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1、公共管理学公共管理学学位课考试辅导学位课考试辅导上海交通大学继续教育学院上海交通大学继续教育学院主讲老师：吴阳熙主讲老师：吴阳熙学位辅导课学位辅导课基本提纲基本提纲n学位辅导课之简要说明学位辅导课之简要说明n学位辅导课之题型学位辅导课之题型n学位辅导课之串讲（红色标注是考试重点）学位辅导课之串讲（红色标注是考试重点）n学位辅导课之复习提纲学位辅导课之复习提纲n学位辅导课之案例题（见学位辅导课之案例题（见公共管理学学位辅公共管理学学位辅导课之案例题导课之案例题）学位辅导课之简要说明学位辅导课之简要说明n行政管理专业学位课：政治学原理，公共管理学行政管理专业学位课：政治学原理，公共管理学n通过学位

2、课（分数等于或大于通过学位课（分数等于或大于6060分）是申请学位的条分）是申请学位的条件之一件之一n在学籍有效期内可以参加在学籍有效期内可以参加2 2次公共管理学的学位考，次公共管理学的学位考，如两次都不合格，将失去申请学位的资格。如两次都不合格，将失去申请学位的资格。n学位课考试的难度和评分标准比平时课程考试严格学位课考试的难度和评分标准比平时课程考试严格学位辅导课之题型学位辅导课之题型一、单项选择题一、单项选择题1010题，每题题，每题1 1分，共分，共1010分。分。二、多项选择题二、多项选择题5 5题，每题题，每题2 2分，共分，共1010分。分。三、名词解释三、名词解释3 3题，每

3、题题，每题5 5分，共分，共1515分。分。四、简答题四、简答题3 3题，每题题，每题1010分，共分，共3030分。分。五、论述题五、论述题1 1题，共题，共1515分。分。六、案例题六、案例题1 1题，共题，共2020分。分。学位辅导课之串讲学位辅导课之串讲n12章内容章内容n包括：概论、公共管理职能、公共组织、公包括：概论、公共管理职能、公共组织、公共组织的领导、非政府组织管理、公共管理共组织的领导、非政府组织管理、公共管理的过程、政策执行、公共部门人力资源管理、的过程、政策执行、公共部门人力资源管理、公共部门的绩效管理、公共部门战略、公共公共部门的绩效管理、公共部门战略、公共管理的权力

4、与监督、公共危机管理管理的权力与监督、公共危机管理第第1章章 概论：公共管理学的视野概论：公共管理学的视野n第一节第一节 公共管理及其相关概念公共管理及其相关概念n第二节第二节 公共管理学的研究途径公共管理学的研究途径n第三节第三节 公共管理学的理论渊源公共管理学的理论渊源什么是公共管理什么是公共管理n如何治理国家比在竞争中赢得胜利更为重要。如何治理国家比在竞争中赢得胜利更为重要。那是对一个政党的考验那是对一个政党的考验严峻而又是最终严峻而又是最终的考验。当喧闹和叫喊消逝之后，当乐队散的考验。当喧闹和叫喊消逝之后，当乐队散去，灯光暗淡下来之时，面对的则是严酷的、去，灯光暗淡下来之时，面对的则是

5、严酷的、需要承担责任的现实。需要承担责任的现实。 A.斯蒂文森，在斯蒂文森，在1952年年7月月26日接受民主党总统提名时的演讲日接受民主党总统提名时的演讲第一节第一节 公共管理及其相关概念公共管理及其相关概念n公共管理就是各类公共组织为保障和促进公公共管理就是各类公共组织为保障和促进公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共事务以及公共组织自身事务的活动。（曾共事务以及公共组织自身事务的活动。（曾峻峻 2006）公共管理与私人管理的区别公共管理与私人管理的区别P4n公共管理与私人管理的使命不同公共管理与私人管理的使命不同n与私人管理相比，公共管理的效率意

6、识不强与私人管理相比，公共管理的效率意识不强n与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。更强调责任。n政府中的人事管理系统比私人组织中的认识政府中的人事管理系统比私人组织中的认识管理系统要复杂和严格得多。管理系统要复杂和严格得多。n公共管理有明显的政治性或公共性的特征公共管理有明显的政治性或公共性的特征公共管理与政府管理的比较公共管理与政府管理的比较政府管理政府管理管理主体管理主体政府及公共部门政府及公共部门公共管理公共管理政府及公共部门、非政府组织（政府及公共部门、非政府组织（NGO）、企业、社区、志愿组织（）、企业、社区、志愿组织（VO）等）等

7、管理工具管理工具政府权力与管制政府权力与管制政府管制、分权与授权、谈判、协政府管制、分权与授权、谈判、协商与合作、社区自治等商与合作、社区自治等管理目标管理目标效率、经济效率、经济效率、经济、效果、公平、正义效率、经济、效果、公平、正义管理体制管理体制科层制度科层制度科层组织、合作机制、网络化结构科层组织、合作机制、网络化结构、自治体制等、自治体制等管理规则管理规则法律法规法律法规法律法规、合约、信用、自治规则法律法规、合约、信用、自治规则等等公共管理的性质公共管理的性质（1 1）公共管理承认政府部门治理的正当性；）公共管理承认政府部门治理的正当性；（2 2）公共管理强调政府对社会治理的主要责

8、任；）公共管理强调政府对社会治理的主要责任；（3 3）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；会及经济问题中的责任共负；（4 4）公共管理强调多元价值；）公共管理强调多元价值；（5 5）公共管理强调政府绩效的重要性；）公共管理强调政府绩效的重要性；（6 6）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（7 7）公共管理以公共的福利和公共利益为目标）公共管理以公共的福利和公共利益为目标（8 8）公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职）公

9、共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者。业的实践者。公共物品公共物品n涵义：涵义：公共物品（公共物品（Public goodsPublic goods）是相对那）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（活或生产资料等私人产品（Private goodsPrivate goods） 而言的共享性物质产品和服务项目。而言的共享性物质产品和服务项目。 萨缪尔森的定义萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人或劳动，即每个人消费这种物

10、品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。他还用数学公式对纯对该种物品或劳务消费的减少。他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区别：粹的私人产品和纯粹的公共物品加以严格的区别：n私人产品私人产品：即某一商品的总量（即某一商品的总量（X X）等于每一个消费）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量的总和，这也就是说私者所拥有或消费的该商品数量的总和，这也就是说私人产品是能够在消费者之间分割的。人产品是能够在消费者之间分割的。n公共产品公共产品：即对于任何一个消费者来说，他个人消费：即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配的公共物品数量实际上是该公共物品的总量所支配的公共

11、物品数量实际上是该公共物品的总量（X X），这也就是说公共物品在消费者之间是不能分），这也就是说公共物品在消费者之间是不能分割的。割的。公共物品的特性公共物品的特性（一）效用的不可分割性（一）效用的不可分割性 效用的不可分割（效用的不可分割（Non-divisibilityNon-divisibility），是指公共物品是向），是指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。（二）消费的非竞争性（二）消费的非竞争性 消费的非竞争性（消费的非竞争性（Non-Non-rivalnessrivalness），是指某一个人或厂商），是

12、指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。或质量。（三）受益的非排他性（三）受益的非排他性 受益的非排他性（受益的非排他性（Non-excludabilityNon-excludability），是指在技术上没），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。围之外。公共物品的基本分类公共物品的基本分类公共产品的分类

13、公共产品的分类n可排他可竞争的产品：纯粹私人产品可排他可竞争的产品：纯粹私人产品如：衣物、食物、日常用品如：衣物、食物、日常用品n不可排他可竞争的产品：公共资源等：不可排他可竞争的产品：公共资源等：草地、地下资源草地、地下资源n可排他不可竞争的产品：俱可排他不可竞争的产品：俱乐部产品如：图书馆、游泳乐部产品如：图书馆、游泳馆馆n不可排他不可竞争的产品：不可排他不可竞争的产品：纯粹公共产品如：政策、法纯粹公共产品如：政策、法律、国防律、国防排他性排他性非排他性非排他性生活中的公共物品的分类生活中的公共物品的分类第一类第一类是实物性的公共物品，比如国防、防洪工是实物性的公共物品，比如国防、防洪工程

14、、交通设施；程、交通设施；第二类第二类是精神（规范）性的公共物品，如制度、是精神（规范）性的公共物品，如制度、理想和文化；理想和文化；第三类第三类是信息产品。是信息产品。公共物品的属性分类公共物品的属性分类n政治属性的公共物品：国家机器，比如军队、警察、政治属性的公共物品：国家机器，比如军队、警察、法院和监狱法院和监狱n经济属性的公共物品：政府为社会创造的经济发展环经济属性的公共物品：政府为社会创造的经济发展环境、对经济运行进行宏观调控的措施和手段、维持市境、对经济运行进行宏观调控的措施和手段、维持市场秩序、对国有资产进行管理场秩序、对国有资产进行管理n文化属性的公共物品：民族精神、道德风尚、

15、公共教文化属性的公共物品：民族精神、道德风尚、公共教育、科学知识、文化艺术与遗产育、科学知识、文化艺术与遗产n社会属性的公共物品：社会公益性的基础设施、环境社会属性的公共物品：社会公益性的基础设施、环境保护、社会保障、公共服务。保护、社会保障、公共服务。第二节第二节 公共管理学的研究途径公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径：公共管理研究大致可分为两种途径：- -公共政策途径（公共政策途径（Public policy approachPublic policy approach，P P途径）途径）- -企业管理途径（企业管理途径（Business approachBusiness

16、approach，B B途径）途径）P途径下的公共管理途径下的公共管理n该理论认为，公共管理与公共政策的形成与制定密切相关。学该理论认为，公共管理与公共政策的形成与制定密切相关。学者列恩界定公共管理者为政策管理，认为必须从管理观点探讨者列恩界定公共管理者为政策管理，认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与理想。根据其观点，政策管理公共政策，才能落实政策目标与理想。根据其观点，政策管理是指具有行政责任的公共官员在某种限制下，对于政府行政进是指具有行政责任的公共官员在某种限制下，对于政府行政进行政治上的有利诠释。行政治上的有利诠释。nP途径下的公共管理导源于途径下的公共管理导源于20世纪

17、世纪70年代，在年代，在70年代，由于对传年代，由于对传统公共行政学发展不满，统公共行政学发展不满， 有许多公共政策学院或课程产生。有许多公共政策学院或课程产生。P途途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政策制定权的高级行政 主管的管理策略。主管的管理策略。B途径下的公共管理途径下的公共管理第一，偏爱企业管理的原则；第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第二，对公、私部门的差

18、异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。法。第三节公共管理学的理论渊源第三节公共管理学的理论渊源 公共行政学发端于公共行政学发端于19世纪末期，以威尔逊的世纪末期，以威尔逊的行政学行政学研究研究一文为标志。一文为标志。 一、公共行政时期（一、公共行政时期（188718872020世纪世纪7070年代末）年代末） 二、公共管理时期（二、公共管理时期（19801980年至今）年至今）一

19、、公共行政时期（一、公共行政时期（188718872020世纪世纪7070年代末）年代末） （一）传统的公共行政（一）传统的公共行政（1887188719601960）。）。 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。的管理中的地位日渐上升。 1. 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。 2. 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了在管理组织体制运行方式方

20、面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。理思想。（二）新公共行政时期（二）新公共行政时期（1960196019801980）。）。 1. 1. 在政治与行政的关系方面，在政治与行政的关系方面，2020世纪世纪6060年代以后，伴年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。 2. 2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。韦伯的官僚制理论也开始受到越

21、来越多的批评。 3. 3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。与方法的影响。 4. 4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。形成独立学科的趋势。二、公共管理时期（二、公共管理时期（19801980年至今）年至今）n公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理区别在于：

22、不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。工商管理经验的引进。 在实践上，公共管理主要是力图解决在实践上，公共管理主要是力图解决3 3个问题：个问题： 第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；事情，力争管得少一些，但要管得好

23、一些； 第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；补政府自身财力的不足； 第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。出财政危机、管理危机和信任危机的困境。第第2讲讲 公共管理的职能

24、公共管理的职能第一节第一节 现代政府行政职能的变迁现代政府行政职能的变迁第二节第二节 公共管理职能的涵义公共管理职能的涵义第三节第三节 政府职能的构成政府职能的构成第四节第四节 关于政府职能的争论关于政府职能的争论第五节第五节 政府失败论政府失败论第一节第一节 现代政府行政职能的变迁现代政府行政职能的变迁( (一一) ) 自由放任主义（资本主义发展史上的成长时期）自由放任主义（资本主义发展史上的成长时期）特点特点: :1. 1.政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。国家安全和必要的社会法律秩序。2. 2

25、.在经济与社会职能方面在经济与社会职能方面, ,奉行自由放任主义政策奉行自由放任主义政策, ,公共部门公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人守夜人”角色。角色。3. 3.相对于传统国家，自由主义政府已经意识到相对于传统国家，自由主义政府已经意识到, ,出于对整体出于对整体的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共物公共物品品”。( (二二) )国家干预主义（国家干预主义（1919世纪末到世纪末到2020世纪世纪7070年代末）年代末）特点特点: :1. 1.政府权能体系迅猛扩张政府权能体系迅猛扩张, ,“行政国家

26、行政国家”取代取代“守夜警察守夜警察”成为各国政府体系发展的主流趋势。成为各国政府体系发展的主流趋势。2. 2.各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。3. 3.在经济与社会职能方面在经济与社会职能方面, ,各国普遍采取了积极干预的职各国普遍采取了积极干预的职能模式。能模式。 干预主义公共管理职能模式干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣繁荣”的的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：一个重要因素。然而，它也存在系列问题：n它试图将政治

27、置于经济之上，将国家集体置于社会个人它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。n公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展

28、要求。方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。n最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从2020世世纪纪7070年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高三高一低一低”为特征的社会与经济发展为特征的社会与经济发展“滞胀滞胀”现象。现

29、象。(三三)新古典主义新古典主义(新自由主义新自由主义)（从（从20世纪世纪70年代年代末）末） 所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：职能体系呈现出以下特点：特点特点:1.政治职能的对内的统治职能相对有所弱化，而民主建设政治职能的对内的统治职能

30、相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强。职能则得到进一步加强。2.经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，成为核心政府职能。越来越重要，成为核心政府职能。3.公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。趋势相并存。第二节第二节 政府职能的涵义政府职能的涵义n政府公共管理职能，指国家行政机关在一定政府公共管理职能，指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会经济的发展需要而时期内，根据国家和社会经济的发展需要而承担的职责和功能。承担的职责和功能。n政府管什么？怎

31、么管？发挥什么样的作用？政府管什么？怎么管？发挥什么样的作用？第三节第三节 政府职能的构成政府职能的构成P162n公共物品的提供者公共物品的提供者n宏观经济的调控者宏观经济的调控者n外在效应的消除者外在效应的消除者n收入及财产的再分配者收入及财产的再分配者n市场秩序的维护者市场秩序的维护者第四节第四节 关于政府职能的争论关于政府职能的争论政府与社会的关系政府与社会的关系政府与市场的关系政府与市场的关系公平与效率的关系公平与效率的关系政府与社会的关系政府与社会的关系n政府与社会关系的理论政府与社会关系的理论n政府与社会的关系在理论与实践存在的偏颇政府与社会的关系在理论与实践存在的偏颇n改善政府与

32、社会关系的措施改善政府与社会关系的措施政府与社会关系的理论政府与社会关系的理论（一）无政府主义理论（一）无政府主义理论1、政府是社会祸害的根源、政府是社会祸害的根源2、主要立即废除政府、主要立即废除政府3、主张建立没有政府的、个人绝对自由的自治社会。、主张建立没有政府的、个人绝对自由的自治社会。（二）国家主义理论（二）国家主义理论1、国家是神圣的，政府是万能的。、国家是神圣的，政府是万能的。2、社会公众必须完全归顺政府，社会问题必须由政府来解决。、社会公众必须完全归顺政府，社会问题必须由政府来解决。3、政府必须全面的对社会进行控制和管理。、政府必须全面的对社会进行控制和管理。（三）自由主义理论

33、（三）自由主义理论1、政府对社会而言是必要的，政府应该承担社会管理的、政府对社会而言是必要的，政府应该承担社会管理的职能。职能。2、政府不能取代社会，需要有相对独立的市民社会。、政府不能取代社会，需要有相对独立的市民社会。3、政府的权力应有一定的界限。、政府的权力应有一定的界限。4、政府权力有被滥用的可能性，社会应对政府的权力进、政府权力有被滥用的可能性，社会应对政府的权力进行制约。行制约。（四）马克思主义的理论（四）马克思主义的理论1、政府产生于社会、政府产生于社会2、政府是有阶级的、政府是有阶级的3、政府具有社会管理的职能、政府具有社会管理的职能4、社会要对政府权力进行制约、社会要对政府权

34、力进行制约5、政府最终将随着国家一起消亡，社会将自己管理自己。、政府最终将随着国家一起消亡，社会将自己管理自己。政府与社会的关系在理论与实践存在的偏颇政府与社会的关系在理论与实践存在的偏颇: :1. 1.过分夸张政府的作用，导致政府对社会的过分替代过分夸张政府的作用，导致政府对社会的过分替代, ,政府与社政府与社会处于同构状态会处于同构状态, ,整个社会生活过度政治化。整个社会生活过度政治化。政府与社会政府与社会关系中缺失社会自主性关系中缺失社会自主性2. 2.过分夸大社会的作用过分夸大社会的作用, ,导致政府权威不足导致政府权威不足, ,政府缺乏超越各种社政府缺乏超越各种社会力量而实现其所代

35、表的普遍的制度利益的能力会力量而实现其所代表的普遍的制度利益的能力, ,缺乏能够为缺乏能够为民众自愿接受和服从的权力合法化基础民众自愿接受和服从的权力合法化基础, ,政府的维持和巩固受政府的维持和巩固受到挑战。到挑战。政府与社会关系中政府权威性不足政府与社会关系中政府权威性不足政府与社会关系中缺失社会自主政府与社会关系中缺失社会自主性带来的问题性带来的问题1. 1. 社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。2. 2. 那些不同于政府的个人目标受到强力的压制

36、而不能实现，那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。会对政府的反抗。3. 3. 体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。会资源也因此而越来越多地流失。4. 4. 导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。政府与社会关系中政

37、府权威性政府与社会关系中政府权威性不足带来的问题不足带来的问题1. 1. 过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。种愈益明显的分散化的倾向。2.2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长

38、分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。改善政府与社会关系的措施改善政府与社会关系的措施（一）明确良好政社关系的发展目标。（一）明确良好政社关系的发展目标。 良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，互动，“小政府、大社会小政府、大社会”模式能保证这一目标得以模式能保证这一目标得以实现。实现。（二）按（二）按“小政府小政府”的客观要求改革政府。的客观要求改革政府。 1. 1. 转变政府职能转变政府职能 2. 2. 改革政府机构改革政府机构 3. 3. 规范政府行为规范政府行为 （三）按（三）按“大社会大社会”

39、的内在要求改革社会。的内在要求改革社会。 1. 1. 提高社会自治能力提高社会自治能力 2. 2. 培育社会中介组织培育社会中介组织 3. 3. 建立社会对政府的监督制约机制建立社会对政府的监督制约机制 4. 4. 建立社会保障体系建立社会保障体系政府与市场的关系政府与市场的关系n市场机制的缺陷市场机制的缺陷： 市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，市场合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，市场机制这只机制这只“看不见的手看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓存在

40、着所谓“市场失灵市场失灵”问题。问题。n垄断降低市场效率垄断降低市场效率n市场调节不能解决宏观经济的平衡问题市场调节不能解决宏观经济的平衡问题n市场不完全和信息的不对称导致效率损失市场不完全和信息的不对称导致效率损失n市场不能有效的解决某些社会公共物品与服务的供给市场不能有效的解决某些社会公共物品与服务的供给问题问题n对于外部性问题市场无能为力对于外部性问题市场无能为力n市场不能解决收入分配的公平化相反却有恶化收入分市场不能解决收入分配的公平化相反却有恶化收入分配差距的倾向。配差距的倾向。市场经济中公共管理职能的内容市场经济中公共管理职能的内容（一）限制垄断和促进竞争（一）限制垄断和促进竞争（

41、二）界定和维护财产权，克服外部性（二）界定和维护财产权，克服外部性（三）提供公共产品（三）提供公共产品（四）保障收入分配的公正化（四）保障收入分配的公正化（五）调控宏观经济（五）调控宏观经济公共管理职能的限度公共管理职能的限度 公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败政策失败”的现象。的现象。 首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。 其次，政

42、策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。 再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。 最后，公共部门系统存在低效率常态。最后，公共部门系统存在低效率常态。公平与效率的关系公平与效率的关系n个人利益和公共利益个人利益和公共利益n经济增长与大众福利经济增长与大众福利n政府的经济职能与社会职能的关系政府的经济职能与社会职能的关系关于公平与效率的争论关于公平与效率的争论n效率优先论效率优先论n公平优先论公平优先论n效率与公平平衡论效率与公平平衡论效率优先论效率优先论n效率是竞争的产物效率是竞争的产物n效率是个人勤奋工作的结果，直接反

43、映个人努力的效率是个人勤奋工作的结果，直接反映个人努力的程度程度n效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结结果均等果均等”公平优先论公平优先论n市场竞争导致的个人收入的巨大反差，是对个人市场竞争导致的个人收入的巨大反差，是对个人权利的直接侵害权利的直接侵害n市场竞争导致个人收入的两级分化，严重破坏市场竞争导致个人收入的两级分化，严重破坏“机会均等机会均等”的原则，形成事实上的权力的不平的原则，形成事实上的权力的不平等。等。n只有通过运用公共权力，即通过政府敢于才能实只有通过运用公共权力，即通过政府敢于才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。现社会收

44、入分配和社会权力分配的均等。效率与公平平衡论效率与公平平衡论n效率与公平同等重要，主张在公平与效率之间建立一效率与公平同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结种平衡关系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。果。n建立在建立在“混合混合”经济的基础上建立一种兼顾公平与效经济的基础上建立一种兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度，借以在保持以率、结果均等与机会均等的制度，借以在保持以“自自利利”为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分为导向的效率的同时，通过政府对社会收入再分配的有效的宏观调节，维护基本的社会公平。配的有效的宏观调节，维护基本的社会公

45、平。政府失败论政府失败论P179-188n公共政策失效公共政策失效n公共物品供给的低效率公共物品供给的低效率n内部性和政府扩张内部性和政府扩张n寻租及腐败寻租及腐败第第3讲讲 公共组织公共组织n第一节第一节 组织与公共组织组织与公共组织n第二节第二节 组织结构组织结构n第三节第三节 传统的公共组织的困境与变革传统的公共组织的困境与变革第一节第一节 组织与公共组织组织与公共组织n组织组织n公共组织公共组织n公共组织的特性公共组织的特性公共组织的概念公共组织的概念n组织：一群人为了实现预定的目的或目标而形成的具组织：一群人为了实现预定的目的或目标而形成的具有一定完整的开放的有机系统。有一定完整的开

46、放的有机系统。n公共组织：从广义而言，是指不以营利为目的，而是公共组织：从广义而言，是指不以营利为目的，而是以服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。从狭以服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上看，是指行使行政权，达成公共目的的组织。义上看，是指行使行政权，达成公共目的的组织。n政府是典型的公共组织政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。公共组织的特征公共组织的特征n公共组织以追

47、求公共利益为其价值取向公共组织以追求公共利益为其价值取向n公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威n公共组织权威的割裂公共组织权威的割裂n公共组织受到高度的公共监管公共组织受到高度的公共监管n公共组织性的相互依存性公共组织性的相互依存性n公共组织政治因素的考虑公共组织政治因素的考虑n公共组织的目标大多模糊不清且不易测量公共组织的目标大多模糊不清且不易测量n公共组织的独占性公共组织的独占性n公共组织行为具有强制性公共组织行为具有强制性公共组织的构成要素公共组织的构成要素P38n组织人员组织人员n组织目标组织目标n职能范围职能范围n机构设置机构设

48、置n职位设置职位设置n权力与职权权力与职权n权责划分权责划分n规章制度规章制度n团体意识团体意识n组织设计组织设计n支持硬件支持硬件n技术和信息技术和信息第二节第二节 组织结构组织结构n组织结构与行政组织结构组织结构与行政组织结构n管理幅度与管理层次管理幅度与管理层次n组织结构的类型组织结构的类型n行政组织体制行政组织体制组织结构与行政组织结构组织结构与行政组织结构n组织结构：由组织内的分工协作而形成的上组织结构：由组织内的分工协作而形成的上下左右的部门联系以及上下的职位结构，通下左右的部门联系以及上下的职位结构，通常可以用组织结构图表示。常可以用组织结构图表示。n行政组织结构：机关组织各部门

49、和各层级之行政组织结构：机关组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。互关系的体制。管理幅度与管理层次管理幅度与管理层次n管理幅度：一个管理者能有效管理下属的人管理幅度：一个管理者能有效管理下属的人数；数；n管理层次：组织中从最高主管到具体工作人管理层次：组织中从最高主管到具体工作人员之间的不同层次员之间的不同层次n管理幅度窄小，管理层次就多；管理幅度宽管理幅度窄小，管理层次就多；管理幅度宽大，管理层次就少大，管理层次就少金字塔结构金字塔结构 扁平结构扁平结构组织结构的一般类型组织结构的一般类型n根据权力或者职能的分配方式，一

50、般的公共根据权力或者职能的分配方式，一般的公共组织结构主要有直线式结构、职能式结构、组织结构主要有直线式结构、职能式结构、直线直线- -职能式结构、矩阵式结构、事业部式结职能式结构、矩阵式结构、事业部式结构等几种。构等几种。1、直线式组织结构、直线式组织结构P44n直线式组织结构直线式组织结构是一种最简单的组组结构形式，在这种结构形式中，各级机构和人员沿着一条垂直线分属于不同的层级，每个机构和人员都只有一个直接上司。他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系。同一层级的机构和人员之间不发生任何领导关系，有关信息沿着垂直线上下传递。组织职能按照垂直系统直线排列，各级主管对自己的下级拥有直线的指