1、XXX目录CONTENTS一二三 重大意义 思想基础 亮点解读四 与相关法律衔接目录CONTENTS五六七 国土空间管控 水生生物保护 河道采砂规制八 防洪减灾工作重大意义一一今年3月1日开始实施的长江保护法是我国第一部针对一个流域的专门法律，其重大意义主要表现在：（一）针对长江所面临的突出生态环境问题，践行习近平生态文明思想，贯彻生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发等理念要求，依法强化生态系统修复和环境治理，切实保障长江流域生态安全。（二）针对长江保护中所面临的部门分割、地区分割等体制和机制问题，坚持系统观念，加强规划、政策和重大事项的统筹协调，在法律层面有效增强长江保护的系统性、整体
2、性、协同性，有效推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。（三）根据习近平总书记提出的使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、引领经济高质量发展主力军的指示要求，根据党中央有关长江经济带高质量发展的战略部署，依法推动长江流域走出一条生态优先、绿色发展之路。长江保护法的突出制度贡献，就是将推动长江经济带“生态优先、绿色发展”的战略定位和“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向，提升到法律层面予以贯彻落实，转化为国家意志和全社会行为准则，这标志着长江进入全面依法保护和发展的新阶段，更标志着推动长江经济带绿色高质量发展进入了新阶段。思想基础二二制定实施长江保护法，是贯彻落实习近平总书记关于
3、推动长江经济带发展重要指示要求和党中央战略部署的重要举措。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，“新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展等关系”。这一重要论述是针对长江经济带面临的生态环境形势严峻、产业转型升级任务艰巨、区域合作机制尚待完善等问题作出的重要战略部署，是长江保护法的思想内涵和哲学基础，需要完整准确全面把握。一是把握整体推进和重点突破的关系。长江是一个完整的生态系统，各类生态要素联系紧密，牵一发而动全身。治好“长江病”，要树立大局观、长远观、整
4、体观，从生态系统整体性和流域系统性出发，统筹山水林田湖草等生态要素，追根溯源、系统治疗。既要整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性，也要重点突破，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接。二是把握生态环境保护和经济发展的关系。生态优先、绿色发展不是单纯解决环境问题，更不是在经济发展方面不作为，而是在生态文明理念指引下对生产方式、生活方式以及社会发展方式进行系统性变革。要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调、相互促进，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益。三是把握总体谋划和久久为功的关系。推动长江经济带发展
5、涉及经济社会发展各领域，是一个系统工程，不可能毕其功于一役。要保持历史耐心和战略定力，做好顶层设计，要有“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当，一张蓝图干到底，一茬接着一茬干，确保一江清水绵延后世，惠泽亿万百姓。四是把握破除旧动能和培育新动能的关系。一方面，要以壮士断腕、刮骨疗伤的决心，积极稳妥腾退化解旧动能，破除无效供给，彻底摒弃以投资和要素投入为主导的老路；另一方面，要鼓励改革创新，在培育新动能方面做加法，增加有效供给，加快形成新的产业集群，实现腾笼换鸟，凤凰涅槃。五是把握自身发展和协同发展的关系。长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城等多个方面，要运用系统论的方法，正
6、确把握自身发展和协同发展的关系。在各自发展过程中要从整体出发，树立“一盘棋”思想，把自身发展放到协同发展的大局之中，实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。亮点解读三三在流域管理立法方面，现行水法确立了流域管理基本制度，国务院和有关地方依据水法规定在流域立法方面制定了一些行政法规和地方性法规，但针对特定流域的全国性法律，长江保护法是第一部。大江大河上中下游、干支流、左右岸自然环境、经济社会发展状况不同，流域立法需要统筹协调上中下游之间、中央与地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系。长江保护法深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于长江保护的系列重要讲话精神，其流域立法的特点
7、和长江特色主要体现在以下几个方面：一是，坚持生态优先、绿色发展的战略定位。长江保护法的定位，首先是一部生态环境的保护法，坚持生态优先、保护优先的原则，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，建立健全一系列硬约束机制，强化规划管控和负面清单管理，严格规范流域内的各类生产生活和开发建设活动。同时，注重在发展中保护、在保护中发展，在优化产业布局，调整产业结构，推动重点产业升级改造，促进城乡融合发展，提升长江黄金水道功能等方面规定了许多支持、保障措施，以促进长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现长江流域科学、绿色、高质量发展。二是，突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求。长江保护法坚持更高的保护标准
8、、更严格的保护措施，强化资源保护、污染防治和生态修复。在资源保护方面，加强饮用水水源、地下水和岸线保护，完善水量分配和用水调度制度，保证河湖生态用水需求；落实党中央决策部署，加强长江流域禁捕、采砂管理和执法工作；加强长江源头保护、水生生物保护、文化保护。在污染防治方面，严格控制总磷排放，加强城乡污水处理能力建设，强化排污口管理、农业面源污染防治，加强固体废弃物处置和水上危险货物运输的管理，加强生态环境风险报告、监测预警和应急处置能力建设；在生态环境修复方面，对河湖岸线、森林、草原、湿地、重点湖泊、长江河口、重点库区消落区等规定了一系列生态修复措施。三是，做好统筹协调、系统保护的顶层设计。长江保
9、护法突出强调长江保护的系统性、整体性、协同性。主要是：建立长江流域协调机制，统一指导、监督长江保护工作；支持地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面开展协同协作；充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划，以及生态环境保护规划、水资源规划等规划的引领和约束作用；推动山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。四是，坚持责任导向，加大处罚力度。长江保护法强化考核评价与监督，实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度，建立长江保护约谈制度；针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂等重点问题，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，并大幅提高罚款额度，增加处罚方式，加大处罚力度。与相关
10、法律衔接四四长江保护法是我国第一部流域专门法律。与水污染防治法水法航道法等相关法律相比，既有不同的侧重领域，又存在较密切的衔接关系。长江保护法的施行，不影响相关法律在长江流域的适用，长江保护法重在解决相关法律没有涉及或者规定较为原则，但影响长江流域污染防治、生态环境保护和修复的重点领域、关键问题。长江保护法与相关法律互为补充，互相支撑，是特别法、专门法与一般法的关系，在长江保护法中明确规定：对破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为，本法未作行政处罚规定的，适用有关法律、行政法规的规定。就内容而言，在两大法律体系之间的关系，我自己归纳了这么几个特点。一是长江保护法
11、注重了三个突出，明确了四个禁止，提出了五个保障，明确了六个要求。注重三个突出。第一是突出协调机制。在现有的法律法规基础之上明确国家建立长江流域的协调机制，负责统一指导、统筹协调。第二是突出在相关部门、相关工作之间的共同构成，坚持网络体系和信息的共享机制，相互之间共享生态环境、自然资源、管理执法的信息。第三个突出是在现有法律法规对部门和地方明确职责基础之上，进一步明确各地方、各部门主要职责落实、分工负责。明确四个禁止。从生态环境保护的角度而言，长江保护法明确提出了生态环境的空间管控的要求，要求制定生态环境的分区管控方案和生态环境的准入清单，要求产业布局结构应当于长江流域的生态系统与自然环境承载能
12、力相适应，这实际上比较明确地体现了环境质量底线，资源利用上线，生态保护红线，以及生态环境准入清单，这“三线一单”的要求，在这基础上明确了四个禁止：禁止在长江流域重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业，禁止重污染的企业和项目向长江的上中游转移，禁止在长江干支流干线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目，禁止在长江干线的岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新改扩建尾矿库，防止风险。同时对于已经建成的与生态环保要求不符合的小水电项目，要求地方政府实行分类整改和逐步退出。补充规定了六个要求。长江保护法在有关法律的规定之上进一步完善了污染的防治内容。明确长江流域控制总磷的排放，磷矿、磷肥、
13、磷化工和相关尾矿这都是长江流域比较突出的问题。第二是对于长江流域最近这几年，特别是前几年比较突出的跨行政区危废非法的转移和倾倒的问题，提出了限制性的规定和相关的处罚。提出了对影响地下水的重点污染源的环境风险隐患要进行调查评估，严格管控危化品在长江流域的运输，加强风险防控，加快危化品的搬迁改造，提出要求地方制定更严格的生态环境保护标准。同时法律还提出了五个保障措施。第一是要求各地方有关部门对于破坏长江流域的自然资源，污染生态环境，损害生态系统的行为要依法依规予以查处。第二是对于跨区的重大违法案件要实行严格执法。第三个保障是对于涉磷等超标排放等违法行为，要在现有的水污染防治法的基础上实施更严厉的处
14、罚。在水污染防治法的处罚之上提高了处罚额度，也提出了新的处罚形式。包括刚才说的禁止建设化工项目、化工园区，新改扩建尾矿库，或者违法侵占建设的行为，由环保、资源等主管部门实施处罚，最高是500万元的罚款，并可以报请政府依法关闭，同时根据中央提出的改革的要求，对于违反生态环境损害赔偿制度，造成损害的，还要赋予符合条件的组织有权依法提起生态环境损害诉讼。国土空间管控五五长江保护法是我国首部流域性的综合立法，它把长江流域资源的合理开发利用与生态环境保护作为整体，统筹调整发展与保护、流域与区域、公利与私利的关系，较好地体现了山水林田湖草统筹治理的生态系统观。从自然资源的角度来看，长江保护法最大的亮点就在
15、于它的空间性。因为长江流域既是以水为纽带和基础的自然空间单元，也是人类生产生活的社会空间单元。长江保护法把长江流域视为一个有边界范围的空间，以解决长江流域空间不均衡为重点，确立了具有空间特点的国土空间开发管控的法律制度，主要有四个方面：第一，将自然资源调查公布制度作为国土空间管控的基础。通过对长江流域土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等自然资源状况调查，建立长江流域自然资源底图和自然资源监测网络，使长江流域的自然空间管控建立在家底清楚、一张底图的基础之上。第二，将国土空间规划作为国土空间管控的依据。长江保护法落实党中央关于“多规合一”的要求，从法律层面确立了长江流域国土空间规划的法律地位，要求
16、在长江流域国土空间规划中统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，以国土空间规划来统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等空间利用任务，促进社会利用发展格局、城镇发展格局、产业结构调整与经济环境承载能力相适应。第三，将国土空间分区、分类用途管制和规划许可作为长江流域国土空间管控的手段。凡是在长江流域进行的国土空间开发活动，必须符合长江流域国土空间规划，并由长江流域县级以上地方人民政府自然资源主管部门依据国土空间规划来实施分区分类用途管制，并依法取得规划许可。第四，将严格的法律责任制度作为长江流域国土空间流域的保障。对长江流域的一些违法行为要依法追究法律责任。水生生物保护六六水生生物是水域生态
17、的重要组成部分，也是江河湖泊健康状况的终极指标。长期以来，受拦河筑坝、水域污染、过度捕捞、航道整治、挖沙采石等高强度人类活动的影响，长江流域生态环境遭到严重破坏，导致白鱀豚、白鲟、鲥鱼功能性灭绝，中华鲟、长江鲟、长江江豚极度濒危，珍稀特有物种全面衰退，经济鱼类资源接近枯竭。为破解长江“无鱼”之困，长江保护法从流域的整体性、系统性出发，提出了建立流域协调机制、严格规划管控、规范资源利用、防治水污染、推进水生态修复、鼓励绿色发展等一系列举措，多数条款都直接或间接涉及长江水生生物保护，充分体现了长江保护法的“保护”特点。同时，长江保护法明确要求农业农村部会同有关部门和沿江地方人民政府，建立健全生物多
18、样性保护标准体系，制定珍贵、濒危水生野生动植物保护计划，组织开展长江流域水生生物完整性指数评价，加强水生生物重要栖息地保护，禁止天然渔业资源生产性捕捞，加大对有关违法行为的责任追究和处罚力度，为长江水生生物保护提供了强有力的法律支撑。实施长江“十年禁渔”，是“共抓大保护、不搞大开发”战略的历史性、标志性工程，对于保护生物多样性、修复水域生态功能、保障国家生态安全具有重大意义。经过集中攻坚，禁捕退捕工作取得重大阶段性成果，2021年1月1日长江“十年禁渔”全面启动实施。针对“长江十年禁渔”，法律明确对有关违法捕鱼者没收渔获物、违法所得以及用于违法活动的渔船、渔具和其他工具，并处一万元以上五万元以
19、下罚款；采取电鱼、毒鱼、炸鱼等方式捕捞，或者有其他严重情节的，处五万元以上五十万元以下罚款；对收购、加工、销售环节的责任单位和人员也明确了处罚方式。此外，长江保护法明确违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。河道采砂规制七七河道采砂关系河势稳定、行洪安全、通航安全和生态安全，加强河道采砂管理是实施长江保护的一项重要工作。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调：长江干线非法码头和非法采砂治理成果来之不易，必须建立长效机制，坚决防止反弹。中办、国办印发的关于全面推行河长制的意见，将整治非法采砂纳入各级河长湖长职责。2002年长江河道采砂管理条例实施以来，在国务院有关部
20、门、沿江地方人民政府的共同努力下，长江干流河道采砂实现了总体可控，稳定向好。但随着经济社会发展，砂石需求增加造成非法采砂暴利，长江流域非法采砂现象依然存在，需要通过立法进行更为严格管理。长江保护法对采砂管理作出了明确规定，一方面，按照疏堵结合、有效管理原则，规定了长江流域河道采砂规划和许可制度、划定禁止采砂区和禁止采砂期、严格管控和联合执法制度。另一方面，规定了更加严格的处罚措施，非法采砂除没收违法活动船舶外，从过去的最高罚款30万元，提高到处货值金额20倍以下或者最高200万元罚款，极大增强了法律震慑力，解决了实践中非法采砂成本低、利润高、法律责任偏轻的问题。防洪减灾工作八八经过多年防洪治理
21、，长江流域基本形成了工程措施与非工程措施相结合的综合防洪减灾体系，长江流域防洪能力有了较大提高。同时，水法、防洪法等法律法规和长江防御洪水方案、洪水调度方案等方案预案基本健全，为长江防洪减灾提供了有力支撑。从抗御洪水过程看，长江防洪减灾体系还存在工程体系尚未达到规划标准、水工程联合调度体制机制有待完善、监测预警等非工程措施有待加强等问题。对此，长江保护法对流域防洪减灾做了两个方面规定：一是对防洪减灾体系建设、水工程联合调度、河道泥沙观测和河势调查等方面作出了规定；二是对洪涝干旱等灾害的监测预报预警体系建设等作出了规定。贯彻长江保护法关于防洪减灾的规定，重点做好以下工作：一是加强长江防洪体系建设，加快病险水库除险加固、干支流堤防和蓄滞洪区建设，加强河势控制和河道综合治理，提升洪涝灾害防御工程标准；同时，加强以水文站网为基础的综合监测站网建设，优化站网布局，加强河道泥沙观测和水情雨情监测预报预警。二是制定长江流域控制性水利水电工程联合调度管理办法，优化以三峡水库为核心的干支流控制性水工程联合调度方式，完善防汛抗旱指挥系统和水库群联合调度信息共享平台，提高调度水平。
