1、 第三讲第三讲 公共管理学科公共管理学科 发展脉络发展脉络 主要内容主要内容几个关键概念公共管理内涵公共管理学科发展脉络公共管理的本土化重点与难点：几个概念的区别公共管理含义公共管理学科的发展脉络 关键概念关键概念n行政管理n行政管理学n公共管理n公共管理学 行政管理行政管理n“行政”一词古已有之，史记.周本纪曾记载：“成王少，周初定天下，周工恐诸侯逆反，周公乃摄行政当国”。n西方国家把行政理解为与国家事务有关的管理活动。n现代意义的行政管理有三个角度的理解q组织结构角度q政治与行政关系角度q管理角度 n组织结构角度q试图将政府组织进行剖解，以发现其运行规律；并在此基础上通过优化其组织结构提升
2、政府管理效率。q“大政府”与“小政府”n政治与行政的关系q试图通过分解剖析国家事务的整个管理过程，了解国家事务管理过程中繁多的政令如何制定并传达到社会各个层面，维持社会秩序稳定，政令制定称为政治（politics），政令传达被称为行政（administration）。q什么是政治？n管理角度q该视角下的行政管理被视为一种协调众人力该视角下的行政管理被视为一种协调众人力量以达到共同目标的活动量以达到共同目标的活动。q怀特（L.D.White）qH.西蒙（Simon）q古立克（Gulick）n三种角度都有其合理部分，也存在各自缺陷。政府组织结构角度尽管指出了行政管理主体，但却没有详细说明其客体；政
3、治与行政关系角度明确说明了行政的执行功能，但是却会略了政治与行政不可分离的特性；管理角度的行政管理析出了行政管理的一系列技术特征，但却忽略了行政管理的特定对象。n什么是行政管理？q现代完全意义上的行政管理首先应当是一种国家职能，它是国家行政组织对社会公共事务的组织管理，包括对行政组织本身事务的组织管理；它以国家政权为基础，以国家职能为内容，以国家法律为约束框架。q行政管理是国家行政机构依法管理包括政治、经济、科学、文化、教育、卫生等在内的社会公共事务的有效活动。n行政管理具有五个基本要素q行为要素q人员要素q资金和物材要素q组织要素q时空要素 现代行政管理功能现代行政管理功能n管制功能n服务功
4、能n维护功能n扶助功能民族国家民族国家（nation-state）大工业革命大工业革命 公共行政精神公共行政精神（public administration spirits）行政管理基本原则行政管理基本原则n法制原则n服务原则n效率原则n责任原则 行政管理学行政管理学n行政管理学是研究行政管理活动原则、特点与基本规律的学科，是一个系统化的理论知识体系，具有自身的研究范畴和研究领域。q称谓的多样性n狭义的行政管理学n广义的行政管理学以各级政府机关为研究以各级政府机关为研究对象，综合性和动态性对象，综合性和动态性的理论与应用相结合的、的理论与应用相结合的、相对独立的学科相对独立的学科 是关于公共行
5、政制度、行政是关于公共行政制度、行政体制及其运行体制的合法性、体制及其运行体制的合法性、合理性、有效性与发展性的、合理性、有效性与发展性的、系统的思想、理论、逻辑和系统的思想、理论、逻辑和方法的体系。方法的体系。n学科形成时间n与其它学科的关联n研究内容q四要素说q七要素说q15M理论 图图1 1 行政管理学核心内容行政管理学核心内容n n中国行政管理学发展历程q20世纪初，翻译引介q曾经被取消q20世纪80年代恢复q改革开放背景与研究内容n概念争论 行政管理研究脉络行政管理研究脉络n行政管理学发源于政治学，19世纪末20世纪初美国学者威尔逊、古立克、怀特、古德诺、威洛比等人初步奠定其研究框架
6、。n其后它不断吸纳政治学、经济学、管理学、社会学、心理学、法学等其他学科理论，并与行政管理实践相互影响，最终形成一门独立而系统的学科。以伍德罗以伍德罗.威尔逊威尔逊行政学之研究行政学之研究（18871887年）、古德诺年）、古德诺政治与行政：政治与行政：关于政府的研究关于政府的研究、罗纳德、罗纳德.怀特怀特行政学导论行政学导论（19261926年）、威洛年）、威洛比比公共行政原理公共行政原理（19271927年）、年）、古立克等古立克等行政克学论文集行政克学论文集（19371937）为标志。）为标志。公共管理的主要观点公共管理的主要观点1Perry与与Kraemer（1983）认为，公共）认为
7、，公共管理是一种新的途径，管理是一种新的途径，它是传统公共行政的它是传统公共行政的规范取向规范取向（Normative Orientation）及一般）及一般管理工具取向管理工具取向（Instrumental Orientation）的结合）的结合体。体。2Garson与与Overman（1983）公共管理是一种公共管理是一种应用的社会科学，应用的社会科学，反映学科之间整反映学科之间整合的传统，并探合的传统，并探讨公共管理与公讨公共管理与公共行政的关系。共行政的关系。3ShafrizeShafrize（19881988）认为公共管理强认为公共管理强调的是组织如何调的是组织如何去执行公共政策，去
8、执行公共政策，公共管理者的首公共管理者的首要认务在于运用要认务在于运用规则、组织、控规则、组织、控制等方法来提高制等方法来提高政府的服务品质。政府的服务品质。4BozemanBozeman与与StraussmanStraussman（19901990）提提出出“公共管理公共管理即是政治权威即是政治权威的管理的管理”nBozeman（1994）从公共管理与公共政策与企业管理之间的渊源关系，认为公共管理研究具有两种不同的研究途径：公共行政公共政策公共政策科学管理科学管理政治学政治学 中国有关公共管理概念的争论中国有关公共管理概念的争论n中国的公共管理实践活动伴随行政管理学研究也在逐步推进，但是由于
9、缺乏西方国家非政府组织发展、政府治理工具多样化等社会条件，这种推进并没有能够有助于形成新的理论范式。n中国公共管理学科地位的确立及其背景 争论争论1 1n公共管理（学）概念和范畴的争论q性质q内涵q界定q范畴q价值取向 目前达成的共识目前达成的共识将公共管理视为实践过程与学科研究的同一体。公共管理公共管理将公共管理作为实践的行为过程与对其活动规律的研究区分开。或者或者实践概念：公共管理作为一种社会实践活动，是指政府制定公共政策，与其它公共组织一起，处理公共事务与公共问题，提供公共产品和服务的活动 公共管理公共管理学术概念：公共管理是研究政府及其他公共组织的价值定位和实践活动规律的一门实践性和综
10、合性较强的学科 争论争论2 2n公共管理学与行政管理学的关系q夏书章（2000）q陈振明（2001）q陈庆云（2001）q吴长春（2004）n”公共管理本土化”共识共识n行政管理归属于公共管理q但强调公共管理学不同于工具性、技术性鲜明的管理学，是价值体系和工具体系有机统一的学科。q既然作为一套价值体系，它就必须以政治学为基础，而作为工具体系，又必须吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论语技术手段。西方公共管理发展脉络西方公共管理发展脉络n公共管理与行政管理有密切关系，长期依附于政治学，并没有独立出来。n随着行政（管理）学（1887年，伍德罗.威尔逊提出“政治与行政”两分法）单独列出来，公
11、共管理/公共行政开始进入人们视野，但是对它的把握很困难，直到今天依然如此。多种视角多种视角功能视角功能视角区分公共管理与其它领域管理的区别，以区分公共管理与其它领域管理的区别，以罗森布洛姆（罗森布洛姆（RosenbloomRosenbloom）为代表。）为代表。研究视角制度视角的研究（制度视角的研究（1910-19301910-1930）、人的视角（）、人的视角（1930-19501930-1950）、管理过程视角的研究（）、管理过程视角的研究（1950-1950-19601960）、环境视角的研究（）、环境视角的研究（1960-19701960-1970年代末）年代末）时段划分时段划分通过各
12、种时段划分方法来分析公共管理的演变。通过各种时段划分方法来分析公共管理的演变。居主流的观点是公共行政（居主流的观点是公共行政（administrationadministration）与）与公共管理公共管理(management)(management)两大时期（欧文两大时期（欧文休斯，休斯，1998 1998）。）。从其不同功能视角看，公从其不同功能视角看，公共管理存在管理取向、政共管理存在管理取向、政治取向、法律取向。治取向、法律取向。现阶段结论现阶段结论公共行政时期1887-20世纪世纪70年代末年代末 传统公共行政时期传统公共行政时期（1887-19601887-1960）新公共行政时
13、期新公共行政时期（1960-19801960-1980）公共管理时期1980年代至今 n贯穿其中的线索是政治与行政关系的探讨与再探讨，反映了整个理论发展脉络中对于价值判断、权衡取舍的“人文主义与技术主义偏好摇摆”与“极点式”、“线段式”两种思维模式冲突。公共管理的公共行政时期公共管理的公共行政时期n从理论框架看，它主要建立在“政治行政二分法”和“理性官僚制”等两大理论框架之下，在不同政治、文化与社会背景之下，它所关注的研究焦点、方法存在差异，由此又分为“传统公共行政时期”和“新公共行政时期”。n传统公共行政时期q基本范式q探讨焦点n政治与行政的关系q研究特点由政治与行政二分法、由政治与行政二分
14、法、官僚制、文官制度和泰官僚制、文官制度和泰勒管理主义所构成勒管理主义所构成 采用制度或法理的研究方法，重点关注正式采用制度或法理的研究方法，重点关注正式政府组织结构及其构建，主张政治与行政分政府组织结构及其构建，主张政治与行政分开；致力探讨行政管理一般性原理，并强调开；致力探讨行政管理一般性原理，并强调以效率为最高标准，展开对政府行政效率、以效率为最高标准，展开对政府行政效率、使用方法和技术标准的研究。使用方法和技术标准的研究。q基于价值中立原则，主张政治与行政分开，但在1940年左右出现变化 q官僚制、泰勒主义与行为主义管理思想共同构建了以效率为核心的政府组织框架、管理体制和运作方式。q如
15、果说“政治行政二分法”界定了公共行政作为一个独立的学科领域，其划分是公共行政工具理性彰显、价值理性褪色的过程，那么官僚制度则因其在技术上优于其它任何组织形式为公共行政提供组织框架，而泰勒主义则以其企业管理领域的成功为公共行政提供了完全不同的管理理念与管理方法。n新公共行政时期（1960-1980年左右）q发展背景q研究路径与研究价值q研究特点直接介入社会运动，不断地为公共直接介入社会运动，不断地为公共行政理论发展提出新问题、新方法，行政理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观；尤其是新的价值观；其研究价值取向锁定为社会公平与其研究价值取向锁定为社会公平与民主价值。民主价值。q新公共行政学与
16、传统公共行政学的最大不同是：不再简单强调管理手段与方法，在效率之外还注重于人本主义等价值取向。q认同危机 公共管理的公共管理时期公共管理的公共管理时期n社会发展背景n学科特征n研究特点q政治与行政的关系认识出现复归，主张二者可分；q20世纪80年代以来公共管理发展所经历的三个阶段的核心是管理主义，而管理主体则呈现多中心、多元化状态。q欧美国家经过上述三个阶段的政府改革运动，基本上奠定了公共管理未来的发展方向，新的多元公共治理模式基本成形，已经形成了完全不同于传统公共行政模式的显著特征：nn其重点在于不断推动公共服务质量持续改进、提升公民参与公共治理的有效性n它们都是“公共性”对公共管理的基本要
17、求和反映 公共管理的本土化公共管理的本土化n西学东渐进程q译著成果q中国自己的行政学成果q行政学课程著名的有著名的有行海要术行海要术、行政纲目行政纲目、行政学总行政学总论论、行政法撮要行政法撮要 n中国公共管理学科的发展q发展特点与缺陷q“公共管理本土化”命题的提出q“公共管理本土化”的时代机遇 小结小结n公共管理作为独立学科的时间并不长q以政治与行政“二分法”为标端 q历经公共行政与公共管理两大发展时期n根据假设条件和关注焦点差异，公共管理理论从着眼于完善内在组织结构、提升组织效率的传统理论逐渐向关注公共服务与产品质量、治理理念、治理工具、以及管理技术与工具等的现代公共管理理论变迁n中国公共
18、管理研究的本土化进程 复习与思考复习与思考n传统上理解行政管理有几个角度？试评价这些理解角度的优缺点。n何谓行政管理？请说明其内涵、要素、功能和原则。n请阐述民族国家的形成与公共行政精神的关系。n公共行政精神对于现代行政管理具有什么重要意义？n行政管理学的起源与发展是什么？其研究对象与研究内容是什么？n 什么是公共管理（学）？它与行政管理（学）有什么联系？n 为什么会存在公共管理范畴、学科属性的争论？这些争论对于公共管理学科的发展具有什么意义？n 请简要描述公共管理理论的发展脉络。n 有几种公共管理学科发展分期观点？居于主流的是哪一种分期观点？n 传统公共行政时期的公共管理学科具有什么特征？新公共行政时期的公共管理学科关注的焦点是什么？它开始受到哪些学科的影响？n 政党分肥制对西方国家公共行政实践与理论产生了什么重要影响？n 公共管理时期的公共管理学科特点是什么？它经历了几个发展阶段？这些发展阶段存在什么区别与联系？其核心价值取向是什么？n 请论述“公共性”在公共管理发展脉络中的地位变化，并说明它在未来公共管理理论表现出什么特征？n 请评价中国公共管理的本土化进程。
