地方政府行为分析课件.ppt

1、.1 1地方政府行为的逻辑.2 2材料：地方政府掀起新一轮投资潮 今年上半年，中国今年上半年，中国GDPGDP增速三年来首次跌破增速三年来首次跌破8%8%。在经。在经济增长放缓的大背景下，中央把济增长放缓的大背景下，中央把“稳增长稳增长”摆在了更加突摆在了更加突出的位置。地方政府纷纷出台庞大的投资计划以刺激经济出的位置。地方政府纷纷出台庞大的投资计划以刺激经济增长，应对经济下行压力。增长，应对经济下行压力。 7 7月月1616日，宁波下发了宁波市政府关于推进工业经济日，宁波下发了宁波市政府关于推进工业经济稳增长调结构促转型的若干意见，提出扩大投资等六方稳增长调结构促转型的若干意见，提出扩大投资

2、等六方面内容；面内容；7 7月月2323日，南京发布市政府关于进一步扩大内需日，南京发布市政府关于进一步扩大内需拉动消费的若干意见，出台系列政策，涵盖投资拉动、拉动消费的若干意见，出台系列政策，涵盖投资拉动、房地产消费等领域。房地产消费等领域。7 7月月2525日，长沙市委、市政府公布了雄日，长沙市委、市政府公布了雄心勃勃的投资计划：融资心勃勃的投资计划：融资82928292亿元，上马亿元，上马195195个建设项目，个建设项目，涵盖基础设施建设和新型城市化布局等多个领域。河南开涵盖基础设施建设和新型城市化布局等多个领域。河南开封棚户区、城中村改造及保障性安居工程预计四年花费达封棚户区、城中村

3、改造及保障性安居工程预计四年花费达10001000亿元，而开封去年财政收入只有几十亿。亿元，而开封去年财政收入只有几十亿。 与此同时，上海作为地方自行发债试点之一，今年计与此同时，上海作为地方自行发债试点之一，今年计划发行划发行8989亿元地方债券，主要用于保障性安居工程和市政亿元地方债券，主要用于保障性安居工程和市政建设等。贵州目前正在编制贵州省生态文化旅游发展规建设等。贵州目前正在编制贵州省生态文化旅游发展规划，收集各地上报项目划，收集各地上报项目23822382个，筛选出总额高达个，筛选出总额高达3 3万亿元万亿元左右的重点投资项目。短期内各地投融资计划纷纷出台，左右的重点投资项目。短期

4、内各地投融资计划纷纷出台，被网友戏称为被网友戏称为“地方版四万亿地方版四万亿”刺激计划。刺激计划。.3 3.4 4制度与行为案例：案例：英国人如何往澳大利亚运送犯人英国人如何往澳大利亚运送犯人.5 5“经济人”假设经济人假设是指作为个体，无论处于什么地位，其人的本经济人假设是指作为个体，无论处于什么地位，其人的本质是一致的，即以追求个人利益，满足个人利益最大化为质是一致的，即以追求个人利益，满足个人利益最大化为基本动机，都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收基本动机，都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收获，并为此可以不择手段。获，并为此可以不择手段。.6 6亚当亚当斯密：斯密：“我们每天

5、所需要的食物和饮料，不我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己的需要，说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己的需要，而说对他们有好处。而说对他们有好处。”大卫大卫李嘉图提出来经济人的李嘉图提出来经济人的“流氓假设流氓假设”：社会：社会是由一群群无组织的个人组成的，每个人以一种计是由一群群无组织的个人组成的，每个人以一种计算利弊的方式为个人的利益行动；每个人为达到这算利弊的方式为个人的利益行动；

6、每个人为达到这个目的，尽可能地合乎逻辑地思考和行动。个目的，尽可能地合乎逻辑地思考和行动。.7 7政府行为的公共性与自利性孔子：政者，正也。孔子：政者，正也。亚里斯多德：亚里斯多德：城邦以正义为原则城邦以正义为原则。洛克：洛克：所有政治权利的设立，所有政治权利的设立，“都只是为了都只是为了公众福利公众福利”。康德：从公共权利的全部质料之中进行抽象，康德：从公共权利的全部质料之中进行抽象，那么我就只剩下公共性这一形式。那么我就只剩下公共性这一形式。.8 8公共选择理论关于政府自利性的论述公共选择理论认为，政府是由政治家和政府官员组公共选择理论认为，政府是由政治家和政府官员组成的，这些政治家和官员

7、也是成的，这些政治家和官员也是“经济人经济人”，“没有没有理由认为政治家和官员有了一种特殊身份就变成了理由认为政治家和官员有了一种特殊身份就变成了奉行利他主义原则的天使。奉行利他主义原则的天使。”.9 9地方政府自利性的具体表现一是政府官员追求个人利益的最大化。一是政府官员追求个人利益的最大化。二是政府机构追求自身利益最大化。二是政府机构追求自身利益最大化。三是地方政府作为相对独立的行为主体，追求地方三是地方政府作为相对独立的行为主体，追求地方利益的最大化和本级政府利益的最大化。利益的最大化和本级政府利益的最大化。.1010.11 11.1212分权化改革和地方政府利益主体的确立在分权化的财政

8、体制下，地方政府成为拥有独立的财力和在分权化的财政体制下，地方政府成为拥有独立的财力和财权，具有独立的经济利益目标的公共事务管理主体，而财权，具有独立的经济利益目标的公共事务管理主体，而不再是传统统收统支的财政体制下一个纵向依赖的行政组不再是传统统收统支的财政体制下一个纵向依赖的行政组织。织。在财政分权的过程中，中央政府把一部分经过选择的决策在财政分权的过程中，中央政府把一部分经过选择的决策权下放到地方政府，地方政府可以自主地控制地方经济，权下放到地方政府，地方政府可以自主地控制地方经济，建立新的企业，利用自筹资金进行投资等。建立新的企业，利用自筹资金进行投资等。包干化的财政体制意味着地方政府

9、只要完成了上缴中央的包干化的财政体制意味着地方政府只要完成了上缴中央的指标，就可以各种方式广开财源，增加地方政府的实际收指标，就可以各种方式广开财源，增加地方政府的实际收入。入。.1313.1414 2001-20102001-2010年全国土地出让金数据表（单位：亿元，年全国土地出让金数据表（单位：亿元，% %）年份年份出让金出让金增幅增幅地方财政收入地方财政收入相当于地方财政收入相当于地方财政收入20012001129612967803780317172002200224172417878785158515282820032003542154211241249850985055552004

10、2004641264121818118931189354542005200558845884-8-81510115101393920062006767776773030183041830442422007200711948119485656235732357351512008200896009600-20-2028650286503434200920091581015810656532581325814949201020102711127111727235383353837777.1515地方财政收入地方财政收入/ /支出占全国财政收入支出占全国财政收入/ /支出比例（单位：支出比例（单位：%

11、 %）年份年份地方财政收入地方财政收入/ /全国财政收入全国财政收入地方财政支出地方财政支出/ /全国财政支出全国财政支出差额差额1994199444.3 44.3 69.7 69.7 25.4 25.4 1995199547.8 47.8 70.8 70.8 23.0 23.0 1996199650.6 50.6 72.9 72.9 22.3 22.3 1997199751.1 51.1 72.6 72.6 21.5 21.5 1998199850.5 50.5 71.1 71.1 20.6 20.6 1999199948.9 48.9 68.5 68.5 19.6 19.6 2000200

12、047.8 47.8 65.3 65.3 17.5 17.5 2001200147.6 47.6 69.5 69.5 21.9 21.9 2002200245.0 45.0 69.3 69.3 24.3 24.3 .1616年份年份地方财政收地方财政收入入/ /全国财全国财政收入政收入地方财政支地方财政支出出/ /全国财全国财政支出政支出差额差额2003200345.4 45.4 69.9 69.9 24.5 24.5 2004200445.1 45.1 72.3 72.3 27.2 27.2 2005200547.7 47.7 74.1 74.1 26.4 26.4 2006200647.2

13、 47.2 75.3 75.3 28.1 28.1 2007200745.9 45.9 77.0 77.0 31.1 31.1 2008200846.7 46.7 78.7 78.7 32.0 32.0 2009200947.6 47.6 80.0 80.0 32.4 32.4 2010201048.9 48.9 82.2 82.2 33.3 33.3 .1717土地流失的内在逻辑土地流失的内在逻辑第一，第一， 财政的分权制度导向了地方政府将经济目标财政的分权制度导向了地方政府将经济目标财政财政收入放在了重要的位置。收入放在了重要的位置。第二，第二， 预算内地方财政收入主要来源于税收，预算内地

14、方财政收入主要来源于税收， 而税收的征收主而税收的征收主要依赖于生产型的增值税，要依赖于生产型的增值税， 这激励了政府对这激励了政府对 GDP GDP 最大化的追求。最大化的追求。第第三三， 由于由于 GDP GDP 的增长依赖于投资与出口，的增长依赖于投资与出口， 所以所以 “招商引资招商引资” 成为政府的重要工作，成为政府的重要工作， 且成效的高低与所提供的且成效的高低与所提供的 “优惠条件优惠条件” 密切相关。密切相关。 第第四四， 优惠条件竞争的一个重要方面是政府利用其土地一级市优惠条件竞争的一个重要方面是政府利用其土地一级市场的垄断权与建设用地的管制权竞相提供场的垄断权与建设用地的管

15、制权竞相提供 “低地价低地价” 甚至甚至 “零零地价地价” 以及其他低门槛准入以及其他低门槛准入 （如低环保、（如低环保、 低劳保、低劳保、 低工资等），低工资等）， 于是于是 “区际竞争区际竞争” 又转化对农地的侵蚀及其租金享益的又转化对农地的侵蚀及其租金享益的 “竞竞赛赛”， 进而导致了资源的浪费与环境的破坏。进而导致了资源的浪费与环境的破坏。第第五五， 预算外财政收入则依赖于获取预算外财政收入则依赖于获取 “征地价格剪刀差征地价格剪刀差”， 从从而进一步使土地掠夺与占用在已有的路径依赖下雪上加霜。而进一步使土地掠夺与占用在已有的路径依赖下雪上加霜。.1818.1919压力型体制压力型体制

16、压力型体制是一种在现代化压力下以利用行政垂压力型体制是一种在现代化压力下以利用行政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。执行模式。.2020压力型体制下的地方政府行为在压力型体制中，计划性统一指标与地方的多样性、在压力型体制中，计划性统一指标与地方的多样性、市场的不确定性之间存在根本性冲突。市场的不确定性之间存在根本性冲突。压力型体制下行政指标存在层层加码的效应，这进压力型体制下行政指标存在层层加码的效应，这进一步加剧了指标与实践之间的张力。一步加剧了指

17、标与实践之间的张力。压力型体制下，上级对于下级的权力滥用和选择性压力型体制下，上级对于下级的权力滥用和选择性执行缺乏有效的治理手段，只能依靠简单的数字标执行缺乏有效的治理手段，只能依靠简单的数字标准来判断下级官员的优劣。此即所谓准来判断下级官员的优劣。此即所谓“数字出官数字出官”现象。现象。诱发了腐败问题，变成了一个权力诱发了腐败问题，变成了一个权力“寻租寻租”的大好的大好机会。机会。压力型体制导致了地方上的机构膨胀，并由此引发压力型体制导致了地方上的机构膨胀，并由此引发地方政府乱摊派、乱收费、乱罚款的三乱行为。地方政府乱摊派、乱收费、乱罚款的三乱行为。.2121干部考核：从 “忠诚”到“政绩

18、”的转变在计划经济时代，中央对地方政府考核的核心是地方政府在计划经济时代，中央对地方政府考核的核心是地方政府的政治忠诚。也就是地方政府是否能够严格服从上级的指的政治忠诚。也就是地方政府是否能够严格服从上级的指令，不折不扣地贯彻落实中央的路线、方针和政策。落实令，不折不扣地贯彻落实中央的路线、方针和政策。落实到对地方官员的考核任用标准，就是强调到对地方官员的考核任用标准，就是强调“德才兼备德才兼备”，突出突出“任人唯贤任人唯贤”，这里的，这里的“德德”、“贤贤”，最重要的都，最重要的都是政治忠诚，同中央保持一致。是政治忠诚，同中央保持一致。改革开放以来，原先的忠诚改革开放以来，原先的忠诚命令式的

19、考核机制向忠诚命令式的考核机制向忠诚政绩式的考核机制转变。政绩式的考核机制转变。“忠诚忠诚政绩政绩”式的考核机制：式的考核机制：一是没有脱离原来的一是没有脱离原来的“忠诚忠诚”机制，保持了党对各级政府机制，保持了党对各级政府的控制，党的认同是对各级政府行为的最高肯定和合法性的控制，党的认同是对各级政府行为的最高肯定和合法性依据；二是依据；二是“政绩优先政绩优先”替代了替代了“服从第一服从第一”，对地方各，对地方各级政府的评价标准趋于客观和多样。级政府的评价标准趋于客观和多样。 .2222关于地方官员晋升与GDP增长率的关系研究 根据学者的实证研究，地方官员晋升与地方经济根据学者的实证研究，地方

20、官员晋升与地方经济绩效呈显著的正相关关系。绩效呈显著的正相关关系。 根据根据LiLi和和ZhouZhou的统计结果，如果省区平均的统计结果，如果省区平均 GDP GDP实际增长率提高了实际增长率提高了6 6个百分点，那么省级领导个百分点，那么省级领导 的晋升概率可以提高的晋升概率可以提高2.42.4个百分点，而权力中止个百分点，而权力中止 （退休或退居二线）的概率将下降（退休或退居二线）的概率将下降3 3个百分点。个百分点。.2323政绩考核机制与地方政府行为第一，导致政府官员对短期政绩的偏重。第一，导致政府官员对短期政绩的偏重。第二，导致地方政府使用资源密集型的政第二，导致地方政府使用资源密

21、集型的政绩工程来发出信号。绩工程来发出信号。.2424地方政府间竞争与地方政府行为 所谓地方政府竞争，一般是指一个国家内部不所谓地方政府竞争，一般是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引外同行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引外资、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政资、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间竞争。府效率等方面开展的跨区域政府间竞争。.2525.2626地方政府间竞争的动力机制首先，地方政府要推动本地经济发展，在避免本地资源要首先，地方政府要推动本地经济发展，在避免本地资源要素外流的同时，最大限度地吸引外地资源要素，就

22、必须在素外流的同时，最大限度地吸引外地资源要素，就必须在改善投资环境、优化公共产品供给等方面显示出自身的竞改善投资环境、优化公共产品供给等方面显示出自身的竞争优势。争优势。其次，地方政府要迎合和满足地方民众的利益需求，树立其次，地方政府要迎合和满足地方民众的利益需求，树立自己在公众中的威信，同样必须在区域间的政府竞争赢得自己在公众中的威信，同样必须在区域间的政府竞争赢得优势。优势。再次，地方政府不仅会基于地方利益最大化，而且会直接再次，地方政府不仅会基于地方利益最大化，而且会直接基于政绩最大化或政治晋升机会最大化而展开竞争。基于政绩最大化或政治晋升机会最大化而展开竞争。.2727政治锦标赛理论

23、是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是标准由上级政府决定，它可以是GDPGDP增长率，也可增长率，也可以是其他可度量的指标。以是其他可度量的指标。.2828政府间竞争对地方政府行为的影响一方面，地方政府必须利用自身的信息优势，同一方面，地方政府必须利用自身的信息优势，同上级政府和中央政府展开博弈，力求为本地经济上级政府和中央政府展开博弈，力求为本地经济的发展获得更多的资源和更有利的政策空间，使的发展获得更多的资源和更有利的政策空间，使自身在同级政府间的竞争中处于优势地位。自身在同级政府间的竞争中处于优势地位。另一方面，地方政府还必须通过地方政策竞争，另一方面，地方政府还必须通过地方政策竞争，同其他地方政府争夺流动性要素资源，在限制本同其他地方政府争夺流动性要素资源，在限制本地资源流出的同时，最大限度地争取外部资源的地资源流出的同时，最大限度地争取外部资源的涌入。涌入。感谢亲观看此幻灯片，此课件部分内容来源于网络，感谢亲观看此幻灯片，此课件部分内容来源于网络，如有侵权请及时联系我们删除，谢谢配合！如有侵权请及时联系我们删除，谢谢配合！