1、【内容提要】人事是行政之本。科学有效的人事管理活动是组织发展的关键所在，只有正确处理好人与人、人与事以及人与组织的关系，才能求得组织中人与事之间关系的配合协调。同样，一切公共行政活动也都是通过人的作用来发挥的，作为政府人事管理的规范化过程，人事行政是政府为达成公共行政目标，依据相关的法律、法规、制度、措施等，基于特定的原则并运用科学的手段，对国家机关的人与事以及人与人的关系进行科学管理的一系列活动。第一节 人事行政概述一、人事行政的概念二、人事行政的内容三、人事行政的原则四、人事行政的作用五、人事行政的发展趋势第二节 中国公务员制度的基本框架一、中国公务员的吸纳制度二、中国公务员的管理制度三、
2、中国公务员的退出制度第三节 西方主要国家公务员制度的基本框架一、英国公务员制度的基本框架二、美国联邦政府公务员制度的基本框架三、法国公务员制度的基本框架 一、人事行政的概念一、人事行政的概念人事行政（personnel administration）是狭义上的人事管理（Personnel Management），它以国家机关工作人员为特定的管理对象。所谓人事行政，是指国家机关为达成公共管理和公共服务的战略目标，依据相关的法律、法规、制度、措施等，基于特定的原则并运用科学的手段，对国家机关的人与事以及人与人的关系进行组织、协调、指挥、控制、监督，包括录用、考核、奖惩、培训、报酬及退出等一系列活动
3、。具体来说，人事行政的概念包括以下几层要义。首先，人事行政的主体是国家机关。其次，人事行政的客体是国家机关工作人员。再次，人事行政的核心是组织、协调、控制机关工作中形成的人与事以及人与人的关系。最后，人事行政的目标是提升公共管理水平和公共服务质量。二、人事行政的内容二、人事行政的内容人事行政主要围绕选才、用才、育才和留才四个环节展开，其中选才是前提，用才是目的，育才是基础，留才是关键。上述四个环节各自独立，但又密切联系、相互配合。只有建立贯穿选才、用才、育才、留才这一完整系统的有效机制，才能有效发挥人事行政的功能。三、人事行政的原则三、人事行政的原则人事行政的基本原则主要体现在以下五个方面。（
4、一）选贤任能原则（二）能级相称原则（三）结构匹配原则（四）注重实绩原则（五）动态对应原则（六）依法管理原则四、人事行政的作用四、人事行政的作用（一）有利于合理配置政府人力资源（二）有利于调动政府工作人员的积极性（三）有利于提升公共行政效率（四）有利于公共行政目标的达成（五）有利于推动社会经济发展五、人事行政的发展趋势五、人事行政的发展趋势传统人事行政走向人力资源管理变革可以实现政府及其工作人员利益的“双赢”。事实上，人力资源管理模式通过在其他组织尤其是企业组织中运用所产生的积极效用，已经充分展示了它对组织和个体的潜在利润，为人事制度变迁明确了方向。在人事制度变革过程中，人力资源管理模式展示的潜
5、在利润是传统人事行政模式所不能企及的。就此而言，人力资源管理模式为人事行政制度变迁提供的诱发性示范效应是不可低估的，人力资源管理变革必然推动政府人事行政朝着更为科学化、规范化和高效能的方向发展。一、中国公务员的吸纳制度一、中国公务员的吸纳制度（一）公务员考试录用的涵义公务员法第21条规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”可见，公务员录用包含以下几层要义。其一，录用主体是国家机关。其二，录用的适用范围限于主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务，包括主任科员、副主任科员、科员和办事员。其三，录用采取公开考试、严格考
6、察、平等竞争、择优录取的办法。其四，公务员录用按照法定的条件和程序进行。（二）报考公务员的资格条件公务员法第11条规定了报考公务员的基本条件：（1）具有中华人民共和国国籍，即报考者必须是具有中国国籍的公民，外国国籍或无国籍者不得成为中国的公务员。（2）年满十八周岁，公务员对社会公共事务进行管理需要达到一定的年龄条件，年满十八周岁就具有了民事行为能力，有选举权和被选举权，具备了成为公务员的年龄资格。（3）拥护中华人民共和国宪法，只有拥护宪法，才能在工作中自觉忠于和维护宪法，也才能模范执行宪法赋予公务员的职责。（4）具有良好的品行，公务员代表国家行使公共权力，只有具备良好的品行才能自觉维护公共利益
7、。（5）具有正常履行职责的身体条件，身体条件是公务员履行公职的物质基础，如果不具备适合的身体条件，就无法承担职位的要求。（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力，公务员的工作具有较强的专业性，必须具备职位要求的维护程度和工作能力，才能保证工作的顺利进行。（7）法律规定的其他条件，即如果其他法律对某些职位有特殊的要求，应遵守其规定。除了具备上述基本条件外，报考公务员还需要排除一些限制性条件。公务员法第24条规定，凡是出现下列情形之一的，即被认定为不能报考公务员：（1）曾因犯罪受过刑事处罚的；（2）曾被开除公职的；（3）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。比如，在各级公务员招考中被认定有舞弊
8、等严重违反录用纪律行为的人员，公务员和参照公务员法管理的机关（单位）工作人员被辞退未满5年的，都不得报考公务员。（三）公务员录用考试的内容公务员考试不但注重考察应试者是否具备职位所需的基础知识和专业水平，还关注其运用所学知识和技能处理实际问题的能力。2015年，中央机关及其直属机构考试录用公务员公共科目笔试分为行政职业能力测验和申论两科。通过公共科目笔试者将参加面试和专业科目考试。部分招录机关会根据职位特点设置专业科目考试，比如，报考中央对外联络部、中央编译局、外交部等部门日语、法语、俄语、西班牙语等非通用语职位的人员，还将参加外语水平考试。行政职业能力测验主要测查与公务员职业密切相关的、适合
9、通过客观化纸笔测验方式进行考查的基本素质和能力要素，包括言语理解与表达、数量关系、判断推理、资料分析和常识判断等部分。申论是测查从事机关工作应当具备的基本能力的考试科目。申论考试按照省级以上（含副省级）综合管理类、市（地）以下综合管理类和行政执法类职位的不同要求，设置两类试卷。省级以上（含副省级）综合管理类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力。市（地）以下综合管理类和行政执法类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、贯彻执行能力、解决问题能力和文字表达能力。（四）公务员考试录用的程序1、编制录用计划。公务员法第25条规定：“录用公务员，必须
10、在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。”2、发布招考公告。3、资格审查。4、公开考试。面试是指主考人员与应试者之间面对面地以言语回答的方式进行的考试。考试成绩计算比例为：有专业科目考试的，公共科目笔试成绩占35%、专业科目笔试成绩占15%、面试成绩占50%；无专业科目考试：公共科目笔试成绩占50%、面试成绩占50%。5、资格复审、考察和体检。6、录取与试用。（五）新录用公务员的任职定级二、中国公务员的管理制度（一）考核考核是指按照一定的程序、方法及标准定期对公务员的工作绩效状况进行评估。公务员考核分为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。对非领导成员的定期考核采取年度考核方式，对领导
11、成员的定期考核采取届中、届末考核的方式。公务员年度考核按照规定的程序进行。公务员考核的内容包括德、能、勤、绩、廉5个方面，公务员的考核结果包括优秀、称职、基本称职和不称职5个等次。定期考核结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。（二）职务任免和升降公务员职务任免是指任免机关依据法定标准条件和程序任命或免去公务员担任的某一职务。公务员法第38条规定：“公务员职务实行选任制和委任制。领导成员职务按照国家规定实行任期制。”选任是通过直接或间接选举形式产生任职者的任用方式。委任是任免机关在权限范围内直接确定并委派人员任职的任用方式。除选任和聘任方式产生外，大部分公务员职务都
12、实行委任制。公务员任职的法定情形包括：（1）新录用公务员试用期满经考核合格的；（2）通过调任、公开选拔等方式进入公务员队伍的；（3）晋升或者降低职务的；（4）转任、挂职锻炼的；（5）免职后需要新任职务的；（6）其他原因需要任职的。公务员免职的法定情形包括：（1）晋升职务后需要免去原任职务的；（2）降低职务的；（3）转任的；（4）辞职或者调出机关的；（5）非组织选派，离职学习期限超过一年的；（6）退休的；（7）其他原因需要免职的。公务员职务晋升必须符合特定条件并按规定程序进行。公务员职务晋升应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升职务应当逐
13、级晋升，特别优秀或者工作特殊需要的可按规定破格或者越一级晋升职务。公务员职务晋升的程序包括：（1）民主推荐，确定考察对象；（2）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；（3）按照管理权限讨论决定；（4）按照规定履行任职手续。公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。（三）奖惩公务员法第48条规定，“对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。”惩戒是对公务员违反纪律行为的一种行政制裁。公务员法第53条规定了公务员的纪律，即公务员不得有以下行为：（1）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家
14、的集会、游行、示威等活动；（2）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；（3）玩忽职守，贻误工作；（4）拒绝执行上级依法作出的决定和命令；（5）压制批评，打击报复；（6）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；（7）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；（8）违反财经纪律，浪费国家资财；（9）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；（10）泄露国家秘密或者工作秘密；（11）在对外交往中损害国家荣誉和利益；（12）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；（13）违反职业道德、社会公德；（14）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；（15）旷工或者因公外出、
15、请假期满无正当理由逾期不归；（16）违反纪律的其他行为。（四）培训培训是机关根据公务员工作职责要求和提高公务员素质的需要，对其进行的培养和训练。公务员法第61条明确了公务员培训的种类：“机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。国家有计划地加强对后备领导人员的培训。”（五）交流与回避交流是机关根据工作需要或公务员个人愿望，变换公务员工作岗位的活动。
16、公务员交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。所谓调任，是指机关以外的工作人员调入机关担任领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。所谓转任，是指公务员因工作需要或其他正当理由在机关系统内部的平级调动，可以跨地区、跨部门，也可以在同一部门内的不同职位之间进行。挂职锻炼是指机关有计划选派公务员在一定时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位担任一定领导职务，经受锻炼、丰富经验、增长才干。与调任和转任不同的是，公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。根据挂职锻炼效果的需要，锻炼的时间一般为一至三年。回避是指为保证不因亲属关系等因素对公务活动产生不良影响，而对公务员
17、任职和执行公务等方面作出限制性规定。公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避。（六）工资福利保险中国公务员实行职级工资制。目前，中国公务员工资的由基本工资、津贴、补贴和奖金组成。（1）基本工资包括职务工资和级别工资，职务工资按公务员职务高低、责任大小、工作难易程度确定；级别工资是根据公务员级别确定的工资。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定，其中资历包括公务员的学历状况、工作年限和任职年限等因素。（2）津贴包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等。地区附加津贴根据各地区经济发展水平和生活费支出等因素确定标准，同时还考虑公务员工资水平与企业职工工资水平的差距确定。（3
18、）补贴是指公务员按国家规定享受的住房、医疗等补贴、补助。（4）公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照规定享受年终奖金。公务员按照国家规定享受福利待遇。（七）申诉控告公务员在其权利受到非法侵害时有权提出申诉控告。公务员有权提出复核和申诉的范围包括：（1）处分；（2）辞退或者取消录用；（3）降职；（4）定期考核定为不称职；（5）免职；（6）申请辞职、提前退休未予批准；（7）未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；（8）法律法规规定可以申诉的其他情形。公务员法第93条规定，“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及
19、时处理。”三、中国公务员的退出制度（一）辞职（二）辞退（三）退休一、英国公务员制度的基本框架（一）录用英国公务员考试的程序主要分为三个步骤。第一步为统测，应考者从政治、经济、社会、文化为主的若干备选题目中选择一个作为自己的论文选题；第二步为专业考核，应考者根据自己的专业情况，从70 多个备选题目中选择2至3个题目作答；第三步为口试答辩，进一步考察应考者对问题的理解以及语言表达能力。英国公务员录用的考查考核项目比较多、范围比较广。考查包括检查个人记录，进行智力测验、直觉测验、个别测验，实际练习，互评和面试，每项考查考核都有相对比较具体的测试内容和目的。英国公务员录用程序比较严格，在进行笔试、面试
20、及各种考查以后，考选委员会还要进行终选面试，最后评定分数，并将其分为杰出、平均以上、可以接受、接近失败、未达接受水平、远未达接受水平和不予考虑等7个等级，只有在可以接受以上的三个等级，才可能被录用。（二）考核英国公务员考核主要分为五个步骤。一是部门制定年度目标。公务员所在部门在与岗位任职者共同协商和反复论证的基础上确定部门年度目标，分析实现目标的可行性、要求及实现目标的具体做法。二是个人制定年度目标。公务员根据部门年度目标，对照个人岗位职责将其分解为个人年度目标，并明确实现个人年度目标的有利条件和不利因素，以及准备采取的必要措施。三是年中检查本人年度目标落实情况。部门管理者在年中要会同任职者对
21、其年度目标的落实情况进行检查，并分析其任务完成情况。对进展顺利者及时予以肯定，而对没有按期完成者者，管理者与工作者商定改进措施，以顺利完成年度目标。四是任职者自我述评。年终考核时，岗位任职者参照考核标准，对照本人年度目标完成情况写出年度自我评价材料，对目标完成情况进行客观评价。五是管理者给出被考核者绩效评价报告。管理者在被考核者自我述评的基础上，通过与任职者本人的反复协商，给出其绩效评价报告及考核等次，并报上级人事部门审查备案。（三）培训为不同职级公务员开设的课程内容均视实际需要而定。英国文官学院针对机关或个人需要而开设不同的课程，可为不同经历、资格、技能的学生提供约566种课程，每年开展大约
22、7566个培训项目，培训学员上万人。英国文官学院为不同层次培训班开设不同的课程：高级管理培训班的培训内容主要是由授课者提出行政管理研究报告，由参加训练者讨论，同时作个案分析和研究；科长级培训班，其培训内容主要有政府行政概论、统计、电脑作业、资讯系统、经济设计、资源分配、管理与作业分工、工业发展、人事管理等课程；高级执行官培训班的培训内容主要有计量分析、政府组织、统计学、会计学、地方政府等一般课程。执行官培训班，其培训内容主要有一般行政管理、会计技术及授权领导等。（四）薪酬英国公务员薪酬制度具有明显的等级色彩。英国在薪酬制度设计时将国家公务员分为非工业系统和工业系统两大类，分别实行不同的薪酬制度
23、。（五）退休英国公务员退休方式主要有4种。一是自愿退休，即工龄达10年，年满60岁者可自愿申请退休；二是强迫退休，凡延迟退休年龄达65岁者必须办理退休手续；三是残病退休，因疾病伤残而无法胜任工作者可提前退休；四是命令退休，凡工作能力极差无法胜任工作者，年满或不满60岁须命令其退休，因命令退休的手续比较繁琐，一般不多采用。二、美国联邦政府公务员制度的基本框架（一）录用美国联邦政府公务员录用有一套比较规范的程序。美国联邦政府的公务员录用程序划分为10个步骤。（1）对工作进行定义，通过工作分析确定工作资格要求。（2）选择评估工具。（3）开发一种在符合资格要求的申请者之间区分等级的评定方法。（4）开展
24、宣传性的招募活动，接受求职者申请。（5）审核申请材料，以评估申请者是否符合法定资格要求。（6）评估基本资格要求，即确定申请者是否符合起码的资格要求。（7）评估相对资格要求，即在符合起码资格要求的申请者中进行区分。（8）列出进入筛选程序的候选人名单。（9）对候选人进行测试。（10）对候选人作出录用决定。（二）考核美国联邦政府公务员绩效考核指标体系分为“关键因素”、“非关键因素”以及“附加绩效因素”三大模块。美国公务员考核过程中，由主管领导根据考核记录填写下属年度考核表，对照考核内容指标分别给予（U）不满意、（M）最低满意、（F）完全成功、（E）超过完全成功、（O）特优的评价，并写明评价理由。（三
25、）培训美国公务员实行差异化的培训。联邦行政长官学院的培训，在教学方法上主要不是进行课堂授课，而是更多启发和引导学员自学，并充分发挥他们的互教能力。美国政府还借助高等院校丰富的教学资源培训公务员。哈佛大学肯尼迪政府学院每年都会为公务员进行短期培训。学院的一些教授曾在政府担任高级官员，或正在兼任政府的高级顾问，他们非常熟悉政府工作，可以现身说法地进行教学，将理论与实际紧密结合。（四）薪酬美国联邦政府共有30多个薪酬系统。其中3个主要的薪酬系统适用约91%的政府雇员：适用白领职业的一般职（GS）序列，覆盖约近2/3的雇员；适用于蓝领职业的联邦工资系统（FWS）；邮政雇员薪酬系统。其它薪酬系统分别适用
26、于政治任命官员、高级公务员、外交官等特殊类别。一般职序列原来分为18个职等或薪等，每个薪等又分为10个级别，1618薪等于1978年分离出来并组建“高级公务员序列”，因此，一般职序列目前分为15个薪等。美国联邦政府公务员薪酬体系包括基本薪酬、津贴和奖金等。（五）退休对司法人员、航空管理人员和消防人员的工作年限是硬性规定的：在50岁时工作20年必须退休；或工作25年时，不管年纪多大，都必须退休。主要是考虑这些职业的危险性，公务员年龄大，肢体和大脑反应必然迟缓，在执行公务时，对个人和他人生命危害的潜在威胁就大，因此，工作一定年限必须退休。除此之外，文职公务员退休制度没有强制规定公务员退休年龄。凡符
27、合以下条件者可自愿申请退休:（1）年满62岁，已服务5年；（2）年满60岁，已服务20年；（3）年满55岁，已服务30年。三、法国公务员制度的基本框架（一）录用在法国公务员系统中，A类公务员由国家统一组织考试及格后，进入国家行政学院受训三年，毕业后方能任职。法国公务员录用考试事先要进行公告，并对公告内容有明确要求。法国对报考者实行分级分类考试。法国各级别公务员考试科目、内容、时间各有差异。对报考者择优录用。（二）考核法国公务员考核由各机关人事管理协会负责，人事管理协会由公务员代表和行政首长指派的代表组成，其主要职责在于制定本机关具体的考核标准，并就考核成绩向行政首长提出建议，以供其抉择。考核项
28、目分为一般考核和分类考核两大类。一般考核的内容主要包括公务员的工作态度、工作方法、个人能力、身体状况等；分类考核的内容则侧重于专业和职位要求。（三）培训法国国立行政学院的课程设置以实用为原则，办学目标在于培养真正能进行行政管理改革的公务员，使国家机构不断适应社会发展。为保证培训目标的实现，培训强调理论与实践相结合，课堂教学和实习时间各半。学院将高级公务员初任培训的内容分为三大类：一是共同培训，包括草拟法律文件、国际问题和欧盟问题、经济分析和决策实践、公共管理和代数、统计学、金融数学等专业基础课；二是应用性课题分组研究，旨在培养学员的分析和研究能力，提高他们的实际工作才能；三是个性化培训，包括职
29、业伦理、语言训练（每位学员至少掌握1至2门外语）、体育训练、专门技能训练，以及阅读能力、谈判技巧、速读训练、口头表达和非强制性的专题讲座等。在职培训的内容更具有综合性、实用性和灵活性。（四）薪酬法国公务员薪酬制度在西方国家公务员制度中相对比较特殊。法国公务员分为终身制公务员和合同制公务员，后者只占公务员总数的8%9%。合同制公务员是根据特殊需要临时聘请的人员，主要是高新技术人才，合同期一般为3年，期满后可以续签，但一般不超过6年。终身制公务员的薪酬体系包括基本薪酬、津贴和奖金三个部分。而合同制公务员只有基本薪酬，没有奖金，且薪酬水平在合同期内不会变化。这里以终身制公务员为例加以说明。法国公务员基本薪酬实行指数浮动等级薪酬制。（五）退休现行退休制度中，法国普通公务员不分性别，退休年龄一般为5560岁，其中“常驻服务”（坐办公室）公务员的退休年龄要比“流动服务”（经常外出办事）公务员迟。事实上，法国40%的公务员是“流动服务”公务员，所以约有一半的公务员不到六十岁就退休。
