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1、第六章第六章 街道办事处组织建设街道办事处组织建设 第一节第一节 街道办事处组织建设概述街道办事处组织建设概述 一、街道与街道办事处一、街道与街道办事处 1954年年12月，全国人大一届四次会议通过月，全国人大一届四次会议通过了了城市街道办事处组织条例城市街道办事处组织条例和和城市城市居民委员会组织条例居民委员会组织条例。这两个条例的出。这两个条例的出台，标志着我国城市居民管理工作走上了台，标志着我国城市居民管理工作走上了法制轨道。法制轨道。条例条例实施后，各城市依法实施后，各城市依法对混乱的街道组织进行了整顿。城市街道对混乱的街道组织进行了整顿。城市街道组织组织街道办事处和居民委员会从此建街

2、道办事处和居民委员会从此建立起来。立起来。 二、街道工作的主要任务二、街道工作的主要任务 关于街道办事处的任务，关于街道办事处的任务，1954年的年的城市城市街道办事处组织条例街道办事处组织条例是这样规定的：（是这样规定的：（1）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（作的交办事项；（2）指导居民委员会的工）指导居民委员会的工作；（作；（3）反映居民的意见和要求。市、市）反映居民的意见和要求。市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道

3、办事处布置任务。从各地目前的实际情道办事处布置任务。从各地目前的实际情况看，街道办事处所承担的任务大大超出况看，街道办事处所承担的任务大大超出了这一规定。了这一规定。 目前，街道办事处承担的任务主要有九个方面：目前，街道办事处承担的任务主要有九个方面：（1）宣传贯彻执行党的路线、方针、政策和国）宣传贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规；（家的法律、法规；（2）开展社会主义精神文明）开展社会主义精神文明建设；（建设；（3）社会治安综合治理；（）社会治安综合治理；（4）指导街居）指导街居经济工作；（经济工作；（5）社会闲散劳动力的管理；（）社会闲散劳动力的管理；（6）民政福利工作；（民政

4、福利工作；（7）市政建设和管理；（）市政建设和管理；（8）指）指导居委会工作；（导居委会工作；（9）完成市、区政府交办的事）完成市、区政府交办的事项。当务之急是解决街道办事处的工作任务过多项。当务之急是解决街道办事处的工作任务过多过重、职能不完备、不统一的问题。（过重、职能不完备、不统一的问题。（1954年颁年颁布的布的街道办事处条例街道办事处条例在在2009年由全国人大宣年由全国人大宣布废止）布废止）第二节第二节 街道办事处的构成街道办事处的构成 一、街道办事处的规模一、街道办事处的规模 关于街道办事处的规模，关于街道办事处的规模，1954年颁布实施的年颁布实施的城城市街道办事处组织条例市街

5、道办事处组织条例有这样几点规定：（有这样几点规定：（1）10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；街道办事处；10万人口以下、万人口以下、5万人口以上的市万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；设立街道办事处；5万人口以下的市辖区和不设万人口以下的市辖区和不设区的市，一般不设街道办事处；（区的市，一般不设街道办事处；（2）街道办事）街道办事处的管辖区域，一般地应当同公安派出所的管辖处的管辖区域，一般地应当同公安派出所的管辖区域相同；（区域相同；（3）有利于加强城市居民

6、工作，便）有利于加强城市居民工作，便于工作，便于联系群众。于工作，便于联系群众。 二、街道办事处的机构设置二、街道办事处的机构设置 目前，街道办事处的机构设置缺乏规范性、目前，街道办事处的机构设置缺乏规范性、统一性和科学性，各地主要根据当时的工统一性和科学性，各地主要根据当时的工作需要自行设置。从这些机构的职责和性作需要自行设置。从这些机构的职责和性质看，大致可以分为三个序列：质看，大致可以分为三个序列： （一）党群序列（一）党群序列 （二）行政序列（二）行政序列 （三）经济组织序列（三）经济组织序列 三、街道办事处的人员编制三、街道办事处的人员编制 关于街道办事处的人员编制，关于街道办事处的

7、人员编制，1954年的年的城市街道办事处组织条例城市街道办事处组织条例是这样规定是这样规定的：的：“街道办事处设主任街道办事处设主任1人，按照工作的人，按照工作的繁简和管辖区域的大小，设干事若干人，繁简和管辖区域的大小，设干事若干人，在必要的时候，可以设副主任在必要的时候，可以设副主任1人。人。”“”“街街道办事处共设专职干部道办事处共设专职干部3-7人，内有做街道人，内有做街道妇女工作的干部妇女工作的干部1人。人。”“”“街道办事处主任、街道办事处主任、副主任、干事都由市辖区、不设区的市人副主任、干事都由市辖区、不设区的市人民委员会委派。民委员会委派。”但目前街道办事处的人但目前街道办事处的

8、人员编制早已突破了这一规定。员编制早已突破了这一规定。 第三节第三节 街道的体制改革街道的体制改革 一、街道管理体制的现状一、街道管理体制的现状 我国在城市普遍设立街道办事处是从我国在城市普遍设立街道办事处是从1954年开始年开始的。其目的是的。其目的是“为了把很多不属于工厂、企业、为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，减轻机关、学校的无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担。区政府和公安派出所的负担。”（彭真（彭真关于街关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告）可见，街道办事处从一开始就是单位管理体制的可

9、见，街道办事处从一开始就是单位管理体制的一个一个“补丁补丁”，在城市社会整合中仅仅起到补充，在城市社会整合中仅仅起到补充作用。作用。 （一）街道行政管理工作的变化（一）街道行政管理工作的变化 （二）现行街道管理体制的弊端（二）现行街道管理体制的弊端 1.性质与作用相矛盾。性质与作用相矛盾。 2.职责与权利不统一。职责与权利不统一。 3.条块分割、关系不顺。条块分割、关系不顺。 4.机构设置不合理。机构设置不合理。 5.财力不足。财力不足。 6.社会组织化程度低。社会组织化程度低。 二、街道管理体制的改革二、街道管理体制的改革 在街道办事处性质问题上，目前国内存在在街道办事处性质问题上，目前国内

10、存在着五种观点：着五种观点： 一是变现有的管理体制为一是变现有的管理体制为“三级政府、三三级政府、三级管理级管理”体制。体制。 二是重构二是重构“两级政府、两级管理两级政府、两级管理”的体制。的体制。 三是主张维持街道办事处派出机关的性质。三是主张维持街道办事处派出机关的性质。 四是取消街道办事处。四是取消街道办事处。 五是主张对于城市管理体制不能一刀切。五是主张对于城市管理体制不能一刀切。 如何提高街道在整合城市社会中的作用，如何提高街道在整合城市社会中的作用，可以从五个方面入手：可以从五个方面入手： （1）进一步明确街道办事处的职责，赋予）进一步明确街道办事处的职责，赋予街道相应的权利。街

11、道相应的权利。 （2）建立街道财力保障机制。）建立街道财力保障机制。 （3）强化法制管理，推行综合执法。）强化法制管理，推行综合执法。 （4）调整街道机构，加强队伍建设。）调整街道机构，加强队伍建设。 （5）建立和完善以中介组织为主体的社会）建立和完善以中介组织为主体的社会组织体系。组织体系。 1995年上海市开始年上海市开始“两级政府，三级管理两级政府，三级管理”的试点，其特点是将权力重心下移至街道，的试点，其特点是将权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，减轻市、区强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的

12、城市管理任务。当时探索建立该级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后，街道协调之间的矛盾愈来愈突出。此后，街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并采取了清理项权限，并采取了清理“条块条块”关系、建关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施，对这些权限

13、完善财力机制等一系列措施，对这些权限进行落实。进行落实。 所谓两级政府是指市级政府和区级政府，所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机关，内含街道办事处是区级政府的派出机关，内含于于“两级政府两级政府”之中，它既是政府各项政之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事会，并

14、通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效，务。该种体制自实施以来有比较大的收效，产生了重大影响，全国各地有很多大、中产生了重大影响，全国各地有很多大、中城市纷纷效仿，争建这种管理体制。城市纷纷效仿，争建这种管理体制。 但是，这种管理体制存在法律上的难点和但是，这种管理体制存在法律上的难点和操作层面的缺点。操作层面的缺点。 首先，容易导向与我国根本政治制度首先，容易导向与我国根本政治制度全国人民代表大会制度不符。全国人民代表大会制度不符。 其次，与现行法律的有关规定不符。其次，与现行法律的有关规定不符。 第三，不利于居民委员会自治功能的发挥。第三，不利于居民委员会自治功能的发挥。 第四，这种体制具有结构性缺陷，在实践第四，这种体制具有结构性缺陷，在实践中的运作弊端非常突出，基层政府的职能中的运作弊端非常突出，基层政府的职能和角色错位严重。和角色错位严重。 很多城市政府研究了很多城市政府研究了“两级政府、三级管两级政府、三级管理理”的的“上海模式上海模式”后，发现了其中的弊后，发现了其中的弊端，因此从别的角度开展了探索，其具体端，因此从别的角度开展了探索，其具体城市社区管理体制改革方案可被概括为城市社区管理体制改革方案可被概括为3种种模式，即一是模式，即一是“江汉模式江汉模式”，其，其 “青岛和青岛和南京模式南京模式”和和“百步亭模式百步亭模式”。