建立起良好的信息沟通和回应机制，使得动力的传导趋向均衡，促使政府在进行绩效管理时以民众的评判和需求作为首要考虑因素。第二 ，重塑内部动力的传导机制，改革那些在动力传导过程中产生扭曲和异化效应的行政体制和制度。第一，加重人民满意度的测评以及它在政府绩效考核中的权重。 第二，推进问责制、尤其是社会问责的实施。第三，在干部选拔作用的制度上，应该逐步引入差额选举和民主选举，应该更多地发挥本地人民代表大会在官员任用上的作用。第四，改进压力型体制。专题四 公共政策执行一、公共政策执行理论研究一、公共政策执行理论研究二、公共政策执行概述二、公共政策执行概述三、公共政策执行的自由裁量与有效性三、公共政策执行

10、的自由裁量与有效性四、公共政策执行中的利益分析四、公共政策执行中的利益分析参考书：参考书：张俊生、陈庆云、张国庆张俊生、陈庆云、张国庆案例导入：“好政策为何难执行：经济适用房政策的执行一、 政策执行的理论研究（一）公共政策执行的含义、特征和作用（一）公共政策执行的含义、特征和作用1 1、政策执行的含义、政策执行的含义公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。策目标转化为政策现实的唯一途径。 所谓公共政策执行就是政策执行主体所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过建立组织机构，运为了实现公共政策目标，

11、通过建立组织机构，运用各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共用各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。政策内容变为现实的行动过程。2、政策执行的特征（1 1）对象的适用性对象的适用性一定的政策只适用于一定的对象一定的政策只适用于一定的对象 要求准确地表达其适用范围要求准确地表达其适用范围 要求政策目标的界定清晰准确。如对要求政策目标的界定清晰准确。如对“消消费者费者”模糊界定导致了执行困惑。模糊界定导致了执行困惑。例如：经济适用房执行中的困惑就是政策例如：经济适用房执行中的困惑就是政策的适用对象的模糊的适用对象的模糊 （2）执行的灵活性（能动性）政策环境的复杂性和

12、客观条件的多变性，政策环境的复杂性和客观条件的多变性，政策往往只是规范某些基本的原则，实现政策往往只是规范某些基本的原则，实现政策目标的权力交给政策执行部门去承担政策目标的权力交给政策执行部门去承担政策执行机构可以采取多种多样的执政策执行机构可以采取多种多样的执行途径。行途径。 注意消极影响注意消极影响（3）执行的有序性 政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性的连续性 着眼于最终目标，立足于阶段性目标着眼于最终目标，立足于阶段性目标 （4 4）执行的协调性 政策执行是各种政策要素在空间上的分配政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程

13、、重组、展开和运动的过程只有协调只有协调才能保证政策的顺利进行才能保证政策的顺利进行文化市场政策、实名制存款政策文化市场政策、实名制存款政策（5 5）执行的时限性 指政策执行中每一个环节都有时间上的要指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。求，还指政策执行进程的及时完成。 目的：目的：克服和防止了政策执行主体行为的克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性随意性和随机性 要求：政策执行不能急速地进行或过于缓要求：政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行慢地进行 原因：利益冲突导致的某种妥协原因：利益冲突导致的某种妥协 时限时限性不作明确的规定，似乎是解决两者冲突性不

14、作明确的规定，似乎是解决两者冲突极为有效和易行的办法极为有效和易行的办法 案例：公路养路费改为燃油税案例案例：公路养路费改为燃油税案例公路法公路法已经明确规定将已经明确规定将“公路养路费公路养路费”改为改为“燃油附加税燃油附加税”，并授权国务院制，并授权国务院制定具体实施办法，但对国务院何时实施费定具体实施办法，但对国务院何时实施费改税未做出时限性规定。国务院至今也没改税未做出时限性规定。国务院至今也没有制定出相应的具体实施办法，也就是说有制定出相应的具体实施办法，也就是说，费改税政策并没有真正实施。可见，费，费改税政策并没有真正实施。可见，费改税政策的落实受到了来自政策执行主体改税政策的落实

15、受到了来自政策执行主体和目标群体的一定对抗，而这种对抗似乎和目标群体的一定对抗，而这种对抗似乎有充分的理由。有充分的理由。如上路不烧油的交通工具或烧油不上路的如上路不烧油的交通工具或烧油不上路的交通工具问题；费改税后征收的问题，是交通工具问题；费改税后征收的问题，是在生产环节，还是在流通环节，如果在生在生产环节，还是在流通环节，如果在生产环节征收，产环节征收，9090以上的加工企业属国有以上的加工企业属国有企业，改税后的收人自然归中央财政；如企业，改税后的收人自然归中央财政；如果在流通环节征收，多如牛毛的加油站造果在流通环节征收，多如牛毛的加油站造成征收成本高；地方政府为了修路而举债成征收成本

16、高；地方政府为了修路而举债，原来靠收费还贷，改税之后怎么办？原，原来靠收费还贷，改税之后怎么办？原来收费人员数量庞大，如何解决人员分流来收费人员数量庞大，如何解决人员分流问题，等等。问题，等等。 可见，政策执行没有时限性规定导致政策可见，政策执行没有时限性规定导致政策执行效率的极大削弱，甚至徒有其名，而执行效率的极大削弱，甚至徒有其名，而在这一表象之后，隐藏着政策的妥协，这在这一表象之后，隐藏着政策的妥协，这一妥协的根源是政策制定的轻率和信息供一妥协的根源是政策制定的轻率和信息供给不足。给不足。阅读资料：凸显公益性阅读资料：凸显公益性 明确时间表明确时间表 （二）公共政策执行理论（参看陈庆云（

17、二）公共政策执行理论（参看陈庆云P165-168P165-168） ：1.1.行动理论行动理论 将政策执行视为对某一项公共政策所要将政策执行视为对某一项公共政策所要采取的广泛的行动；采取的广泛的行动；代表人：范代表人：范霍恩、范霍恩、范米特米特主要观点：政策执行是指公共组织或团体为了致主要观点：政策执行是指公共组织或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采力于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。这些行动可以归纳为两大要项：取的各项行动。这些行动可以归纳为两大要项：将政策转化为可以动作的努力；为实现政策所确将政策转化为可以动作的努力；为实现政策所确定的目标而做出的持续

18、的努力。定的目标而做出的持续的努力。行动理论的评价：贡献行动理论的评价：贡献 局限性局限性2.2.组织理论组织理论 强调组织在政策执行中的核心地位，认强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的；行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的；代表人：丁代表人：丁佛瑞斯特佛瑞斯特主要观点：强调政策执行中组织机构的作用。主要观点：强调政策执行中组织机构的作用。（1 1）组织是政策执行的主体；）组织是政策执行的主体；（2 2）政策成功或失败，都可以通过组织得到反映）政策成功或失败，都可以通过

19、组织得到反映；（3 3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。策的过程和特征。（三）政策执行模型2020世纪世纪7070年代中期以后，学者们建立起若干年代中期以后，学者们建立起若干政策执行的理论模型，帮助人们更有效地政策执行的理论模型，帮助人们更有效地了解问题、发现问题和解决问题。这些理了解问题、发现问题和解决问题。这些理论模型主要有以下四种：论模型主要有以下四种： 1.1.过程模型过程模型 2.2.互适模型互适模型 3.3.巴得奇博弈模型巴得奇博弈模型 4.4.循环模型循环模型 5.5.系统模型系统模型1.史密斯政策执行过程模型政策执行

20、所涉及的重大因素：政策执行所涉及的重大因素：（1 1）理想化的政策）理想化的政策（2 2）执行机构）执行机构（3 3）目标群体）目标群体（4 4）环境因素）环境因素该模型的特点、优点、缺点该模型的特点、优点、缺点1、过程模型政政策策制制定定过过程程执行机关执行机关目标群体目标群体理想化的政策理想化的政策环环 境境 因因 素素政策政策回回 应应紧紧 张张处处 理理建建 制制2 2、麦克拉夫林的政策执行互适模型政策执行是否有效取决于政策执行者与受影响者之间两者相政策执行是否有效取决于政策执行者与受影响者之间两者相互调适的程度。互调适的程度。四个逻辑认定四个逻辑认定（1 1）政策执行者与受影响者之间

21、彼此的需要和观点并不）政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方都可以接受的政策执行方式。立场，寻求一个双方都可以接受的政策执行方式。（2 2）政策执行者的目标与手段富有弹性，可以依据环境）政策执行者的目标与手段富有弹性，可以依据环境因素或受影响者需求，观点的变化而变化。因素或受影响者需求，观点的变化而变化。（3 3）政策执行者与政策接受者之间的相互调适的过程是）政策执行者与政策接受者之间的相互调适的过程是彼此处于同等地位的双向交流过程，并非传统理论上所说彼此处于同等地位的双

22、向交流过程，并非传统理论上所说的的“上令下行上令下行”的单向流程。的单向流程。（4 4）受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，左）受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，左右政策执行者的利益、价值与观点。右政策执行者的利益、价值与观点。该模型的优点与缺陷该模型的优点与缺陷2 2、互适模型政策政策政策执行者政策执行者相互调适部分相互调适部分受影响者受影响者环境因素环境因素反馈反馈调适策略调适策略3、雷恩和拉宾诺维茨的循环理论模式政策执行的三个循环阶段：政策执行的三个循环阶段：（1 1）纲领发展阶段）纲领发展阶段（2 2）资源分配阶段）资源分配阶段（3 3）监督阶段）监督阶段应遵循的原则；合

23、理、合法、共识应遵循的原则；合理、合法、共识该模型的贡献与缺陷该模型的贡献与缺陷3.3.循环模型拟定拟定纲领纲领分配分配资源资源监督监督执行执行环境条件环境条件1.目标显著性目标显著性 2.程序复杂性程序复杂性 3.可利用资源的性质与层可利用资源的性质与层次次 执行原则执行原则1.合法原则合法原则2.理性原则理性原则3.共识原则共识原则4 4、范米特与范霍恩的政策执行系统模型政策与执行之间的政策与执行之间的6 6项变量及其相互关系项变量及其相互关系（1 1）政策标准与目标）政策标准与目标（2 2）政策资源）政策资源（3 3）组织间的沟通与有效执行）组织间的沟通与有效执行（4 4）执行机构的特质）执行机构的特质（5 5）经济、社会与政治条件）经济、社会与政治条件（6 6）执行者的偏好）执行者的偏好该模型的优点、缺点该模型的优点、缺点4 4、系统模型组织间的沟通和强组织间的沟通和强制行为制行为政治经济和社会环政治经济和社会环境境政策执行机构的特政策执行机构的特性性政策执行者的政策执行者的偏好偏好政策目标和政策目标和政策标准政策标准政策政策资源资源政策执政策执行绩效行绩效