第四章中国公共政策议程设置的.ppt
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1、 第四章第四章 政策议程的设置政策议程的设置o 要掌握的重要问题:要掌握的重要问题:o 一、理解社会问题一、理解社会问题o 二、政策议程设置的过程及其影响因素二、政策议程设置的过程及其影响因素o 三、中国公共政策制定的六种模型三、中国公共政策制定的六种模型o任何社会在其运行过程中都会产生这样或那样的社会关系失调,并由此带来不同类型的社会问题。o社会问题是怎样产生的?哪些因素起重要作用?o为什么有些社会情况在一个时期能被接受,后来又不能被接受,并被视为社会问题呢?o 研究社会问题的重要意义有以下几点:研究社会问题的重要意义有以下几点:o 及时发现社会问题;及时发现社会问题;o 正确诊断社会问题;
2、正确诊断社会问题;o 客观描述社会问题;客观描述社会问题;o 科学解释社会问题;科学解释社会问题;o 有效解决社会问题;有效解决社会问题;o 正确对待社会问题;正确对待社会问题;o 科学预测社会问题;科学预测社会问题;公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 5.1.1社会问题的病理分析社会问题的病理分析 o 1、区分健康与疾病。、区分健康与疾病。即先要选择做正确的事,然后再考虑怎样正确的做事。o 2、区分症状与疾病。、区分症状与疾病。症状不等于疾病且不同的疾病可能具有同样的症状。o 3、诊断中的难点、诊断中的难点:(1)多因素影响;o(2)同症异病;(3)流行性疾病的诊断;o 4、预防比治疗更
3、有效。、预防比治疗更有效。什么是社会问题?什么是社会问题? 一个社会必然存在种种不合理的社会现象。 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时,它才是社会问题,其中权力因素起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度,有时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。 对社会问题的主观认定方面经常存在很大的分歧。比如:对待贫穷的三种态度。 观点认识上的统一有时是很难的,但是,社会上那些真正有影响的人物才能在社会问题的认定过程中发挥非常重要的作用。 另外,人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响
4、。 这些意识形态的东西左右着人们对一些问题的根本看法。随着社会的发展和各方面条件的变化,人们的价值观、信仰和态度也会有所改变,所以定义社会问题的概念自然会发生一定的变化。 “要钱不要命要钱不要命”到“要钱也要命要钱也要命”,再到“要命不要钱要命不要钱”公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 过失性社会问题: 这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。社会问题社会问题的类型的类型结构性社会问题: 结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。o 1、过失性社会问题o 有两点需要注意:有两点需要注意:o 一是一些社会规范允许一定的行为偏差,即一些社会规范的边界有一定的伸
5、缩余地;o 二是“偏差”这一概念具有相对性,在某种情况下被认定是社会规范的过失行为,而在另一种情况下可能被认为是可以接受的行为。o 过失和偏差往往是相对而言的,并没有绝对的标准,需要放在特定的社会环境中去考察。o 2、结构性社会问题o 结构性社会问题设计社会生活的许多方面,其中最突出的就是各种各样的不平等现象。o o 此外,由价值观引发的结构性社会问题也不在少数。如,家庭问题、劳动问题、人口问题、环境问题。o 政府的主要功能及其公共政策的主导作用就在于有效的解决社会所面临的诸多问题,所以社会问题的社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是公共政策过程客观存在及其主观认定被普遍认为是公共政策过程
6、的始点的始点。o 政府作为社会的公共权力机构,主要是针对社会问题进行决策的。但并非所有的问题都需要政府解决。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 5.1.3社会冲突理论对社会问题成因的三种观点社会冲突理论对社会问题成因的三种观点o 1、价值冲突理论o 2、群体冲突理论o 3、阶级冲突理论o 问题:问题:o 议程提出应该考虑哪些因素?议程提出应该考虑哪些因素?o 如何保证议程提出的合理性?如何保证议程提出的合理性?第二节第二节 政策议程的过程政策议程的过程 一、政策议程的概念一、政策议程的概念 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程,纳入决政策议程是指将政策问题提上政府议事日程,纳入决策领域的
7、过程。策领域的过程。 政策制定是一个复杂的活动过程,它由一系列功能活政策制定是一个复杂的活动过程,它由一系列功能活动或环节所构成,包含了议程设立、方案规划和方案的动或环节所构成,包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段,而设立议程是政策制定合法化等功能活动环节或阶段,而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。过程中起始阶段的功能活动。 将一个政策问题提到政府机构的议程将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。政策之上是解决该问题的关键一步。政策议程的形成过程,也就是问题有望获议程的形成过程,也就是问题有望获得解决的过程。政策议程实际上也就得解决的过程。政
8、策议程实际上也就是政治组织,尤其是党政机关确定政是政治组织,尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。策问题的轻重缓急。o 科布和艾尔德区分了两种基本的议程,科布和艾尔德区分了两种基本的议程,o 即系统系程即系统系程(或公众议程或公众议程)和政府系程和政府系程(或正式或正式议程议程)o 这也是政策议程的两个主要阶段。这也是政策议程的两个主要阶段。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公众议程: 公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注,他们向政府部门提出政策诉求,要求采取措施加以解决这样一种政策议程。公众议程公众议程与与政府议程政府议程政府议程: 政府议程是指某些社会问题已引起
9、决策者的深切关注,他们感到有必要对之采取一定的行动,并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。o 二、公共政策议程的类型或过程二、公共政策议程的类型或过程 o 1、系统议程(第一阶段)、系统议程(第一阶段) o 定义:定义: 公众对社会某一现象、事件或问题公众对社会某一现象、事件或问题的广泛议论,并形成关于社会应有态度、政的广泛议论,并形成关于社会应有态度、政府可行对策的议程。府可行对策的议程。系统议程或称之为系统议程或称之为“公众议程公众议程”o 系统议程本质上属于公众的讨论议程。系统议程本质上属于公众的讨论议程。 o 三个条件:三个条件:o 1)对特定问题的广泛议论;)对特定问题的广泛
10、议论;o 2)大多数人认为有采取行动的必要;)大多数人认为有采取行动的必要;o 3)公众对于政府应负行动责任的认识。)公众对于政府应负行动责任的认识。 o 举例:举例:SARS事件。事件。 o 2、正式议程或称之为、正式议程或称之为“政府议程政府议程”(第二(第二阶段)阶段)o 定义:定义: 政府(官员)对社会公共问题的关政府(官员)对社会公共问题的关注和讨论被称为正式议程。注和讨论被称为正式议程。 o 政府议程是行动的程序,是决策机关和人员政府议程是行动的程序,是决策机关和人员对有关问题,依照特定程序予以解决的实际对有关问题,依照特定程序予以解决的实际活动过程。活动过程。 o 政府议程的再分
11、类:政府议程的再分类:o 界定议程界定议程规划议程规划议程磋商议程磋商议程循循环议程环议程 琼斯在琼斯在公共政策研究导论公共政策研究导论中从政策活动中从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类:的功能方面将政策议程分为如下四类: (1)为使问题得到积极的和严肃的研究和认为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程;可而提出的问题确认议程; (2)能从确定问题进展到发现解决办法的提能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程;案议程; (3)协议或讨价还价的议程,使提案得到支协议或讨价还价的议程,使提案得到支持并能积极和严肃地发展;持并能积极和严肃地发展; (4)持续议程,使问题得到持续
12、的检验。持续议程,使问题得到持续的检验。 u 政府议程建立的基本条件政府议程建立的基本条件 1)有创始者提出问题(利益调整者、环境保)有创始者提出问题(利益调整者、环境保护者、开拓创新者、公共利益保护者)护者、开拓创新者、公共利益保护者) 2)有一定的社会支持力量(精神和物质)有一定的社会支持力量(精神和物质) 3)清除建立过程中的障碍(社会偏见和现行)清除建立过程中的障碍(社会偏见和现行程序)程序)两种议程的关系o 3、比较:两种议程的关系、比较:两种议程的关系 o (1)要素不同)要素不同o前者:由抽象的项目组成,可以不提出政前者:由抽象的项目组成,可以不提出政策方案或解决办法。策方案或解
13、决办法。o后者:要解决的项目特定而具体,界定政后者:要解决的项目特定而具体,界定政策问题并试图解决。策问题并试图解决。两种议程的关系o 2)过程不同。)过程不同。o 进入系统议程的问题未必能够进入政府进入系统议程的问题未必能够进入政府议程,而进入政府议程的也未必经过系统议议程,而进入政府议程的也未必经过系统议程。程。 o 尽管公众议程的问题并不一定都进入政府议尽管公众议程的问题并不一定都进入政府议程,但公众议程所形成的强大推动力对政府程,但公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立具有决定性的影响;议程的建立具有决定性的影响;o 有些时候有些社会问题也可能越过公众议程有些时候有些社会问题也可能
14、越过公众议程直接进入政府议程,因为决策者有时能够主直接进入政府议程,因为决策者有时能够主动发现问题,并把它们列入自己的议事日程。动发现问题,并把它们列入自己的议事日程。公众议程与政府议程关系图示:公众议程与政府议程关系图示:新闻媒介分析社会个人议论社会团体议论国际有关议论政府机构议事专业人员分析政府官员表态公众议程政府议程形成形成问题产生库博和艾德尔公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 1.实质性议程实质性议程实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、最具潜在和爆炸性特征的公共政策问题。这些议题的重要性和复杂性使其不可避免地带有分裂的特征。它们通常会在公众中、决策者中以及二者之间引起争议,从而
15、存在导致重大冲突的可能性。2象征性议程象征性议程在政策议程中,不仅存在占主导地位的实质性问题,而且存在大量需要解决的象征性问题,它们同样分享了政治的聚光灯。象征性议题注重的是价值而不是资源。p 象征性问题多集中在价值问题上而不是在权象征性问题多集中在价值问题上而不是在权力或资源的分配上。力或资源的分配上。p 实质性问题,象征性回应。实质性问题,象征性回应。p 如何看待象征性问题?如何看待象征性问题?三、影响议程设定的因素(设定议程的途三、影响议程设定的因素(设定议程的途径)径)o 触发机制的影响因素触发机制的影响因素o 触发机制作为公共政策的催化剂,其作用的发挥源于三个影响因素的互动:范围、强
16、度和时间。o (1)范围:受触发机制影响的人员数量和地区规模;o (2)强度:公众的态度反映;o (3)时间:触发机制产生的时间瞬间机制和持续机制。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 内在触发机制: 自然灾害; 经济灾难; 技术突破; 生态变迁; 社会变迁。政策议程政策议程的的触发机制触发机制外在触发机制: 战争行动; 地区与国际冲突; 经济对抗; 新式武器与力量失衡。o 1、安德森(、安德森(公共政策公共政策)的观点:)的观点:o 政治领导人政治领导人o 某种危机某种危机/引人注目的事件引人注目的事件o 抗议活动(包括使用暴力手段)抗议活动(包括使用暴力手段)o 大众传媒大众传媒o 2、
17、琼斯的观点:、琼斯的观点:o 政治运动;政治运动;o 对大量人员造成威胁的事件;对大量人员造成威胁的事件;o 大规模的宣传;大规模的宣传;o 个人的努力;个人的努力;o 先前政策的应用先前政策的应用3、科布和埃尔德的观点、科布和埃尔德的观点o (一)政策议程的内在触发机制(一)政策议程的内在触发机制o 1)自然灾害)自然灾害o 2)经济灾难)经济灾难o 3)技术突破)技术突破o 4)生态变迁)生态变迁o 5)社会变迁)社会变迁o (二)政策议程的外在触发机制(二)政策议程的外在触发机制o 1)战争行为;)战争行为;o 2)地区与国际冲突;)地区与国际冲突;o 3)经济对抗;)经济对抗;o 4)
18、新式武器与力量失衡)新式武器与力量失衡4、影响政策议程设立的因素(金顿、影响政策议程设立的因素(金顿 John W. Kingdon)u(1)问题()问题(problem)本身:)本身:公共问题如何通过适当方法,让政府官员知道公共问题如何通过适当方法,让政府官员知道问题的存在?用何种方式将问题的存在?用何种方式将“情况情况”界定为问界定为问题?能否使政府官员借由社会指标的变动、焦题?能否使政府官员借由社会指标的变动、焦点事件(点事件(focusing events)的发生、及日常工作)的发生、及日常工作正式或非正式的反馈结果而认知问题的存在?正式或非正式的反馈结果而认知问题的存在?问题是否被认
19、为相当迫切?问题是否被认为相当迫切?o (2)政治因素)政治因素 (politics):o 政治流向(政治流向(political stream)如何?)如何?o 包括国家的政治气氛如何?包括国家的政治气氛如何?o 全国选举结果如何?全国选举结果如何?o 执政党轮流情形?执政党轮流情形?o 政党竞争态势如何?政党竞争态势如何?o (3)高曝光率的参与者)高曝光率的参与者 (visible participant):o 公共问题是否受到媒体及公众人物的垂青?公共问题是否受到媒体及公众人物的垂青?包括行政首长、民意代表、政党领袖、候选包括行政首长、民意代表、政党领袖、候选人。人。o (4)事件本身
20、情况)事件本身情况o 范围:多少人受影响?范围:多少人受影响?o 察觉:多少人察觉到事件的后果?察觉:多少人察觉到事件的后果?o 界定:被察觉的后果是否被界定为问题?由界定:被察觉的后果是否被界定为问题?由谁界定?是否不同的问题由不同的人来界定?谁界定?是否不同的问题由不同的人来界定?o 强度:受问题影响者的影响有多强?强度:受问题影响者的影响有多强?o (5)标的团体的组织情况:广度、组织、)标的团体的组织情况:广度、组织、领导领导o (6)门路接近()门路接近(access)的情况:)的情况: 代表、代表、设身处地、支持设身处地、支持u(7)政策过程情况)政策过程情况结构:政策参与者与问题
21、当事人之间的关系如何?结构:政策参与者与问题当事人之间的关系如何?是层级节制?民主式?还是讨价还价式?是层级节制?民主式?还是讨价还价式?回应:回应: 对当事人如何回应?在传统上作如何回应?对当事人如何回应?在传统上作如何回应? 领导:领导者是如何选出来的?他们的权力有多领导:领导者是如何选出来的?他们的权力有多大?进取心有多强?大?进取心有多强?o 小结:影响公共问题列入政策议程的主要因小结:影响公共问题列入政策议程的主要因素:素:o 1、问题本身和特性如何?问题严重性如何?、问题本身和特性如何?问题严重性如何?问题受注意的程度如何?问题受注意的程度如何?o 2、受问题影响者的组织情况如何?
22、是团结、受问题影响者的组织情况如何?是团结有力?还是一盘散沙?有力?还是一盘散沙?o 3、团体领导者如何产生?有没有权利?领、团体领导者如何产生?有没有权利?领导是否具有代表性?导是否具有代表性?o 4、问题由何类人员提出?提出者是否为高、问题由何类人员提出?提出者是否为高曝光率的政治人物?曝光率的政治人物?u 5、问题提出者有否门路接近决策单位或决策、问题提出者有否门路接近决策单位或决策者?与决策单位或决策者的关系是否良好?者?与决策单位或决策者的关系是否良好?u 6、行政人员对于该问题是否会设身处地考虑?、行政人员对于该问题是否会设身处地考虑?是否愿意接纳并加以处理?是否愿意接纳并加以处理
23、?u 7、受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望?、受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望?u 8、行政机关及行政人员对该问题所持的态度、行政机关及行政人员对该问题所持的态度是消极抵制还是积极接纳?是消极抵制还是积极接纳?u 9、政治、经济、社会、文化等各种环境因素、政治、经济、社会、文化等各种环境因素的配合情况?的配合情况?o 科尔和埃尔德认为影响公众议程的因素有:科尔和埃尔德认为影响公众议程的因素有:o (1)特殊性程度特殊性程度一个问题的定义越模糊,一个问题的定义越模糊,这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大。这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大。o (2)社会重要性程度社会重要性程度一个
24、问题被认为社一个问题被认为社会意义越大,这个问题达到更广泛的公众的会意义越大,这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大。可能性就越大。o (3)关联期的长短关联期的长短一个问题被认为长期一个问题被认为长期的关联性越大,这个问题达到更广泛的公众的关联性越大,这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大。的可能性就越大。o (4)问题的复杂程度问题的复杂程度一个问题被认为越一个问题被认为越不具有技术性,这个问题达到更广泛的公众不具有技术性,这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大的可能性就越大o (5)先例的明确程度先例的明确程度一个问题被认为越一个问题被认为越缺少明确的先例,这个问题达到更广泛的公缺少明确
25、的先例,这个问题达到更广泛的公众的可能性就越大。众的可能性就越大。小案例:小案例: 如何在安全的前提下,保持世博高效运如何在安全的前提下,保持世博高效运转的政策议程?您能提出哪些合理的政策议转的政策议程?您能提出哪些合理的政策议程?(这是一个政府议程的案例)程?(这是一个政府议程的案例)o 政府的态度:政府的态度: o 1、俞正声说,总体上,为解决人流均衡问、俞正声说,总体上,为解决人流均衡问题,上海不是更多地限制参观者的自由度,题,上海不是更多地限制参观者的自由度,而是采取引导的方式,使参观者自主决定。而是采取引导的方式,使参观者自主决定。 o 2、排队需有耐心,国内贵宾限制在最低程、排队需
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