1、第十章第十章公共政策的评估与监控公共政策的评估与监控第一节政策评估的含义、作用和主体第一节政策评估的含义、作用和主体一、什么是政策评估一、什么是政策评估 评估通常是指评估主体依据一定的标准，选择合适的范围，对评估对象的绩效信息进行全面收集，最终得出评估对象好坏、优劣等价值判断的一个过程。公共政策评估就是评估主体依据一定的程序和标准，使用科学方法与技术，考察公共政策过程的各个阶段、各个环节与各个方面，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标、解决政策问题的程度的活动。二、政策评估的目的与作用二、政策评估的目的与作用 并不是所有的政策都要进行评估，一旦评估对于政策不具有任何影
2、响，进行评估就是无用之举。在什么情况下不需要做公共政策评估工作呢？主要有以下四种情况：一是公共政策没有真正实施的时候；二是政策经常变动没有固定目标的时候；三是没有足够的人员和经费的时候；四是没有认识到应该进行政策评估的时候；在什么情况下需要进行政策评估呢？主要考虑到以下四方面条件：一是政策制定过程和执行过程的需要；二是纠偏的需要；三是衡量成本与收益的需要；四是公民政治参与的一种表现。（一）（一）公共政策评估的目的公共政策评估的目的 公共政策评估的积极目的积极目的在于：发现政策制定过程中的偏差；通过政策评估活动明确政策的可行性程度；依据评估结果，改善政策执行程序与技术；通过评估活动，分清多项政策
3、的轻重缓急，对政策资源进行重新配置。政策评估的消极目的消极目的主要有这样五方面：炫耀工作业绩；夸大工作难度，要求追加政策活动预算，增加工作机构和人员；规避责任；批评政策以达到改变政策的目的。（二）（二）公共政策评估的作用公共政策评估的作用、政策评估是获取政策运行可靠信息的重要手段；、政策评估是进行政策调整的重要依据；、政策评估是检验政策结果的必要途径；、政策评估是重新配置政策工具和政策资源的基本前提；三、公共政策评估主体三、公共政策评估主体 在政策评估活动中，作用最突出的主体是政策制定者和执行者、专业机构和人员、大众传播媒体。（一）政策制定者和执行者 一般来说，政策制定者和执行者作的政策评估主
4、要包括以下五方面的工作：（）政策调查报告。（）政府工作报告。（）公民意见和投诉。（）政策听证会。（）政府效能考评或绩效考评。（二）专业机构和人员 专业机构和人员是指具备政策评估的专门理论、知识与技术，专职从事政策评估的机构和人员。（三）大众传播媒体四、政策评估的类型四、政策评估的类型（一）（一）正式评估和非正式评估正式评估和非正式评估、正式评估 正式评估是指专门的组织机构和人员根据一定的评估理论，为了实现评估目标，按照一定的评估程序而对相关的评估对象所进行的评估。正式评估所体现出的特点有三方面：一是有评估组织机构和人员专门从事政策评估活动；二是评估方法比较规范，整个评估活动既有一定的评估标准，
5、也有特定的评估程序和评估方法；三是具有一定的客观性。、非正式评估 非正式评估是指没有严格的专门组织机构，评估主体、评估形式和评估内容也没有固定化，但最后仍有某些评估结果的评估。（二）（二）内部评估和外部评估内部评估和外部评估、内部评估 内部评估是指政府内部的评估组织和人员所进行的评估，它可分为由政策运行机构和人员自身所进行的评估和由政府专职评估组织和人员所进行的评估。、外部评估 外部评估是政府部门外的评估主体所完成的评估。它可以分为受委托和不受委托两种类型。（三）（三）预评估、过程评估和结果评估预评估、过程评估和结果评估、预评估 预评估是在政策执行前即政策方案处在择优阶段时所进行的一种带有预测
6、性质的评估。预评估主要有五方面的内容：政策可行性评估；政策优缺点评估；政策优先顺序评估；政策有效性评估；政策影响评估。、过程评估 过程评估是对政策运行过程所进行的评估。、结果评估 结果评估是政策执行后对政策所取得结果的评估，包括政策产出评估和政策影响评估。（四）（四）单一政策评估与复合政策评估单一政策评估与复合政策评估、单一政策评估 单一政策评估是指评估者只对某一项政策所进行的评估。、复合政策评估 复合政策评估是对一项以上的政策同时进行的评估。五、公共政策评估的内容五、公共政策评估的内容（一）政策需求评估 政策需求评估是政策运作所需的社会条件及满足社会问题的程度等问题，即社会组织或个体有什么样
7、的问题需要政府采取政策来解决。（二）政策内容评估 政策内容评估就是评估政策本身的正确性，即对“政策是否能做正确的事”做出评判。（三）政策过程评估 对政策运行各个环节进行评估就是过程评估，它涉及政策制定过程、执行过程、调整过程的操作状况。（四）政策产出评估 政策结果评估是对政策实施以后所产生的全部效果做出考察和评判，回答的问题是从客观效果来看“政策是否做了正确的事，它实际上做了哪些事”。（五）政策影响评估 政策影响评估主要涉及如下几个问题：是否获得了预期的政策结果，政策对社会环境的干预是否已经发生了作用，政策影响中是否包含着意想不到的效果。一、政策评估的过程、维度和标准一、政策评估的过程、维度和
8、标准（一）（一）评估的过程与步骤评估的过程与步骤 一般而言，公共政策评估是一个有计划、有步骤的活动过程。作为一种逻辑流程，政策评估应包括评估筹划、评估实施和评估总结三个阶段。第二节第二节政策评估的过程、标准和影响因素政策评估的过程、标准和影响因素、评估筹划、评估筹划其一，明确评估目的。其二，选定评估对象。其三，制定评估计划。其四，筹备评估条件。、评估实施、评估实施、评估总结、评估总结（二）评估的维度（二）评估的维度 任何一项公共政策及其运行的过程和结果都可以从事实评判和价值评判这两个维度去评估。两个维度的根本区别在于评估者的政策评估是否涉入个人的主观情感和价值偏好。事实评判事实评判采取价值中立
9、的立场，评估者在政策评估中不带个人感情色彩，不以个人好恶来判定政策优劣，始终坚持客观的观察、记录、调研并以此为基础做出判断。价值评判价值评判则是评估者从个人固有的主观认识和价值偏好出发，对公共政策及其运行的过程和结果满足人们需要的程度进行的评估。（三）（三）评估的标准评估的标准 公共政策评估标准是对政策运行情况及其结果进行测量、评价、判定的指标、准则和参照体系。评估标准评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则。政策评估是建立在事实标准、技术标准和价值标准基础之上的一项活动。、事实标准的内容、事实标准的内容 事实标准主要包括政策效率、政策效益、政策充分性和政策适当性。2 2、价值标准的内容、
10、价值标准的内容（）政策回应性 指的是政策满足公众的利益、需求和价值偏好的程度。（）政策公平性 是指物品、资源、服务和被赋予价值的其他东西在社会个人和群体中的分配是否公正而没有偏私地考虑到了全体民众的利益。（）社会进步 是衡量公共政策从社会发展总的历史趋势来看能否从根本上反映人民的利益的准则，是检测公共政策在本质上是否符合政治正确的指标。二、影响政策评估的重要因素二、影响政策评估的重要因素（一）政策信息不公开，使外部评估困难重重（二）政策主体的不重视和不配合（三）政策目标的多元性与政治化（四）政策的沉淀成本处理不当（五）政策评估方式、方法不完整（六）政策评估缺乏经费支持第三节政策评估的方法第三节
11、政策评估的方法一、政策评估方法的演进一、政策评估方法的演进 美国学者古巴和林肯依据时间先后将评估方法的演进分成四个阶段：第一阶段第一阶段，属于第一代，从1910 年至第二次世界大战时期。这一时期的标志性评估方法是测量（measurement）。第二阶段第二阶段，属于第二代，从第二次世界大战至1963年。这一时期的标志性评估方法是描述（description）。第三阶段第三阶段，属于第三代，从1963 年至1975年。这一时期标志性的评估方法是判断（judgement）。第四阶段第四阶段，属于第四代，从1975年至今。这一时期标志性的评估方法是回应的建构性评估（the responsive co
12、nstructivist evaluation）。二、公共政策的评估方法二、公共政策的评估方法（一）（一）定量评估方法、定性评估方法与定量定性结定量评估方法、定性评估方法与定量定性结合评估方法合评估方法、定量评估方法、定量评估方法（1）指标法 政策指标法是一种将公共统计数值用于评估公共政策的衡量工具。（2）一元回归分析（3）多元回归分析（4）实验法（5）成本收益分析（6）间断时间序列分析（7）对比序列分析、定性评估方法、定性评估方法（）（）以定性为主的政策评估方法以定性为主的政策评估方法 以定性为主的评估方法在其近期的发展中强调以建构主义为基础。其主要内容是：确定政策所涉及的利益相关者，重视利
13、益相关者对政策的认知，更重视政策对于这种认知的回应性。（）（）以定性分析为主的政策评估的程序以定性分析为主的政策评估的程序 第一，认定承受政策风险的利益相关者。第二，界定出政策利益相关者的政策认知，尤其是其利益诉求。第三，构建定性评估的网络与方法。第四，寻找各种利益相关者的利益诉求平衡点。第五，在建构共识过程中，总是会有一些政策诉求无法达成共识，对于这类政策诉求可以考虑妥协，并设定一个进行谈判与妥协的日程表。第六，尽可能更多地采集与妥协议程相关的信息。第七，建立利益相关者的政策论坛。第八，将已经达成妥协和共识政策诉求形成报告。第九，将尚未达成共识的各种政策诉求按照上述顺序重新建构一次，直到满足
14、大多数人的政策诉求为止。、定量定性结合评估方法、定量定性结合评估方法 定量定性结合评估方法是指在评估活动中把定量评估指标与定性评估标准，按照一定的权重拟合形成综合评估结果。根据定性评估标准得分对定量评估结论进行校正，计算出综合评估得分的结果，其计算公式为：定量定性结合评估得分定量定性结合评估得分 定量指标评定量指标评估分数估分数 权重百分比权重百分比 定性标准评估分数定性标准评估分数权重百分比权重百分比（二）（二）过程评估方法过程评估方法 过程评估方法主要指适用于评估政策过程的不同阶段的方法，主要有政策制定过程评估方法、政策执行过程评估方法。、政策制定过程评估方法、政策制定过程评估方法 政策制
15、定过程评估方法需要关注三个关键性的问题：一是公共问题如何构建，应该对这样的问题构建采用什么样的方式进行评估；二是政策方案是如何预测的，该如何评估；三是决策目标是如何确定的，如何评估。、政策执行过程评估方法、政策执行过程评估方法（）（）社会系统核算。社会系统核算。社会系统核算是对主观和客观社会状况变化进行监测的一种方法。社会系统核算的主要分析因素是社会指标。（）（）社会实验。社会实验。社会实验是系统控制政策行为的过程，它往往通过项目组内的不同类型政策行为之间的差别，来获得关于政策结果变化源头问题的答案，寻找解决社会问题的途径。（）（）社会审计。社会审计。社会审计监测投入、过程、产出及影响之间的关
16、系，它可以确定政策结果到底是政策投入不足导致的还是由于资源或服务偏离了预定目标人群或受益者引起的。（）（）综合实例研究。综合实例研究。综合实例研究包括对执行公共政策的过去努力的结果进行系统的整理、对比和评价，用来评价关于政策过程和结果方面的政策研究的质量，使用在许多政策领域。（三）（三）对比评估方法对比评估方法 对比评估法指的是评估者根据政策运行过程的不同时段进行前与后、始与终、始与中、有与无等状况之间的比较，从而观测到政策目标与政策效果、预期效果与实际效果之间的差异的一种方法。、“前前 后后”对比评估法对比评估法 “前 后”对比评估法，就是将政策实施前评估对象的状况与政策对象接受政策后发生变
17、化的新状况之间进行对比，从中测量政策产出与政策影响。、“始始 终终”对比评估方法对比评估方法 “始 终”对比评估方法，是将政策对象的初始状态与最终状态进行比较，通过发现两者的不同，找出差距的一种评估方法。、“始始 中中”对比评估法对比评估法 “始 中”对比评估法是将政策运行开始时的状态与执行到中间时的状态进行比较评估的一种方法。、“有有 无政策无政策”对比评估法对比评估法 这一方法是在政策执行前和执行后这两个范围内，分别就采取某一政策和不采用某一政策两种情况进行前后对比，以确定被评估的某一项政策的效果。第四节公共政策的监控第四节公共政策的监控一、政策监控的含义、类型与功能一、政策监控的含义、类
18、型与功能（一）（一）公共政策监控的含义公共政策监控的含义 为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和有效性，及时纠正各个环节中出现的偏差，提高决策目标实现的程度，保障公民和组织的合法权益，有必要对政策运行过程的各个环节进行检查、督促、指导和纠偏，这就是政策监控政策监控。主体：从事政策监控活动的个人和组织 对象：广义上是各级政府组织和公务员，狭义上是从事某一政策过程的某一环节的活动的个人和组织。（二）（二）公共政策监控的类型公共政策监控的类型 按照不同的衡量标准，公共政策监控主要分为以下三种类型。以实施监控的时间先后为标准，分为预防性监控、过程性监控和结果监控。以监控的经常性为标准，分为经常性监
19、控和引发性监控。以监控的参与程度为标准，分为单方面监控和抗辩性监控。（三）（三）公共政策监控的功能公共政策监控的功能（1）通过政策监控活动，使政策制定过程合法化、决策科学化和民主化；（2）通过政策监控活动，排除主客观因素的干扰，整合各种推动政策运行的积极力量，充分发挥政策资源的潜能，提高政府效率，确保政策的有效性；（3）通过政策监控活动最大限度地反映政策运行过程的客观现实，体现政策评估活动的价值；（4）通过政策监控活动，反映政策运行过程的实际情况，比较利弊得失，为政策调整确立一个基本的衡量标准，明确政策调整的方向。二、政策监控机制的构成二、政策监控机制的构成 政策监控机制是由政策监控主体和监控
20、对象之间的关系模式以及监控主体的行为规则和方式等要素构成的一个系统。（一）（一）内部政策监控机制的构成内部政策监控机制的构成 自上而下监控。这是指上级政府对下级政府所做的政策监控，既包括中央政府对地方政府的政策监控，也包括上级地方政府对下级地方政府的政策监控、上级政府的职能部门对下级政府的职能部门的政策监控。自下而上的监控活动是指由下级政府对上级政府政策的监控，既有地方政府对中央政府的政策监控、下级地方政府对上级地方政府的政策监控，又有下级政府的职能部门对上级政府的职能部门的政策监控。专门的监控行政机关，如监察部门、审计部门等。（二）（二）外部监控机制的构成外部监控机制的构成1、立法机关对政策
21、的监控：、立法机关对政策的监控：以法律形式对政策进行监控 以听取和审议政府工作报告、预决算安排等形式，对政策资源的分配与去向加以监控。以行使人事任免权的方式对公共政策制定者的选择产生影响。以诘问、质询和弹劾的方式对公共政策进行监控 以提出不信任案的方式对政府所实施的政策或制定政策的高级领导人实施监控。以检查、视察或组成特别调查委员会的方式对政策执行情况进行监控。2、司法机关对公共政策的监控、司法机关对公共政策的监控 裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；裁定公共政策的内容是否合法；裁定公共政策的内容是否合理；裁定公共政策的执行是否合法；裁定公共政策执行的方式是否符合法律程序。3、政党对公共政策
22、的监控、政党对公共政策的监控 把政党成员选入立法机关作为议员或代表，直接参加立法和制定政策，并参与立法机关对行政机关的监督活动，以此影响和监控行政决策；通过政党成员掌握国家权力和政府权力来主导或左右制定法律权和制定政府政策权，直接运作公共政策产生的制定和执行；通过政党所控制和影响的社会团体、大众传播媒体来制造政党所需要的舆论，对法律和政府政策施加外在的影响，达到间接监控公共政策的目的。4、利益集团对公共政策的监控、利益集团对公共政策的监控 接近 提供信息 游说 提供竞选支持5、大众传播媒体对公共政策的监控、大众传播媒体对公共政策的监控6、公民对公共政策的监控、公民对公共政策的监控 公民对公共政策的监控主要表现为面访、写信、发电子邮件、投诉和提起诉讼等方式上。三、公共政策监控的过程三、公共政策监控的过程 公共政策监控过程包括政策制定过程、政策执行过程、政策评估过程和政策调整过程四个方面。、对公共政策制定过程的监控、对公共政策执行过程的监控、对公共政策评估过程的监控、对公共政策调整的监控
