1、【内容提要】人类社会任何有目的的活动都需要凭借一定的工具和方法才有可能达到预定的目标。公共行政作为人类社会发展到一定阶段所特有的一种极其复杂和重要的社会活动，当然亦不例外。为了有效地履行行政职能，达成行政目标，行政主体必须借助各种各样的管理工具和方法对行政客体施加影响。同时，行政工具与方法的选择是否恰当，直接关系到行政职能的履行效果和行政目标能否顺利实现。因而，行政工具与方法在公共行政活动中具有十分重要的地位。随着新公共管理运动的发展，除了传统的行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段等一般方法外，全面质量管理、系统分析、战略管理、目标管理等新的技术工具和方法亦逐渐在公共行政活动中得到广泛应
2、用，行政工具和方法呈现出多元化的趋势。本章分别对其中一些常用的工具和方法进行介绍。第十二章 行政工具与方法第一节 行政工具与方法概述一、行政工具与方法的内涵二、行政工具与方法的特征三、行政工具与方法的分类四、行政工具与方法选择的影响因素五、行政工具与方法的选择过程第二节 公共行政的一般工具与方法一、行政指令方法二、法律方法三、经济方法四、教育方法第三节 公共行政的现代工具与方法一、市场化工具二、工商管理技术一、行政工具与方法的内涵一、行政工具与方法的内涵行政工具与方法，是指行政机关和行政工作人员，为了达成行政目标，从公共组织的内外部环境和管理对象的实际情况出发，在一定的行政管理思想和管理原则的
3、指导下所采取的各种管理措施、手段、方法和技术等的总称。在整个公共行政系统中，行政工具和方法对于顺利实现行政职能起着重要作用。第一，行政工具与方法是行政思想转变为行政实践的媒介。第二，行政工具与方法是履行行政职能的基本手段。第三，行政工具与方法是达成行政目标的重要途径。第四，行政工具与方法是影响行政绩效的重要因素。第五，行政工具与方法蕴涵着行政组织的价值取向和行政伦理。二、行政工具与方法的特征现代行政工具与方法是一个相对完整的方法体系，具有自身的特征。这些特征主要体现在以下方面：其一，实践性。其二，多样性。其三，技术性。其四，权变性。三、行政工具与方法的分类由于行政工具与方法本身所固有的复杂性，
4、如何对其进行科学、合理的分类一直是诸多研究者探讨的一个课题。基于不同的标准，其分类方式亦有多种。我国行政学界传统的分类方法中，通常将行政工具与方法分为行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段。此外，行政工具和方法还有其他一些分类方式。如以工具和方法的量化程度为标准，行政工具和方法可以分为定性和定量两个大类；以工具和方法的作用对象为标准，行政工具和方法可以分为具有普遍意义的系统方法、作用于人的方法和处理专门业务的方法；等等。四、行政工具与方法选择的影响因素影响行政工具与方法选择的主要因素包括：第一，行政目标。第二，工具与方法自身的属性。第三，工具与方法的目标团体（作用对象）。第四，行政组织的组
5、织路径。第五，其他工具与方法的影响。五、行政工具与方法的选择过程行政工具与方法的选择需要规范的程序，其选择过程至少包括以下六个环节或阶段：第一步是确定目标。第二步是列出可供选择的工具与方法清单。第三步是评估工具与方法。第四步是选择可行的工具与方法。第五步是评价工具与方法选择的实际影响。第六步工具与方法选择的改进。公共行政的一般工具与方法，主要是指在各级政府的公共行政活动中经常使用的行政指令方法、法律方法、经济方法以及思想教育方法等。一、行政指令方法（一）行政指令方法的涵义与特点行政指令方法又称行政手段，是指公共行政组织及其行政人员运用行政权力，按照行政层次，通过命令、指示、决议、规定以及指令性
6、计划等直接控制组织和个人的行为，以保证行政目标实现的方法。行政指令方法与其他管理方法相比，具有以下几个主要特点：第一，权威性。第二，强制性。第三，垂直性。第四，直接性。第五，具体性。（二）行政指令方法的利弊（三）行政指令方法的运用行政指令方法有其自身的特点，在现代行政实践中亦有其重要作用，但其功能的发挥又受到一些条件的限制。因此，在运用这一方法时应注意：第一，建立和维护行政系统，特别是各级领导者的权威。第二，贯彻责权一致的原则，建立和完善监督机制。第三，注意加强横向协调，防止产生本位主义。第四，注意一切从实际出发，具体问题具体分析。二、法律方法二、法律方法 （一）法律方法的涵义和特点法律方法是
7、指公共行政组织通过制定和实施法律、法规、规章来对社会进行管理以实现行政目标的方法。法律方法与行政指令方法和经济方法等方法相比，主要具有以下特点：其一，规范性。其二，强制性。其三，稳定性。其四，预防性。（二）法律方法的利弊（三）法律方法的运用 要正确发挥法律方法的作用，应注意以下几点：第一，建立健全法律法规体系。第二，树立法律法规的权威性。第三，注重法律方法与其他行政工具与方法的协同。三、经济方法（一）经济方法的涵义和特点经济方法是指政府依据客观经济规律，运用经济手段（包括经济政策、经济杠杆）调节和影响管理对象的行为，从而达到预定行政目标的管理方法。经济方法主要具有以下特点：一是调节对象的利益性
8、。二是调节作用的间接性。三是调节手段的灵活性。四是各种工具与方法之间的关联性。（二）经济方法运用的主要形式公共行政活动中所运用的经济方法多种多样，这些方法可以归纳为两个方面：一是经济政策，二是经济杠杆。（三）运用经济方法应注意的问题第一，要注意其应用的范围和限度。第二，要注意各种经济手段调节的方法性。第三，要注意经济方法调节作用的时滞性。第四，要注重经济方法与其他方法的结合使用。四、教育方法 （一）教育方法的涵义与特点教育方法是指通过传授、宣传、启发、诱导等方式，提高人们的思想素质、智力素质和专业技术能力，充分调动人的积极性和创造性，实现管理目标的管理方法。与其他管理方法相比有着自己明显的特点
9、：一是长期性。二是非直接性。三是启发性。四是广泛性。（二）教育方法的运用 一、市场化工具一、市场化工具 当代公共部门改革与治理中常用的市场化工具主要有：（一）民营化（二）用者付费（三）合同外包（四）税收与补贴（五）放松管制除上述工具外，还有其他一些市场化工具如凭单制、产权交易、内部市场等在很多国家的政府公共产品提供和公共事务管理过程中被经常使用。二、工商管理技术所谓工商管理技术是指政府部门在行政改革中通过借鉴现代工商企业的成功经验，将其在经营活动中广泛使用的管理技术和手段引入政府部门而作为公共行政活动的工具与方法。当代政府改革与治理中常用的工商管理技术主要包括：（一）战略管理（二）目标管理（三）全面质量管理（四）标杆管理（五）流程再造（六）项目管理
