1、【内容提要】公共财政相对于我国计划经济体制下的财政类型生产建设财政 而言,包含着以下内涵:它的分配主体,是作为政权组织和社会管理者的政府;它的分配目的,是为了满足公共需要,即为了保证各类通过市场机制的资源配置活动难以有效解决的社会公共需要的财力。总之,公共财政是市场经济下的一种财政类型,是以处于政权组织者身份上的政府为主体,凭借政治权力强制地按利益交换原则,以提供公共服务为目的的分配活动。自新时期社会主义市场经济新体制和社会再生产发展的要求，对公共财政的改革提出了新挑战。本文介绍了公共财政的概念，基本特征和职能，提出了公共财政的基本框架思路，并从公共财政的收入、支出和预算管理三个方面看中国公共
2、财政的改革趋势。第五章公共财政第一节 公共财政概述一、公共财政的概念、范围与目的三、构建我国公共财政基本框架的思路第二节 公共财政支出与收入一、公共财政支出概述37二、公共财政支出的规模和效益三、公共收入概述四、税收制度第三节 政府预算与预算管理体制一、政府预算的含义二、我国政府预算管理体制三、我国预算管理体制改革一、公共财政的概念、范围与目的（一）公共财政的概念公共财政一词来源于英文“public finance”的直译，本义是指政府提供公共产品或服务的分配活动以及为满足社会公共需求的政府收支模式或财政运行模式。（二）市场失灵与公共财政范围市场失灵是和市场效率对应的，也就是说市场在资源配置的
3、某些方面是无效或缺乏效率的。主要表现在以下几个方面：1、公共产品2、外部效应3、垄断问题4、信息不对称问题5、经济的周期性波动6、收入分配不公问题（三）社会公共需求与公共财政的最终目的二、公共财政基本特征及其职能（一）公共财政基本特征1、公共性2、公平性3、公益性4、法治性（二）公共财政的基本职能1、支持经济体制创新的职能2、政府在资源配置方面的职能3、调节收入分配的职能4、稳定经济和促进经济增长的职能三、构建我国公共财政基本框架的思路三、构建我国公共财政基本框架的思路（1）构建公共财政预算管理体系。（2）构建公共财政收入体系。（3）构建公共财政支出体系。（4）构建公共财政宏观调控体系。（5）
4、构建公共财政法规监督体系。一、公共财政支出概述（一）公共财政支出的含义及其分类1、公共财政支出的概念公共财政支出是以国家为主体，以公共财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的损耗。就其实质而言，公共财政支出就是满足社会公共需求的社会资源配置活动，是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配，以满足社会公共需求和社会再生产的资金需要，从而为实现国家的职能服务。公共财政支出是公共财政分配运动的重要环节，它反映了国家的政策，规定了政府活动的范围和方向。2、公共财政支出的分类（1）按支出用途分类。主要有基本建设支出、流动资金、挖潜改造资金和科技费用
5、、地质勘探费、工交商部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会接济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。（2）按经济性质分类。可以分为两大类：一是购买性支出，二是转移性支出。（3）按国家职能分类。我国依据国家职能的分别，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。（二）公共财政支出的原则1、量入为出原则2、公平原则3、效益原则4、统筹兼顾原则二、公共财政支出的规模和效益（一）公共财政支出总量控制在对支出总量进行控制时，必须认识到控制支出总量并不是公共支出不增长，而是确保合理增长，避免过度膨胀。支出过度膨胀的主要危害在于：其一，
6、有可能引致赤字和债务的扩张，加大财政风险，为国家财政的长期可持续性发展留下隐患；其二，支出过度扩张会产生“挤出效应”，影响社会民间投资，不利于经济发展；其三，公共支出具有明显的刚性特征，扩张容易压缩难。因此，当前我国公共财政支出改革，在统一财政，集中财力的同时，还必须切实改进和强化公共财政支出管理，大力推进公共财政支出预算管理制度的创新，建立合理控制公共财政支出增长的机制。（二）公共财政支出结构调整和优化所谓公共财政支出结构就是公共财政支出的内部比例关系，这一比例关系是否合理，影响和决定着整个国家积累与消费的比例关系，也在很大程度上关系到能否充分发挥财政政策宏观调控的职能作用。（三）公共财政支
7、出的效益评价财政投资项目的社会资源和社会成本非常复杂，要予以全面深入分析、鉴定和衡量。一般来说，这些效益和成本大致可分为以下五类。（1）实际成本效益和金融成本效益。（2）直接成本效益和间接成本效益。（3）有形成本效益和无形成本效益。（4）内部成本效益和外部成本效益。（5）中间成本效益和最终成本效益。三、公共收入概述（一）公共收入及其分类1、公共收入的概念公共收入，或称财政收入，是公共财政分配过程的另一阶段，它是指政府为履行公共职能，满足公共支出的需要，依据一定的权力原则，通过国家财政筹措的所有货币资金的总和。2、公共收入的类别（1）按公共收入形式的分类通常把公共收入分为税收和其他收入两大类。（
8、2）按照公共收入来源的分类，公共收入包括两种：一是以公共收入来源中的所有制结构为标准，将公共收入分为国有经济收入、集体经济收入、中外合作经济收入、私营经济收入或外商独资经济收入、个体经济收入等；二是以公共收入来源中的部门结构为标准，将公共收入分为工业部门和农业部门收入、轻工业部门和重工业部门收入、生产部门和流通部门收入、第一产业部门、第二产业部门和第三产业部门收入等。（二）公共收入原则1、公共收入原则的含义与理论起源2、现代税收原则现代经济学家提出的税收原则可概括为：效率原则、公平原则和经济稳定与增长原则。现代税收原则充分体现了国家运用税收手段干预经济的思潮和政策主张。（1）税收效率原则是指税
9、收征收所引起的资源在公共产品和私人产品之间的配置，以及资源在私人产品之间的配置（因税收影响相对价格所致）均要达到资源配置的效率准则。（2）税收的公平原则，可以从两个角度来理解：一方面是从税收作为收入再分配的手段来考虑，另一方面可从税收作为政府公共提供的筹资手段来考虑。依据人们的不同观点，可以将税收的公平原则具体化为受益原则和能力原则。四、税收制度（一）税收制度的组成1、税收制度的含义对税收制度可以从两个不同的角度来理解。一种理解认为，税收制度是国家各种税收法令和征收管理办法的总称。一个国家为了取得财政收入或调节社会经济活动，必须以法律形式规定对什么征税、向谁征税、征多少税以及何时何地纳税等，这
10、些规定就构成了一个国家的税收制度。另一种理解认为，税收制度是国家按一定政策原则组成的税收体系，其核心是主体税种的选择和各税种的搭配问题。2、税收制度的组成根据主体税种的不同，各国的税制结构大体可归纳为三种类型：以流转税为主体税种的税制结构模式，以所得税为主体税种的税制结构模式，以流转税和所得税双主体的税制结构模式。（二）我国税收制度的沿革第一次是新中国成立之初的1953年，在总结老解放区税制建设的经验和全面清理旧中国税收制度的基础上建立了中华人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革，其主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势的要求。第三次是1973年税制
11、改革，其主要内容仍然是简化税制。第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国营企业“利改税”和全面改革工商税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求。第五次是1994年税制改革，是全面改革工商税收制度，以适应发展社会主义经济体制要求的重大举措。1994年税制改革的总指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权。其主要内容主要涉及四方面的内容。一是全面改革了流转税制。新的流转税制是这次改革的重中之重，主要是参照国际上流转税制建设的一般做法，确立了以规范化的增值税为核心，辅之以消费税、营业税的新流转税制统一适用于内资企业、外商投资企业和外国企业，废除了外商投资企业原来适用的工商统
12、一税。同时，将原来征收农、林、牧、水产品的产品税，改为征收农林特产税。二是改革企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。同时，国有企业不再执行企业承包上缴所得税的包干制。三是改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对国内公民征收的个人收入调节税和对个体工商户征收的城乡个体所得税合并为统一的个人所得税。四是调整、撤并和开征其他一些税种。如调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税；取消集市交易税、牧畜交易税、燃油特别税、奖金和工资调节税；开征土地增值税、证券交易税；盐税并入资源税、特别消费税并人消费税等。（三）我国税制改革的方向我国
13、税制改革一方面要参照国际惯例，紧跟国际税制改革的发展趋势；另一方面，要兼顾我国国情并充分考虑其可能对社会经济产生的影响，力求避免出现大的震动。总的原则是“积极稳妥、循序渐进、分类解决、择机而动”。也就是说，与前几次税制改革常见的“一揽子”改革不同，这次税制改革将分阶段分税种地推行。具体内容如下。（1）增值税转型。（2）完善个人所得税制度。（3）统一内外税制。（4）按照公共财政原则，进一步完善消费税等其他税种。（5）完善对国际经济活动的税收政策。一、政府预算的含义（一）政府预算的含义政府预算就是国家参与分配国民收入的一个重要的财政分配手段。它是一个国家通常在一年内，为了实现其职能、筹集所需资金以
14、及如何利用这些资金而以法律形式表现出来的国家年度财政收支计划，是国家筹集、分配和管理财政资金的重要工具。把握政府预算概念要注意以下三点。（1）政府预算是一种法律行为，是国家意志的体现。（2）政府预算是财政年度内的政府收支计划。（3）政府预算的改变要通过相应的法律程序。（二）政府预算的特征1、法定性2、公开性3、完整性（三）预算政策1、预算政策和财政政策2、预算政策的类别根据财政政策的类型相对应，按照预算收支对比关系划分，预算政策可以分为：赤字性预算政策、盈余性预算政策和平衡预算政策。（四）政府预算的职能1、分配职能2、稳定职能3、监督职能二、我国政府预算管理体制（一）基本概念与原则1、政府预算
15、管理体制的概念政府预算管理体制是国家在中央与地方各级政府之间划分预算收支范围和管理权限的一项基本制度。2、建立预算体制的基本原则（1）事权与财权相统一。（2）收支挂钩，责权利相结合。（3）确保各级预算有稳定的收入来源。（二）“分税制”预算体制1、分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求2、分税制预算体制改革的指导思想（1）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。（2）合理调节地区之间财力分配。（3）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。（4）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。3、“分税制”预算管理体制的内容（1）收入划分。（2）支出划分。（3）税收返还的计算。（4）补助额的确定。（5）新旧交替的过渡。4、分税制预算管理体制的进一步完善（1）事权、财权的界定明确、合理，符合政治体制改革的要求和权力、义务对等的原则。（2）中央财力的主导地位的确立和巩固，转移支付制度的完善，宏观调控体系的健全，适应社会主义市场经济运行机制的要求。（3）进一步完善税制，健全和强化中央和地方税收征管体系，各级主体税源的形成与发展，适应财政管理的需要。（4）预算硬约束机制的建立，符合各级自主理财的要求。三、我国预算管理体制改革（一）部门预算（二）国库集中收付制度（三）政府采购制度
