公共政策学全册完整教学课件.ppt

1、公共政策学全册完整教学课件公共政策学全册完整教学课件 第一讲第一讲 政治学与政策学政治学与政策学 一、政治学与行政学一、政治学与行政学 威尔逊（威尔逊（1887） 行政学之研究行政学之研究 古德诺（古德诺（1900） 政治与行政政治与行政 中国：有行政学吗？中国：有行政学吗？ 二、政府的起源与功能定位二、政府的起源与功能定位 洛克：洛克：政府论政府论（1690）：自然状态理性法则）：自然状态理性法则 卢梭：卢梭：社会契约论社会契约论（1762）：政府必须分成）：政府必须分成 三个部分：主权者代表公共意志，这个意志必须三个部分：主权者代表公共意志，这个意志必须 有益于全社会；由主权者授权的行政官

2、员来实现有益于全社会；由主权者授权的行政官员来实现 这一意志；最后，必须有形成这一意志的公民群这一意志；最后，必须有形成这一意志的公民群 体。体。 政府的功能定位：保卫国民安全、裁判员政府的功能定位：保卫国民安全、裁判员 二、政府的起源与功能定位二、政府的起源与功能定位 国家是一个庞大的虚构的实体，每个人都意图通过它以牺牲国家是一个庞大的虚构的实体，每个人都意图通过它以牺牲 他人为代价来维持自己的生活。他人为代价来维持自己的生活。 巴斯夏巴斯夏 国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是表示：这个社国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是表示：这个社 会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的

3、对立面而会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而 又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利 益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭， 就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓 和冲突，把冲突保持在和冲突，把冲突保持在秩序秩序的范围以内；这种从社会中的范围以内；这种从社会中 产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是 国家。国家。

4、 恩格斯恩格斯 三、公共政策的起源三、公共政策的起源 威权主义的消失威权主义的消失 人治人治 法治法治 社会进步、人类文明、多元化指向社会进步、人类文明、多元化指向 四、政策科学的诞生四、政策科学的诞生 拉斯韦尔与雷纳：拉斯韦尔与雷纳： 政策科学政策科学 1951，政策，政策 科学诞生的标志。科学诞生的标志。 传统公共行政研究的困境；传统公共行政研究的困境； 运筹学中运筹学中“技术最优技术最优”的困境；的困境； 学科交叉与整合的快速发展；学科交叉与整合的快速发展； 四、市场经济与政策科学四、市场经济与政策科学 市场失灵与政府干预市场失灵与政府干预 著名政策分析家查尔斯著名政策分析家查尔斯沃尔夫

5、说：沃尔夫说：“公共政策试图弥公共政策试图弥 补市场的缺陷补市场的缺陷.总的来说总的来说,它是通过立法和行政管理的形它是通过立法和行政管理的形 式式,使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品,纠正市纠正市 场的缺陷场的缺陷 1. 宏观经济的调控问题宏观经济的调控问题 2. 公共物品的提供问题公共物品的提供问题 3. 外外 在效应的消除问题在效应的消除问题 4. 收入及财产的再分配问题收入及财产的再分配问题 5. 市市 场秩序的维护问题场秩序的维护问题 第二讲第二讲 公共政策的几个基本问题公共政策的几个基本问题 一、公共政策的含义一、公共政策的含义 戴维戴维伊

6、斯顿伊斯顿（David EasTon）：）：公共政策是对社公共政策是对社 会价值进行的权威性分配。会价值进行的权威性分配。 社会资源是需要分配的； 社会资源的分配是有权威的； “价值”如何分配总是由公共政策的价值取向 和终极目的决定的,“价值”分配的内容与分配量 总是取决于经济活动创造的价值多少（公平与 效率）。 一、公共政策的含义一、公共政策的含义 l公共政策是国家（政府），执政党和其他公公共政策是国家（政府），执政党和其他公 共权威组织在特定时期为实现一定的社会政共权威组织在特定时期为实现一定的社会政 治、经济和文化目标所采取的政治行动或所治、经济和文化目标所采取的政治行动或所 规定的行为

7、准则，它是一系列谋略、法令、规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、 措施、办法、方法、条例等的总和。措施、办法、方法、条例等的总和。 二、公共政策的特点二、公共政策的特点 政治性政治性：经济的，就是政治的！：经济的，就是政治的！ 强制性：强制性：行政行为的公定力！行政行为的公定力！ 稳定（连续）性：稳定（连续）性：半夜鸡叫！半夜鸡叫！ 时效性时效性 三、三、 公共政策的类型公共政策的类型 元元 政策政策 具体政策具体政策 基本政策基本政策 总政策是一个国家或地区带有全局总政策是一个国家或地区带有全局 性、根本性，决定社会发展基本方性、根本性，决定社会发展基本方 向的政策向的政策 ，如我国以经济

8、建设为中，如我国以经济建设为中 心，坚持四项基本原则，坚持改革心，坚持四项基本原则，坚持改革 开放的总路线也就是总政策。开放的总路线也就是总政策。 基本政策是次于总政策而在社会生基本政策是次于总政策而在社会生 活的各个领域、部门或方面起主导活的各个领域、部门或方面起主导 作用的实质性政策，一般也将基本作用的实质性政策，一般也将基本 政策称为基本国策。政策称为基本国策。 是在基本政策的指导下，为解决特是在基本政策的指导下，为解决特 定时期和范围内的某类或某个特定定时期和范围内的某类或某个特定 问题所确定的具体目标任务和行动问题所确定的具体目标任务和行动 准则。准则。 四、公共政策的价值取向四、公

9、共政策的价值取向 公共政策的价值取向：公共政策的价值取向： 经济价值经济价值VS道德价值？道德价值？ 公平与效率？公平与效率？ 四、公共政策的价值取向四、公共政策的价值取向 四、公共政策的价值取向（一）：四、公共政策的价值取向（一）：政治理想主义政治理想主义 公共政策的功能，不仅仅在于解决社会生活中的公共政策的功能，不仅仅在于解决社会生活中的 现实问题，维持现有的秩序，它还肩负着建立新现实问题，维持现有的秩序，它还肩负着建立新 的社会秩序，颁布新的行为规范，实现理想的社的社会秩序，颁布新的行为规范，实现理想的社 会政治蓝图的历史使命。会政治蓝图的历史使命。 一项决策的好坏，全在于动机是否纯正，

10、是否符一项决策的好坏，全在于动机是否纯正，是否符 合革命的需要。合革命的需要。 “义务论义务论”伦理哲学，根据政策制定的动机来判伦理哲学，根据政策制定的动机来判 定政策的善恶。定政策的善恶。 四、公共政策的价值取向（一）：四、公共政策的价值取向（一）：政治理想主义政治理想主义 以政治运动作为国民生活的基本内容，造成了以政治运动作为国民生活的基本内容，造成了 人民生活水准长期停滞不前，给社会带来了不人民生活水准长期停滞不前，给社会带来了不 必要的痛苦和灾难；必要的痛苦和灾难； 以以“动机论动机论”决定政策的取舍，放弃对政策实决定政策的取舍，放弃对政策实 施效果的评估，往往留给玩忽职守的抉择者以施

11、效果的评估，往往留给玩忽职守的抉择者以 回避责任的借口，造成政策过程中的回避责任的借口，造成政策过程中的“长官意长官意 志志”盛行，胡乱拍板的现象十分普遍。盛行，胡乱拍板的现象十分普遍。 四、公共政策的价值取向（一）：四、公共政策的价值取向（一）：政治理想主义政治理想主义 马克思主义唯物论的观点，一种道德形态马克思主义唯物论的观点，一种道德形态 总是当时的社会经济状况的产物。总是当时的社会经济状况的产物。 从德性论转向功利论；从德性论转向功利论； 从义务论转向契约论；从义务论转向契约论； 从工具论转向主体论。从工具论转向主体论。 四、公共政策的价值取向（二）：四、公共政策的价值取向（二）：功利

12、主义功利主义 管仲：夫凡人之情，见利莫能勿就，见害管仲：夫凡人之情，见利莫能勿就，见害 莫能勿避。莫能勿避。 人性：性善人性：性善VS 性恶？性恶？ 追求快乐与免除痛苦的期望就成为人行为追求快乐与免除痛苦的期望就成为人行为 的动机和最终目的。的动机和最终目的。 四、公共政策的价值取向（二）：四、公共政策的价值取向（二）：功功 利主义利主义 功利主义理论学说的三个基本原则：功利主义理论学说的三个基本原则： 功利原则：功利原则：惟一能使人们清楚地看到自己惟一能使人们清楚地看到自己 所追求的行为性质的方法所追求的行为性质的方法,就是向他们指出就是向他们指出 这些行为的功利或祸害。这些行为的功利或祸害

13、。 最大幸福原则：最大幸福原则：促进人的幸福数量是衡量促进人的幸福数量是衡量 这一行为善恶的基本标准。这一行为善恶的基本标准。 个人利益是唯一现实的利益。个人利益是唯一现实的利益。 功利主义理论功利主义理论 四、公共政策的价值取向（二）：四、公共政策的价值取向（二）：功功 利主义利主义 求乐避苦并非人性道德的全部内容，也不求乐避苦并非人性道德的全部内容，也不 是道德判断的唯一标准。是道德判断的唯一标准。 感性欲望与理性能力；感性欲望与理性能力； 自然属性和社会属性：人会把利己行为控自然属性和社会属性：人会把利己行为控 制在道德和法律允许的范围内并对自身行制在道德和法律允许的范围内并对自身行 为

14、进行理性分析和道德判断的基础。为进行理性分析和道德判断的基础。 功利主义理论功利主义理论 四、公共政策的价值取向（二）：四、公共政策的价值取向（二）：功功 利主义利主义 以功利作为公共政策的目的以功利作为公共政策的目的,公共政策谋求公共政策谋求“最大最大 多数人的最大幸福多数人的最大幸福”。 以以“效用效用”作为选择和评价公共政策的依据作为选择和评价公共政策的依据, 并不并不 在意实现公共政策的手段、途径和方法是否合乎在意实现公共政策的手段、途径和方法是否合乎 政策伦理；政策伦理； 以个人物质利益为核心；以个人物质利益为核心； 优先考虑现实利益优先考虑现实利益,公共政策功能的现实性突出；公共政

15、策功能的现实性突出； 强调效率价值强调效率价值,公共政策结果不顾社会公平正义。公共政策结果不顾社会公平正义。 功利主义的价值取向功利主义的价值取向 四、公共政策的价值取向（二）：四、公共政策的价值取向（二）：功功 利主义利主义 公共政策的伦理价值消融于经济价值之中公共政策的伦理价值消融于经济价值之中,并引并引 致全社会形成逐利动机。致全社会形成逐利动机。 以效率作为主导性价值标准以效率作为主导性价值标准,公共政策偏离社会公共政策偏离社会 公平公正价值目标。公平公正价值目标。 忽视少数人权益忽视少数人权益,弱势群体的利益和幸福得不到弱势群体的利益和幸福得不到 保护。保护。 政策设计缺少实现利益平

16、等分配的机制政策设计缺少实现利益平等分配的机制,社会利社会利 益分化严重益分化严重,贫富差距悬殊。贫富差距悬殊。 政策制定倾向自利性政策制定倾向自利性,政策执行倾向利己化。政策执行倾向利己化。 功利主义的实践困境功利主义的实践困境 四、公共政策的价值取向（三）：四、公共政策的价值取向（三）：公平正义公平正义 温家宝在温家宝在2010年新春团拜会上提到，年新春团拜会上提到，“要让人民生活要让人民生活 得更加幸福、更有尊严得更加幸福、更有尊严 ”： 第一，每个公民在宪法和法律规定的范围内，都享有宪第一，每个公民在宪法和法律规定的范围内，都享有宪 法和法律赋予的自由和权利，国家要保护每个人的自由法和

17、法律赋予的自由和权利，国家要保护每个人的自由 和人权。无论是什么人在法律面前，都享有平等。和人权。无论是什么人在法律面前，都享有平等。 第二，国家的发展最终目的是为了满足人民群众日益增第二，国家的发展最终目的是为了满足人民群众日益增 长的物质文化需求，除此之外，没有其他。长的物质文化需求，除此之外，没有其他。 第三，整个社会的全面发展必须以每个人的发展为前提，第三，整个社会的全面发展必须以每个人的发展为前提， 因此，我们要给人的自由和全面发展创造有利的条件，因此，我们要给人的自由和全面发展创造有利的条件， 让他们的聪明才智竞相迸发。让他们的聪明才智竞相迸发。 四、公共政策的价值取向（三）：四、

18、公共政策的价值取向（三）：公平正义公平正义 实现经济价值的同时兼顾伦理价值；实现经济价值的同时兼顾伦理价值； 真正实现真正实现“效率优先，兼顾公平效率优先，兼顾公平”； 由追求多数人的利益转向追求全体社会成由追求多数人的利益转向追求全体社会成 员的共同利益；员的共同利益； 公共部门由理性公共部门由理性“经济人经济人”转向转向“社会社会 人人”。 五、公平的效率价值五、公平的效率价值 朱镕基朱镕基vsvs温家宝温家宝 效率效率vsvs公平公平 追求效率而鼓励扩大差别；缩小差距而损 失效率；效率与公平相统一。 何为以人为本？ 和谐社会、科学发展观、社会主义新农村 公平的效率价值 六、公共政策的功能

19、六、公共政策的功能 l各方反应：各方反应： 【普通家庭普通家庭】人均月生活成本增人均月生活成本增4040元元 ； 【农贸市场农贸市场】 部分猪肉档难以为继；部分猪肉档难以为继； 【餐餐 饮饮 业业】不涨价顶不住成本压力；不涨价顶不住成本压力； 【大型食堂大型食堂】 饮食服务成本持续增加饮食服务成本持续增加 ； 【各级政府各级政府】 ？ 国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见 （“猪八条猪八条”(2007.7.30)(2007.7.30)）：）：加大对生猪生产的扶持力度；建立和完善加大对生猪生产的扶持力度；建立和完善 生猪的公共防疫服务体系；加强

20、市场调节和监管工作；妥善安排低收入群体和大中专生猪的公共防疫服务体系；加强市场调节和监管工作；妥善安排低收入群体和大中专 院校学生的生活；完善猪肉储备体系；改进生猪等畜禽产品生产消费统计工作；正确院校学生的生活；完善猪肉储备体系；改进生猪等畜禽产品生产消费统计工作；正确 引导社会舆论；加强对生猪生产供应工作的领导。引导社会舆论；加强对生猪生产供应工作的领导。 六、公共政策的功能六、公共政策的功能 l导向功能：导向功能：引导整个社会朝着政策制定者所希望的方引导整个社会朝着政策制定者所希望的方 向发展向发展（正导向（正导向），也存在着向相反方向发展的可能），也存在着向相反方向发展的可能 （负导向）

21、。（负导向）。 六、公共政策的功能六、公共政策的功能 l导向功能：导向功能：引导整个社会朝着政策制定者所希望的方引导整个社会朝着政策制定者所希望的方 向发展向发展（正导向（正导向），也存在着向相反方向发展的可能），也存在着向相反方向发展的可能 （负导向）。（负导向）。 l猪肉鲜猪精瘦肉价格：猪肉鲜猪精瘦肉价格： 2007.6 11.90元元 2010.6 10.5元元 六、公共政策的功能六、公共政策的功能 l导向功能：导向功能：引导整个社会朝着政策制定者所希望的方引导整个社会朝着政策制定者所希望的方 向发展向发展（正导向（正导向），也存在着向相反方向发展的可能），也存在着向相反方向发展的可能

22、（负导向）。（负导向）。 l制约功能：制约功能：制约、禁止公共政策制定者所不希望的行制约、禁止公共政策制定者所不希望的行 为发生。为发生。 l分配功能：分配功能：利益的再分配：与政策主体偏好一致者；利益的再分配：与政策主体偏好一致者； 代表社会发展方向者；普遍获益的社会大多数者代表社会发展方向者；普遍获益的社会大多数者。 （中国改革的政治经济学（中国改革的政治经济学） l象征功能：象征功能：促进社会影响力及公众态度的改变。促进社会影响力及公众态度的改变。 六、公共政策的功能：六、公共政策的功能：课后课后 作业作业 认真审读认真审读“猪八条猪八条”，回答如下问题：，回答如下问题： 它体现或试图体

23、现了公共政策的哪些功能？它体现或试图体现了公共政策的哪些功能？ 这一政策实施中可能会遇到的问题？这一政策实施中可能会遇到的问题？ 如何优化这一政策方案？如何优化这一政策方案？ 第三讲第三讲 公共政策系统公共政策系统 本讲主要内容：本讲主要内容： 公共政策主体公共政策主体 公共政策客体公共政策客体 公共政策环境公共政策环境 一、公共政策主体一、公共政策主体 l政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、 团体或组织。一般包括：团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、立法机关、行政机关、 司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒司法机关、政党、利益集团、

24、智囊团、大众传媒 和公民个人和公民个人等。等。 l政策主体是指直接或间接参与政策过程的政策主体是指直接或间接参与政策过程的 个人、团体或组织。一般包括：个人、团体或组织。一般包括：立法机关立法机关、 行政机关、司法机关、政党、利益集团、行政机关、司法机关、政党、利益集团、 智囊团、大众传媒和公民个人等。智囊团、大众传媒和公民个人等。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：立法机关立法机关 l政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、 团体或组织。一般包括：立法机关团体或组织。一般包括：立法机关 、行政机关行政机关、 司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众

25、传媒司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒 和公民个人等。和公民个人等。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：行政机行政机 关关 l政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、 团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、 司法机关司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒、政党、利益集团、智囊团、大众传媒 和公民个人等。和公民个人等。 司法机关司法机关 司法机关往往是通过司法审查权和法令解司法机关往往是通过司法审查权和法令解 释权对公共政策的性质和内容产生巨大的释权对公共政策的性质和内容产生巨大的 影响。影响

26、。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：司法机司法机 关关 l政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、 团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、 司法机关、司法机关、政党政党、利益集团、智囊团、大众传媒、利益集团、智囊团、大众传媒 和公民个人等。和公民个人等。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：政党机政党机 关关 l政策主体是指直接或间接参政策主体是指直接或间接参 与政策过程的个人、团体或与政策过程的个人、团体或 组织。一般包括：立法机关、组织。一般包括：立法机关、 行政机关、司法机关、政党、行政机关、司

27、法机关、政党、 利益集团利益集团、智囊团、大众传、智囊团、大众传 媒和公民个人等。媒和公民个人等。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：利益集利益集 团团 l政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、 团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、 司法机关、政党、利益集团、司法机关、政党、利益集团、智囊团智囊团、大众传媒、大众传媒 和公民个人等。和公民个人等。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：智囊团智囊团 l半官方智囊团主要是指受政府资助，同时也具有相对独立性 的政策研究机构。 官方智囊团官方智囊团半官方智囊

28、团半官方智囊团 民间智囊团民间智囊团 l官方智囊团一般隶属于政府部门或执政党，直接反映了 政府对一项政策态度和立场，带有明显的官方色彩。 l民间智囊团主要是指由民间发起，得到基金会、企业或 个人资助，具有较强的自主性和独立性的研究机构。 l政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、 团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、 司法机关、政党、利益集团、智囊团、司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒大众传媒 和公民个人等。和公民个人等。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：大众传大众传 媒媒 由于公众舆论对延

29、长退休年龄主要持反对态度，9月13日晚，在中央台的 经济信息联播中，劳动和社会保障部副部长刘永富表示“退休年龄， 在研究，这个问题很敏感，涉及到方方面面，没有最后的抉择”。随后几 天，讨论仍在进行。9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表 态说，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策” 。 据劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义介绍，我国社会保障体制目前遇到 的一个最困难的问题是，随着老龄化的进程，基本养老保险基金的支付压 力越来越大。胡晓义说，延长职工的法定退休年龄是调整养老制度模式的 一项重要工作。他们目前正在研究这个问题，首先考虑的是要延长女性法 定退休的年龄。 l政策主体是

30、指直接或间接参与政策过程的个人、政策主体是指直接或间接参与政策过程的个人、 团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、团体或组织。一般包括：立法机关、行政机关、 司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒司法机关、政党、利益集团、智囊团、大众传媒 和和公民个人公民个人等。等。 一、公共政策主体：一、公共政策主体：大众传大众传 媒媒 公民参与政策过程的六大途径公民参与政策过程的六大途径 l以主权者身份，通过投票的方式决定某些重大的政策问题以主权者身份，通过投票的方式决定某些重大的政策问题（直接方式）（直接方式）。 l通过代议形式，推行代表参与政策制定通过代议形式，推行代表参与政策制定（间接方式）

31、（间接方式）。 l使用威胁手段，如请愿、罢工、示威、退出使用威胁手段，如请愿、罢工、示威、退出（用脚投票）（用脚投票）等反对某项政策的出等反对某项政策的出 台，迫使政策修改或废止这一政策。台，迫使政策修改或废止这一政策。 l通过参加政党或利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。通过参加政党或利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。 l通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。 l以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。 l政策客体是指政策

32、所发生作用的对象，包括所要政策客体是指政策所发生作用的对象，包括所要 处理的处理的政策问题政策问题（事）和所要发生作用的（事）和所要发生作用的目标群目标群 体体（人）两个方面。（人）两个方面。 二、公共政策客体二、公共政策客体 二、公共政策客体：二、公共政策客体：政策问政策问 题题 社会问题社会问题：社会问题是指在任何社会中，都会存在社：社会问题是指在任何社会中，都会存在社 会实际状态与期望状态之间的差距，这种差距就是需会实际状态与期望状态之间的差距，这种差距就是需 要解决的社会问题。要解决的社会问题。 公共问题公共问题：公共问题是导致了较为广泛的社会紧张状：公共问题是导致了较为广泛的社会紧张

33、状 态的社会问题。态的社会问题。 政策问题政策问题：是指现实中出现的某些问题与人们的利益、：是指现实中出现的某些问题与人们的利益、 期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通 过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政策采取过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政策采取 行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题。行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题。 二、公共政策客体：二、公共政策客体：目标群目标群 体体 目标群体是指公共政策直接作用与影响的公众群目标群体是指公共政策直接作用与影响的公众群 体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的体

34、或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的 社会成员。社会成员。 影响目标群体对政策认同度的因素影响目标群体对政策认同度的因素（计生政策计生政策）：）： 一是传统思想观念和行为习惯的影响。一是传统思想观念和行为习惯的影响。 二是政策本身的合理性问题。二是政策本身的合理性问题。 三是成本收益的权衡。三是成本收益的权衡。 四是政策执行人员的能力和态度。四是政策执行人员的能力和态度。 五是环境条件的变化。五是环境条件的变化。 三、公共政策环境三、公共政策环境 所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存 在和发展的一切因素的总和。它包括社会经在和发展的一切因素的总和。它

35、包括社会经 济状况、制度或体制条件、政治文化以及国济状况、制度或体制条件、政治文化以及国 际环境等。际环境等。 社会经济状况社会经济状况 l社会经济状况是公共决策的最社会经济状况是公共决策的最 重要的依据。政府要想制定出重要的依据。政府要想制定出 合理的政策方案并取得预期效合理的政策方案并取得预期效 果，首先必须从本国或本地的果，首先必须从本国或本地的 实际情况尤其是社会经济发展实际情况尤其是社会经济发展 的现实出发；任何超越或落后的现实出发；任何超越或落后 于社会经济发展水平的政策最于社会经济发展水平的政策最 终注定是要失败的。终注定是要失败的。 三、公共政策环境三、公共政策环境 社会经济状

36、况社会经济状况 l政治和行政体制在政策制定过政治和行政体制在政策制定过 程中起着十分重要的作用。程中起着十分重要的作用。 l政策的决定往往是多个方案选政策的决定往往是多个方案选 择的结果，这同样受到体制的择的结果，这同样受到体制的 制约。制约。 l体制还制约着政策的执行。体制还制约着政策的执行。 l讨论：你如何评价中国的国家讨论：你如何评价中国的国家 动员体制？动员体制？ 三、公共政策环境三、公共政策环境 制度或体制条件制度或体制条件 社会经济状况社会经济状况 l不同的社会历史时期公共政策不同的社会历史时期公共政策 的价值取向会不所不同。长期的价值取向会不所不同。长期 以来，我们的公共政策的价

37、值以来，我们的公共政策的价值 取向是取向是“效率优先、兼顾公效率优先、兼顾公 平平”，如今的公共政策更强调，如今的公共政策更强调 “以人为本以人为本”。 三、公共政策环境三、公共政策环境 制度或体制条件制度或体制条件 社社 会会 变变 迁迁 社会经济状况社会经济状况 l讨论：世界金融危机对宏观经讨论：世界金融危机对宏观经 济政策的影响？济政策的影响？ 三、公共政策环境三、公共政策环境 制度或体制条件制度或体制条件 社社 会会 变变 迁迁 国国 际际 环环 境境 总体影响总体影响 l环境需要政策环境需要政策 l政策适应环境政策适应环境 l政策改变环境政策改变环境 三、公共政策环境三、公共政策环境

38、 社会经济状况社会经济状况 制度或体制条件制度或体制条件 社社 会会 变变 迁迁 国国 际际 环环 境境 第四讲 政策问题与政策议程 公共政策的生命周期 社会问题 政策问题的认定 政策方案的评估 政策议程的建立 备选方案的提出 政策方案的确定 政策方案的执行 执行效果的评估 政策调整与改变 政策终结 政策制定 政策执行 公共政策的制定 要想成功地解决问题，就必须对正确的要想成功地解决问题，就必须对正确的 问题找出正确的答案。我们经历失败常问题找出正确的答案。我们经历失败常 常更多地是因为解决了错误的问题，而常更多地是因为解决了错误的问题，而 不是因为我们为正确的问题找到了错误不是因为我们为正确

39、的问题找到了错误 的答案。的答案。 Russell L. Ackoff （罗素（罗素艾可夫）艾可夫） 一.政策问题的概念 政策问题是指现实中出现的某些问政策问题是指现实中出现的某些问 题与人们的利益、期望、价值和规题与人们的利益、期望、价值和规 范有相当严重的矛盾和冲突，进而范有相当严重的矛盾和冲突，进而 通过团体或组织活动要求有关社会通过团体或组织活动要求有关社会 公共组织和政策采取行动加以解决，公共组织和政策采取行动加以解决， 并被后者列入政策议程的社会问题。并被后者列入政策议程的社会问题。 二.政策问题的特征 客观普遍性 主观判断性 公共性 变动性 三.政策问题的发现渠道 领导人的讲话，

40、上级的文件和通报 新闻媒体的报道、评述 民间和公众意愿的直接表达 决策者的直接察觉 四. 制约政策问题识别的因素 公共政策问题的复杂性 结构优良的政策问题（well-structured problem）:是指那些包含 了一个或几个决策者或少数几个备选方案的问题。效用（价值） 反映了目标的共识，每个方案的结果是完全确定的。 结构适度的政策问题（moderately-structured problem）:是指那 些包含一个或几个决策者和相对有限数量的备选方案的问题。效 应（价值）也反映了目标的共识，但结果是不确定的，预测起来 有相当大的难度。 结构不良的政策问题（ill-structured

41、problem）：是指那些典型地 包含了许多不同决策者，其效用（价值）或者未知或不可能用统 一的形式加以排列。这类问题的目标存在着互相竞争的冲突，无 法达成共识。对政策选择及其后果也可能不知道，具有不确定性 ，以至于无法估计风险程度。 四. 制约政策问题识别的因素 公共政策问题的复杂性 因素因素 问题的结构问题的结构 结构优良结构优良结构适度结构适度结构不良结构不良 决策者决策者一人或数人一人或数人一人或数人一人或数人许多许多 备选方案备选方案有限有限有限有限无限无限 效用（价值）效用（价值）一致一致一致一致冲突冲突 结果结果确定确定不确定不确定未知未知 概率概率可计算可计算不可计算不可计算不

42、可计算不可计算 四. 制约政策问题识别的因素 公共政策问题的复杂性 政府决策层认识上的局限性 信息的不完整性 利益诉求机制的不健全性 政府利益与公共利益的不完全一致性 政府决策环境的干扰性 处理危机事件的草率性 1、思考问题。、思考问题。 2、勾勒问题的边界。、勾勒问题的边界。 3、寻求事实依据。、寻求事实依据。 4、列举目的和目标。、列举目的和目标。 5、明确政策范围。、明确政策范围。 6、显示潜在的损益。、显示潜在的损益。 一.政策问题的认定 政策的利益相关者 累积的新概念 1324 5 1 2 5 4 3 边界分析 饱和抽样 问题陈述的引出 边界分析 五.政策问题认定的方法 类别分析 类

43、别分析是一种对已经出现的社会问题进行澄清和分类，以类别分析是一种对已经出现的社会问题进行澄清和分类，以 区分出政策问题的一种分析方法。区分出政策问题的一种分析方法。（以美国贫困问题为例）（以美国贫困问题为例） 分类分类 1965年年1968年年1972年年 数量数量 (百万个百万个) 占总数的占总数的 百分比百分比 数量数量 (百万个百万个) 占总数的占总数的 百分比百分比 数量数量 (百万个百万个) 占总数的占总数的 百分比百分比 转移支付转移支付 前的户数前的户数 （先降后升）（先降后升） 15.625.714.923.217.624.8 转移支付转移支付 后的户数后的户数 （直线下降）（

44、直线下降） 10.517.310.115.710.014.1 生活在贫困线以下的家庭的数量（1965-1972年） 一.政策问题的认定 类别分析 分类的原则分类的原则 一.政策问题的认定 实质相关：类与子类应尽可能地和问题情势的“现实”保持接近； 穷尽：分类体系中的大类应该穷尽； 互斥：非此即彼； 一致性：每一大类与子类必须基于一个单一的分类原则，违背该 原则将导致子类的重叠，即跨类的错误； 层级差别：应小心地区分分类体系（大类，子类，次子类）中层 级的含义。 层次分析 层次分析是一种查明问题情境的行动原因的技术。层次分析是一种查明问题情境的行动原因的技术。 层次分析可以帮助分析者分清三种原因

45、：可能的原因、似真的层次分析可以帮助分析者分清三种原因：可能的原因、似真的 原因和行动的原因。原因和行动的原因。（以上访问题为例）（以上访问题为例） 可能的原因：可能的原因：是指所有可能导致问题情景出现的事件或行动。是指所有可能导致问题情景出现的事件或行动。 精神病、危害公共安全罪、反党反社会主义、诽谤国家公务员、精神病、危害公共安全罪、反党反社会主义、诽谤国家公务员、 利益受损、司法不公、基层组织建设、救济渠道不畅。利益受损、司法不公、基层组织建设、救济渠道不畅。 似真的原因：似真的原因：是指根据科学研究或直接的经验而被认为对一种是指根据科学研究或直接的经验而被认为对一种 问题情景的出现产生

46、重要影响的那些原因。问题情景的出现产生重要影响的那些原因。利益受损、司法不利益受损、司法不 公、基层组织建设、救济渠道不畅。公、基层组织建设、救济渠道不畅。 行动的原因：行动的原因：是指一种受政策制定者操纵或控制的原因。是指一种受政策制定者操纵或控制的原因。司法司法 不公、基层组织建设、救济渠道不畅。不公、基层组织建设、救济渠道不畅。 一.政策问题的认定 多角度分析 空间构成分析：空间构成分析：主体。主体。 时间过程分析：时间过程分析：事件发展变化的过程。事件发展变化的过程。 层递式分析：层递式分析：原因及原因的原因。原因及原因的原因。 一.政策问题的认定 社会公众要求政府采取行动解决各种各样

47、的社会问题，但社会公众要求政府采取行动解决各种各样的社会问题，但 中有一小部分被公共决策者所关注，中有一小部分被公共决策者所关注，“那些被决策者选中那些被决策者选中 或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。 政策议程（政策议程（Policy Agenda）的建立是社会问题转化为政）的建立是社会问题转化为政 策问题的关键一步。策问题的关键一步。 根据科布和埃尔德的观点，政策议程又可分为根据科布和埃尔德的观点，政策议程又可分为系统议程系统议程和和 正式议程正式议程。系统议程（。系统议程（system agenda）又称为公众议）又称为公众

48、议 程（程（public agenda），是指某个社会问题已经引起社会），是指某个社会问题已经引起社会 公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉 求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。正式议程求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。正式议程 （formal agenda）又称为政府议程（）又称为政府议程（governmental agenda），是指某些社会问题已经引起决策者的深切关），是指某些社会问题已经引起决策者的深切关 注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会 问

49、题列入政策范围这样一种政策议程。问题列入政策范围这样一种政策议程。 五.政策议程的建立 社会中部分团体或者个体行动，政府只是有限介入社会中部分团体或者个体行动，政府只是有限介入 政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有 限介入限介入 五.政策议程的建立 社会中部分团体或者个体行动，政府只是有限介入社会中部分团体或者个体行动，政府只是有限介入 政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有 限介入限介入 政府及社会团体与个人都主动政府及社会团体与个人都主动 1、政府希望解决的问题与公众要求解

50、决的问题完全一致或基本、政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致；一致； 五.政策议程的建立 社会中部分团体或者个体行动，政府只是有限介入社会中部分团体或者个体行动，政府只是有限介入 政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有 限介入限介入 政府及社会团体与个人都主动政府及社会团体与个人都主动 1、政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本、政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致；一致； 2、政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基、政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基