公共管理的主体及其行为特征课件.ppt

1、 一、政府的范围和职能一、政府的范围和职能 1 1、政府与国家的关系、政府与国家的关系 从公共权力的角度看，国家代表了一定地域从公共权力的角度看，国家代表了一定地域范围的公共权力，它是抽象的；政府则是具体行范围的公共权力，它是抽象的；政府则是具体行使国家公共权力的机构，是按照一定规则建立起使国家公共权力的机构，是按照一定规则建立起来的组织机构体系。来的组织机构体系。 2 2、政府范围的区分、政府范围的区分最广义的政府指制定规则为公众提供服务的机最广义的政府指制定规则为公众提供服务的机构构次最广义的政府指治理国家或社区的政治机构次最广义的政府指治理国家或社区的政治机构广义的政府指执掌公共权力的所

2、有的国家机构广义的政府指执掌公共权力的所有的国家机构狭义的政府指多级国家行政管理机关狭义的政府指多级国家行政管理机关 作为社会公共事务管理主体的政府是以狭义的政府为主 3 3、政府职能的涵义及分类、政府职能的涵义及分类 政府职能政府职能指政府在社会活动中固有的功能。它指政府在社会活动中固有的功能。它是适应国家根本目的而形成的政府活动的基本方向是适应国家根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。和基本内容。 政府职能本质要求是保证全社会公平与政府职能本质要求是保证全社会公平与效率的实现效率的实现 从职能作用的角度分为政治职能、经济职能、从职能作用的角度分为政治职能、经济职能、教育科学文化职能

3、和其他社会职能。教育科学文化职能和其他社会职能。 对上述职能进行归类，可以进一步分为两个对上述职能进行归类，可以进一步分为两个大类：政治统治职能和公共管理职能，大类：政治统治职能和公共管理职能， 公共管理职能中又有三个部分构成，包括经公共管理职能中又有三个部分构成，包括经济职能、教育科学文化职能和其他社会职能。济职能、教育科学文化职能和其他社会职能。 二、政府职能的转换二、政府职能的转换 1 1、政府职能转换的实质、政府职能转换的实质 在当代公共管理改革和发展过程中，政府职在当代公共管理改革和发展过程中，政府职能转换是其中一个重要内容和趋势。能转换是其中一个重要内容和趋势。 政府职能转换既不是

4、取消政府职能，也不是政府职能转换既不是取消政府职能，也不是削弱政府职能，而是政府职能的重心和管理方式削弱政府职能，而是政府职能的重心和管理方式的变化。的变化。 2 2、政府职能重心变化的趋势、政府职能重心变化的趋势 在社会生产力极大提高和社会生活日益丰富在社会生产力极大提高和社会生活日益丰富的情况下，阶级统治的稳固和社会的稳定不仅要的情况下，阶级统治的稳固和社会的稳定不仅要求强化政治控制，而且还要求基本的经济保障和求强化政治控制，而且还要求基本的经济保障和社会公正，政府的公共管理职能也越来越重要。社会公正，政府的公共管理职能也越来越重要。 政府职能的重心由以政治统治职能为主政府职能的重心由以政

5、治统治职能为主转向以公共管理职能为主。转向以公共管理职能为主。 3 3、公共管理领域的变化、公共管理领域的变化 从总体上看，公共管理领域和范围在不断扩从总体上看，公共管理领域和范围在不断扩大，其中经济职能的扩大尤其突出。大，其中经济职能的扩大尤其突出。2020世纪世纪5050年年代以来，政府的经济职能作用范围越来越大，渗代以来，政府的经济职能作用范围越来越大，渗透到社会经济的各个领域。透到社会经济的各个领域。 政府的经济职能主要表现为以下几个方面：政府的经济职能主要表现为以下几个方面：保证和促进市场公平竞争；保证和促进市场公平竞争；参与经济运行，保障社会公共产品的供给；参与经济运行，保障社会公

6、共产品的供给；干预和调节经济运行过程，以实现既定的社会干预和调节经济运行过程，以实现既定的社会经济活动目标。经济活动目标。 4 4、政府管理手段的调整、政府管理手段的调整 政府职能转换还包括管理手段的调整。政府职能转换还包括管理手段的调整。 在政府职能的转换过程中，越来越突出法律在政府职能的转换过程中，越来越突出法律手段和经济手段的作用，同时，要求不断提高行手段和经济手段的作用，同时，要求不断提高行政手段的效率。政手段的效率。法律手段法律手段 法律除了指国家机关依照一定的立法程序法律除了指国家机关依照一定的立法程序制定与颁布的规范性文件之外，还包括国家其他制定与颁布的规范性文件之外，还包括国家

7、其他政权机关和地方政府在自己的职权范围内制定的政权机关和地方政府在自己的职权范围内制定的法令、条例、章程等行政性法规法令、条例、章程等行政性法规 。 法律手段的特点在于，法律手段的特点在于，法律的制定和修改要法律的制定和修改要经过一定的程序，具有最大的严肃性和连续性，经过一定的程序，具有最大的严肃性和连续性，它以国家权力作为后盾，具有最高的权威性和最它以国家权力作为后盾，具有最高的权威性和最大的强制力。大的强制力。 行政手段行政手段 行政手段是各级政府机构凭借上下级之间行政手段是各级政府机构凭借上下级之间的权威和服从关系，对社会进行管理的各种方法的权威和服从关系，对社会进行管理的各种方法和途径

8、。和途径。 行政手段具有权威性，行政手段具有权威性，管理者权威越高，管管理者权威越高，管理效果也越大；强制性理效果也越大；强制性，上级通过命令、指令、上级通过命令、指令、指示等形式向下传递决策，下级必须服从上级的指示等形式向下传递决策，下级必须服从上级的决策；决策；垂直性，垂直性，信息通过组织机构垂直输送。信息通过组织机构垂直输送。 行政手段的上述特点使其表现出针对性强和行政手段的上述特点使其表现出针对性强和有效性高的优势。但同时，行政手段也存在缺乏有效性高的优势。但同时，行政手段也存在缺乏灵活性和持久性等缺陷。在复杂多变的环境面前，灵活性和持久性等缺陷。在复杂多变的环境面前，行政手段缺陷的消

9、极影响日益突出。行政手段缺陷的消极影响日益突出。经济手段经济手段 经济手段是政府依据客观经济规律，用物经济手段是政府依据客观经济规律，用物质利益去影响人们行为的管理方法。质利益去影响人们行为的管理方法。 经济手段的运用需借助于具体的经济指标和经济手段的运用需借助于具体的经济指标和经济杠杆。这些指标和杠杆涉及到社会公众各自经济杠杆。这些指标和杠杆涉及到社会公众各自的利益，必然会引起即时的、充分的反映，而且，的利益，必然会引起即时的、充分的反映，而且，对物质利益的反应更有真实性。对物质利益的反应更有真实性。 教学案例教学案例浦东新区行政审批制度改革浦东新区行政审批制度改革 一、国有企业经营机制的矛

10、盾一、国有企业经营机制的矛盾 1 1、国有企业的地位、国有企业的地位 在世界各国公共管理的实际中，国有企业往在世界各国公共管理的实际中，国有企业往往作为政府公共政策的主要实施主体承担了大量往作为政府公共政策的主要实施主体承担了大量具体性的公共管理方面的任务和责任，尤其在自具体性的公共管理方面的任务和责任，尤其在自然垄断性行业或战略性行业，国有企业扮演着公然垄断性行业或战略性行业，国有企业扮演着公共管理重要主体和公共服务主要供给者的角色。共管理重要主体和公共服务主要供给者的角色。 2 2、造成国有企业弊端的原因、造成国有企业弊端的原因 世界各国的经验表明，由于经营目标的多重世界各国的经验表明，由

11、于经营目标的多重性，国有企业经营效率低下已几乎成了一种通病，性，国有企业经营效率低下已几乎成了一种通病，究其根源则主要源于国有企业的产权关系问题及究其根源则主要源于国有企业的产权关系问题及由此而决定的国营企业的经营机制问题。由此而决定的国营企业的经营机制问题。产权关系不明晰产权关系不明晰 第一，第一，政企不分。政企不分。 第二，多头管理。第二，多头管理。经营责任难落实经营责任难落实 产权不明晰更为严重的后果是很难找到国有产权不明晰更为严重的后果是很难找到国有资产经营成果的负责人。因此，产权不明晰是与资产经营成果的负责人。因此，产权不明晰是与经营责任难落实紧密相联的。从政府系统来看，经营责任难落

12、实紧密相联的。从政府系统来看，争当国有财产主人的单位和官员都不少，但能够争当国有财产主人的单位和官员都不少，但能够对其经营成果承担经营责任者却很难找。对其经营成果承担经营责任者却很难找。 产权不明晰和经营责任难落实，集中反映了产权不明晰和经营责任难落实，集中反映了国有企业经营机制的矛盾，并且由此派生出其他国有企业经营机制的矛盾，并且由此派生出其他种种问题和弊端。这就使得世界各国的国有企业种种问题和弊端。这就使得世界各国的国有企业都程度不同地面临着变革的要求。都程度不同地面临着变革的要求。 西方各国在西方各国在20世纪世纪70年代末年代末80年代初，相继年代初，相继大规模地对国有企业进行不同形式

13、的改造和调整。大规模地对国有企业进行不同形式的改造和调整。二、二、西方国有企业变革的过程和特点西方国有企业变革的过程和特点 2020世纪世纪8080年代以前，国有企业的改革相当普年代以前，国有企业的改革相当普遍地着眼于完善企业内部的管理关系和管理方法，遍地着眼于完善企业内部的管理关系和管理方法，局部地涉及到了调整企业与政府之间的管理关系局部地涉及到了调整企业与政府之间的管理关系和财政关系。各国的实践证明，这种浅层次的改和财政关系。各国的实践证明，这种浅层次的改革具有很大的局限性，效果普遍不佳。革具有很大的局限性，效果普遍不佳。 20 20世纪世纪8080年代以来，世界范围内国有企业的年代以来，

14、世界范围内国有企业的改革进一步向纵深发展，其中重要的内容就是着改革进一步向纵深发展，其中重要的内容就是着眼于调整国有企业的产权关系，与此相适应，改眼于调整国有企业的产权关系，与此相适应，改变国有企业的经营机制成为重点。变国有企业的经营机制成为重点。1 1、国有企业变革的途径、国有企业变革的途径将国有企业股权全部转让给私人垄断资本家所将国有企业股权全部转让给私人垄断资本家所有有将国有企业的股权多元化和社会化，政府则根将国有企业的股权多元化和社会化，政府则根据其政策所需，调整所控制的国有企业股份的据其政策所需，调整所控制的国有企业股份的份额份额原则上不改变所有制，而是着眼于经营机制和原则上不改变所

15、有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革经营方式的变革 三、对国有企业改革的评价三、对国有企业改革的评价 1 1、关于国有企业的经营效率低下的原因、关于国有企业的经营效率低下的原因国有化常常使社会目标与商业目标相混淆，结国有化常常使社会目标与商业目标相混淆，结果二者均蒙受损失；果二者均蒙受损失；成本与利润由于政府补贴而模糊不清，难以衡成本与利润由于政府补贴而模糊不清，难以衡量企业的经营业绩；量企业的经营业绩；政府对企业过多的干预和企业对政府的依赖，政府对企业过多的干预和企业对政府的依赖，造成企业缺乏竞争的压力与动力；造成企业缺乏竞争的压力与动力；没有明确责任分工的多头管理体制，造成企业没有明确

16、责任分工的多头管理体制，造成企业管理混乱，不能适应激烈市场竞争的需要。管理混乱，不能适应激烈市场竞争的需要。 2、关于国有企业改革后经济效率提高、关于国有企业改革后经济效率提高 从国有企业改革后的经营情况，可以看出以从国有企业改革后的经营情况，可以看出以下几方面的问题：下几方面的问题：国有企业经营效率的提高在某种程度上是以整国有企业经营效率的提高在某种程度上是以整个社会经济福利的降低为代价的。个社会经济福利的降低为代价的。国有企业和私营企业的经营效率缺乏可比性。国有企业和私营企业的经营效率缺乏可比性。国家垄断被私人垄断所取代，并没有达到促进国家垄断被私人垄断所取代，并没有达到促进竞争的目的，相

17、反，私人垄断比国家垄断更可竞争的目的，相反，私人垄断比国家垄断更可怕。怕。大量国有资产被变相地转移到私营部门，为私大量国有资产被变相地转移到私营部门，为私营企业的发展提供了有利条件。营企业的发展提供了有利条件。 一、第三部门组织发展历史简要回顾一、第三部门组织发展历史简要回顾 1 1、第三部门组织的概念、第三部门组织的概念 第三部门组织第三部门组织是指介于政府组织与营利性组是指介于政府组织与营利性组织之间的一切社会组织。织之间的一切社会组织。 2、近代西方国家第三部门组织的发展、近代西方国家第三部门组织的发展 以产业性、行业性的社团组织为例，其发展以产业性、行业性的社团组织为例，其发展大体经历

18、了三个重要阶段。大体经历了三个重要阶段。 第一阶段（第一阶段（19世纪末到世纪末到20世纪初）是以行业世纪初）是以行业组织为主的经济领域社团组织产生的重要阶段。组织为主的经济领域社团组织产生的重要阶段。 第二阶段（第一次世界大战到第二次世界大第二阶段（第一次世界大战到第二次世界大战前）是西方国家行业组织发展的高潮时期。战前）是西方国家行业组织发展的高潮时期。 第三阶段（第二次世界大战后）是西方各国第三阶段（第二次世界大战后）是西方各国新一轮行业组织发展的高潮时期。新一轮行业组织发展的高潮时期。 3、全球第三部门组织的发展趋势、全球第三部门组织的发展趋势 第三部门组织发展到第三部门组织发展到20

19、世纪世纪70年代，已经积年代，已经积累了巨大的累了巨大的“能量能量”，成为人类社会生活领域中，成为人类社会生活领域中一个重要的组成部分，从全球范围来看，第三部一个重要的组成部分，从全球范围来看，第三部门组织的存在形态已经扩展到除政府政治组织和门组织的存在形态已经扩展到除政府政治组织和企业公司组织之外的几乎所有的社会组织。企业公司组织之外的几乎所有的社会组织。 20世纪世纪80年代以来，社会生活领域中的一个年代以来，社会生活领域中的一个重大变革是第三部门组织新的发展高潮的出现，重大变革是第三部门组织新的发展高潮的出现，一场有组织的志愿运动和创建各种私人的、非营一场有组织的志愿运动和创建各种私人的

20、、非营利的及非政府的第三部门组织的运动席卷全球。利的及非政府的第三部门组织的运动席卷全球。社会公众正在创建各种社会团体、行业协会、基社会公众正在创建各种社会团体、行业协会、基金会等第三部门组织，努力实现提供人道服务、金会等第三部门组织，努力实现提供人道服务、促进基层社会经济发展、防止环境破坏、保障公促进基层社会经济发展、防止环境破坏、保障公民权利等各种各样的目标。民权利等各种各样的目标。 这场运动的范围极其广泛，使全球处在一个这场运动的范围极其广泛，使全球处在一个“团体革命团体革命”中。这些第三部门组织的发展将对中。这些第三部门组织的发展将对国家与公民之间的关系产生长久的影响。国家与公民之间的

21、关系产生长久的影响。 在未来年代，第三部门组织的规模和重要性在未来年代，第三部门组织的规模和重要性将不断增长，将不断增长，社会志愿原则社会志愿原则作为一种社会主导原作为一种社会主导原则，正在日益成为与则，正在日益成为与市场原则市场原则、政府原则政府原则并列的并列的三大原则之一。三大原则之一。 4、我国第三部门组织的成长、我国第三部门组织的成长 在我国，对类似于第三部门组织的各类组织在我国，对类似于第三部门组织的各类组织的正式提法是的正式提法是社会团体社会团体 。 新中国成立后，我国社团组织的发展经历了新中国成立后，我国社团组织的发展经历了三个大的阶段：三个大的阶段： 从解放初期到文化大革命前从

22、解放初期到文化大革命前 从从20世纪世纪70年代末到年代末到90年代初年代初 20世纪世纪90年代中期以来年代中期以来 二、第三部门组织的类型二、第三部门组织的类型社团组织社团组织非营利性组织非营利性组织非政府公共部门非政府公共部门专业化服务组织专业化服务组织 社团组织是具有某些共同特征的人相聚社团组织是具有某些共同特征的人相聚而成的互益组织，具有非营利性和民间化特性。而成的互益组织，具有非营利性和民间化特性。 非营利性组织是不以营利为目的向社会非营利性组织是不以营利为目的向社会提供服务的组织提供服务的组织, 是在公众支持下，以实现公共利是在公众支持下，以实现公共利益为目标而存在的机构。益为目

23、标而存在的机构。 非政府公共部门是指政府以外的，处理非政府公共部门是指政府以外的，处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品和服务社会的各种公共事务、提供各种公共物品和服务的公共部门。的公共部门。 专业化服务组织是指以非营利方式提供专业化服务组织是指以非营利方式提供某一特定专业服务的社会组织。某一特定专业服务的社会组织。 三、第三部门组织的基本特征三、第三部门组织的基本特征正规性正规性非政府性非政府性不以利润最大化为目的不以利润最大化为目的奉献性奉献性专业性专业性 四、第三部门组织的职能四、第三部门组织的职能 1、西方国家第三部门组织的基本职能、西方国家第三部门组织的基本职能 第一，在社会服务方

24、面，从事大量的社会公第一，在社会服务方面，从事大量的社会公益事业和各种社会服务活动，既帮助了政府，同益事业和各种社会服务活动，既帮助了政府，同时也使社会受益。时也使社会受益。 第二，在经济管理方面，参与行业准入标准第二，在经济管理方面，参与行业准入标准和行业规范要求的制定，对内协调行业内部各企和行业规范要求的制定，对内协调行业内部各企业之间的关系，对外维护本行业的整体利益，起业之间的关系，对外维护本行业的整体利益，起到了政府难以起到的作用。到了政府难以起到的作用。 第三，在政策制定方面，依据法律规定进行第三，在政策制定方面，依据法律规定进行“游说活动游说活动”，影响政府和议会的公共政策制定，影响政府和议会的公共政策制定过程。过程。 第四，在对外活动方面，充当政府对外政策第四，在对外活动方面，充当政府对外政策的工具，成为政府的助手。的工具，成为政府的助手。 2、我国社团组织的基本职能、我国社团组织的基本职能 （1）拾遗补缺）拾遗补缺 （2）桥梁纽带）桥梁纽带 （3）参谋咨询）参谋咨询 （4）促进生产力发展）促进生产力发展 （5）弘扬道德风尚）弘扬道德风尚 （6）增进对外交往）增进对外交往教学案例教学案例浦东新区罗山市民会馆浦东新区罗山市民会馆的社团管理新机制的社团管理新机制参考案例参考案例