1、公共财政概论第第十一十一章章 政府预算政府预算目 录 第一节 政府预算概述 第二节 中国政府预算管理制度改革第一节 政府预算概述一、政府预算的概念及产生 （一）政府预算的界定政府预算，亦称国家预算，是各级政府依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准的政府年度收支计划，是政府组织和规范财政分配活动的重要工具，在现代社会，它还是政府调节经济的重要杠杆。“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”第一节 政府预算概述一、政府预算的概念及产生 （一）政府预算的界定1.政府预算是以年度财政收支的形式存在的。它是对年度财政收支规模和结构的预计与测算。2.政
2、府预算是政府组织和规范财政分配活动的重要工具。政府预算本身是一个经过立法机关审批的法律文件。除法律另有规定外，预算就是规范政府财政运行的标尺，不得随意突破，也不得任意减少。3.最后，政府预算还是调节经济的重要工具。政府预算的调节作用主要表现为财政收支的规模及其差额。第一节 政府预算概述一、政府预算的概念及产生 （二）现代政府预算的形成现代意义上的第一个政府预算产生于封建社会向资本主义社会过渡、自然经济向市场经济过渡的英国。政府预算的产生，是新兴资产阶级追求政治权力和地位的必然要求。加强财政管理和监督是政府预算发展的决定性因素。第一节 政府预算概述一、政府预算的概念及产生 （三）我国政府预算的产
3、生和发展封建社会时期，只有预算思想而没有形成真正的政府预算。清光绪皇帝1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制政府预算”，但最终变法夭折，未能实施。1908年，清政府颁布清理财政章程，于1910年起试编政府预算。1931年，国民政府主计处成立，公布了预算章程及办理预算收支分类标准，当年第一次正式编制了总预算。1951年8月，政务院发布了预算决算暂行条例1994年3月，中华人民共和国预算法审议通过2014年8月，全国人大常委会关于修改预算法的决定审议通过第一节 政府预算概述二、政府预算的原则 1.完整性2.可靠性3.公开性4.法治性5.年度性第一节 政府预算概述三、政府预算的分类 （一
4、）单式预算和复式预算单式预算是传统的预算形式，其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的预算表格内，而不去区分各项财政收支的经济性质。复式预算是将预算年度内全部财政收支按经济性质汇集编入两个或两个以上的预算表格，从而形成两个或两个以上的预算。复式预算的典型做法是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。第一节 政府预算概述三、政府预算的分类 （二）增量预算和零基预算增量预算是指财政收支计划指标是以以前财政年度的财政收支为基数，依据新的财政年度经济发展情况加以调整之后确定的预算。零基预算不考虑以前年度的财政收支状况，所有财政收支计划必须从零开始，重新审核，以提高资金使用效率。第一
5、节 政府预算概述三、政府预算的分类 （三）年度预算和中长期预算年度预算是指预算时间为一年的政府收支预算。中长期预算，也称中长期财政计划，是指预算时间一年以上的财政收支计划，一般把一年以上10年以下的计划称中期预算（中期计划），把10年以上的计划称长期预算（长期计划）。第一节 政府预算概述三、政府预算的分类 （四）总预算、部门预算和单位预算总预算是各级政府的财政收支计划，由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。部门预算是由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的预算，部门预算的总和构成政府本级预算。单位预算是部门预算的基本组成部分，是各政府部门直属机关及其所属行政事业单位的年度收支
6、预算。第一节 政府预算概述三、政府预算的分类 （五）中央政府预算与地方政府预算中央预算是指经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的财政收支计划。除中央政府外，其他级次政府均可称为地方政府，其相应的预算就是地方预算。第一节 政府预算概述四、我国政府预算的组成体系 （一）一般公共预算一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。（二）政府性基金预算政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。第一节 政府预算概述四、我国政
7、府预算的组成体系 （三）国有资本经营预算国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得的国有资本收益，并对所得收益进行分配而产生的各项收支预算。（四）社会保险基金预算社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。第一节 政府预算概述五、政府预算过程（一）预算编制预算编制是整个预算工作程序的开始，也是一个预算过程运作的基础。（二）预算审批预算草案编制完成之后必须提交立法机关审议。（三）预算执行政府预算执行是整个预算工作程序的重要环节。（四）政府决算政府决算是整个预算工作过程的总结。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内
8、容及成效 （一）部门预算改革部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。部门预算保证了预算的完整性，预算编制更为细化科学，而且要求预算编制、执行与监督相分离，有助于消除预算分配权分散化、部门收支行为不规范、预算约束软化等种种弊端。从 2000年开始，中央政府的六个直属部委进行部门预算改革试点，此后逐步推广到所有的政府部门。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内容及成效 （二）政府收支分类改革我国原政府预算收支科目的分类方法是计划经济时期参照苏联财政管理模式确定的，越来越不能适应现代财政管理与改革的需要，弱化了政府预算管
9、理基础。为完整、准确地反映政府收支活动，并为进一步深化各项财政管理改革，防止腐败，建立健全公共财政体系创造有利条件，在前期广泛试点并征求意见的基础上，从 2007 年起我国开始全面实施政府收支分类改革。此次政府收支分类改革，建立了一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系，奠定了我国政府收支分类体系的基本框架，并保持相对稳定。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内容及成效 （三）国库集中收付制度改革国库集中收付制度是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，其运作是以国库单一账户体系为基础，所有财政性资金（包括预算内外资
10、金）都纳入国库单一账户体系管理，逐步推进各级政府预算统一管理，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内容及成效 （四）政府采购改革政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法、程序，对货物、工程或服务的购买行为，以及包括采购政策、采购程序、采购过程及采购管理等内容的公共采购管理制度。1999年，财政部制定发布了 政府采购管理暂行办法，这是我国有关政府采购的第一部规章，明确了我国政府采购试点的框架体系。2003年，中华人民共和国政府采购法颁布实施，标志着我
11、国政府采购由试点阶段转向全面推行阶段。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内容及成效 （五）全口径预算改革1998年，我国提出了构建公共财政体制框架目标，要求规范政府收支，将政府所有收支都纳入预算管理，接受全体社会成员的监督。2003年10月，党的十六届三中全会通过了 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，首次提出“实行全口径预算”，积极构建公共财政框架并致力于将所有政府收支纳入预算管理。国务院关于2005年深化经济体制改革的意见中指出，改革和完善非税收收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。2010年6月，财政部印发了 关于将按预算外资金管理的收入纳
12、入预算管理的通知，决定从2011年起，全面取消预算外资金，把中央和地方的所有预算外收支纳入预算管理，标志着“预算外资金”概念成为了历史，是我国推进全口径预算改革的一个重大突破。2014年修订的预算法为我国全口径预算改革提供了法律保障。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）规定，地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内容及成效 （六）中期财政规划管理改革中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在科学预判未来三年财政收支情况的基础上，合理确定财政收
13、支政策和重大项目资金安排，逐年滚动管理，实现规划期内跨年度平衡的预算收支框架。实行中期财政规划管理，有利于完善政府治理体系，稳定市场主体预期，促进经济增长；有利于保障国民经济与社会发展中长期规划的贯彻实施，更好发挥财政稳定器和“逆周期”调节器作用；有利于防范化解债务风险，解决各类规划之间衔接不够、财政支出结构固化、资金使用效率不高等问题，实现财政可持续发展。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内容及成效 （七）政府会计制度和政府综合财务报告制度改革党的十八届三中全会提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，修改后的预算法也对各级政府财政部门按年度编制以权责发生制
14、为基础的政府综合财务报告提出了明确要求。2015年以来，财政部相继印发 政府会计准则政府会计制度等文件，标志着具有中国特色的政府会计标准体系初步建成。政府财务报告不同于传统的政府财政报告，是反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的报告，内容主要包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。第二节 中国政府预算管理制度改革一、中国政府预算管理制度改革的内容及成效 （八）预算监督体系改革1.人大监督1998年12 月，全国人大常委会设立预算工作委员会（简称预工委）。2006 年，中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法特别加强了各级人民代
15、表大会对预算的审查和监督责任，强化了人大对预算的监督和控制。2013年11月，党的十八届三中全会提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”2017年12月30日，中共中央印发关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见，开启了预算监督由流量到存量、由流到源的监督模式。2018年3月，中共中央办公厅印发实施关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，加强人大对支出预算和政策的审查监督，提高人大监督的针对性和有效性。2.审计监督3.社会监督第二节 中国政府预算管理制度改革二、中国政府预算管理制度改革的方向和要求中国政府预算管理制度改革的总体方向是，建立全面规范
16、透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。第二节 中国政府预算管理制度改革二、中国政府预算管理制度改革的方向和要求（一）全面规范透明一是推进全口径政府预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。二是深入实施中期财政规划管理，提高中期财政规划的科学性，增强对年度预算编制的指导作用。进一步完善跨年度预算平衡机制，严格规范超收收入的使用管理。三是不断拓展预算公开的内容和范围，坚持以公开为常态、不公开为例外，完善预算公开的方式方法，加强预算决算公开情况检查，全面提高预算透明度，强化社会监督。第二节 中国政府预算管理制度改革二、中国政府预算管理制度改革的方向和要求（二）标准科学遵循财政预
17、算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范。扩大基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制。深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用。加强预算评审结果运用，及时总结不同项目的支出规律，探索建立同类项目的标准化管理模式。第二节 中国政府预算管理制度改革二、中国政府预算管理制度改革的方向和要求（三）约束有力严格落实预算法，切实硬化预算约束。坚持先预算后支出，年度预算执行中，严格执行人民代表大会批准的预算，严控预算调整和调剂事项，强化预算单位的主体责任。严格依法依规征收财政收入。构建管理规范、风险可控的
18、政府举债融资机制，明确各级政府对本级债务负责，增强财政可持续性。地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债，强化地方政府债务预算管理和限额管理。层层落实各级地方政府主体责任，加大问责追责和查处力度，完善政绩考核体系，做到终身问责，倒查责任。第二节 中国政府预算管理制度改革二、中国政府预算管理制度改革的方向和要求（四）全面实施绩效管理紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度。绩效管理覆盖所有财政资金，体现权责对等，放权和问责相结合。强化绩效目标管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。加强绩效目标执行动态监控。推动绩效评价提质扩围，提升公共服务质量和水平，提高人民满意度。思考题 1.政府预算的原则包括哪些？2.什么是零基预算与增量预算？3.中国的复式预算体系包括哪些内容？4.结合实际，分析中国全口径预算管理的主要内容和进程。5.结合现实，分析中国政府预算管理制度改革方向和要求。
